CC BY
193
Горбачева Елена Викторовна
начальник отдела ФБУ НЦПИ при Минюсте России,
E-mail: gorbacheva@scli.ru
Зубрин Владимир Викторович,
кандидат юридических наук, E-mail: zubrin@scli.ru
Правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений России: исторический аспект
Рассматриваются проблемы регулирования бюджетных (государственных) учреждений России на различных этапах российского государства.
Ключевые слова: бюджет, право, регулирование, финансирование.
Elena V. Harbachou, head of the Ministry of Justice of Russia FBU NCPI, E-mail: gorbacheva@scli.ru
Dr.Vladimir Zubrin,
E-mail: zubrin@scli.ru
Legal regulation of budgetary institutions in Russia: a historical perspective
Addresses issues of budget management (public) institutions of Russia at the various stages of the Russian State.
Keywords: budget, law, management, finance.
Изучая проблему регулирования деятельности бюджетных учреждений России, полезно и интересно рассмотреть исторический аспект этого вопроса.
Государственная финансовая деятельность в России входит в один из старейших государственных институтов. Его история насчитывает сотни лет. Исторический опыт развития правового регулирования бюджетных отношений в России характеризует российскую государственность. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества.
Однако существуют определенные трудности в исследовании истории учреждений, финансируемых государством: при большом количестве материалов о способах получения го-
сударством доходов на разных этапах существования российского общества, их видах и размерах - имеется мало информации об источниках и формах финансирования социально ориентированных некоммерческих учреждений.
Бюджетное учреждение создается для осуществления управленческих, социальнокультурных (образование, здравоохранение, социальное обеспечение), научных, технических и иных функций некоммерческого характера; его деятельность финансируется из средств общегосударственного денежного фонда. Необходимость бюджетного финансирования социальной сферы обусловлена свойствами социальных услуг как общественного товара, их ролью в социально-экономическом развитии страны.
Система государственного управления отвечает насущным потребностям социальноэкономического развития страны в определенный исторический период. Государственное управление включает определение объемов бюджетных ассигнований и распределение разнообразных по своему характеру расходов по экономическим статьям. Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функции государства и местного самоуправления. Через бюджетные расходы финансируются бюджетополучатели -организации производственной и непроизводственной сферы, являющиеся получателями или распорядителями бюджетных средств. Структура бюджетных расходов зависит, как и бюджетные доходы, от экономической ситуации и общественных приоритетов.
Каждому этапу исторического развития соответствуют свои особенности функционирования организаций производственной и непроизводственной сферы, являющихся получателями или распорядителями бюджетных средств, говоря современным языком - бюджетополучателями.
Виды и формы бюджетных учреждений в историческом аспекте обусловлены действием целого ряда факторов, существующих на определенном этапе государственного устройства: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с национальной экономикой, административно-территориальным устройством государства и т.д.
Но на любом историческом этапе для нормального развития важной для существования общества и его членов социальной сферы необходимо, чтобы учреждения, определяющие это развитие, имели финансовое обеспечение, включающее оплату труда работников учреждений, пенсии и пособия, приобретение предметов снабжения и расходных материалов (канцелярских, хозяйственных, инвентаря и обмундирования, продуктов питания, прочих материалов), оплату служебных разъездов, транспортных и коммунальных услуг, обеспечение строительства и ремонта и т.п.
Государственные учреждения в России возникли позднее самого государства, они появились с конца XV - середины XVI в.
Началом бюджетной деятельности Российского государства можно считать период образования княжеств, когда устанавливалась система управления финансами, сбора налогов
и пошлин, контроля за тем, что сейчас бы назвали бюджетом.
В Древнерусском государстве его функции осуществляли чаще всего отдельные должностные лица (органы), выполнявшие свои задачи без штата чиновников и без делопроизводства. Постепенно эти нерегулярные поручения («приказы») получали постоянный характер. Появились такие должности, как казначей, печатник, разрядный и ямской дьяки. С усложнением задач им давались «для письма» (с нач. XVI в.) чиновники помельче - подьячие, объединенные в особом помещении - канцелярии-«избе», «дворе». Процесс образования «изб», «дворов»-кан-целярий растянулся на несколько десятилетий (с конца XV в. и до середины XVI в.) и был неодновременным.
С середины XVI в. «избы»-канцелярии стали превращаться в постоянно действующие центральные бюрократические государственные учреждения - приказы, которые ведали государственными доходами и исполняли роль посредника между верховной властью царя и управлением на местах (приказная система просуществовала до конца XVII века).
Существовало до 80 центральных бюрократических учреждений - приказов разного значения, функций и величины. Происходило увеличение круга их задач, появление чиновни-чье-бюрократической иерархии и внутренней структуры, складывание определенных приказных порядков деятельности и форм делопроизводства. В связи с возрастанием государственных задач (увеличением войска, усложнением государственного управления) практически все приказы имели отношение к финансовому управлению. Одни из них были чисто финансовыми и ведали финансовым управлением (наблюдение за сбором податей, исполнением повинностей, содержание земских изб, финансирование мероприятий и т.д.) на всей или значительной части государства; другие, управляя определенной частью территории России, заведовали в ней также финансовой частью; третьи, имея в полном своем, в том числе финансовом, ведении определенную часть территории, ведали, кроме того, некоторыми отраслями финансового управления и в других частях государства.
В приказах все поступившие доходы заносились в «сметные списки», из которых составлялась ежегодная общая государственная роспись (бюджет). Государственный бюджет («государственная роспись доходов и расхо-
дов») составлял основу финансового хозяйства Российской империи.
Самым ранним дошедшим до нас госбюджетом России является «Роспись доходов и расходов» 1680 г. Это финансовый отчет по 35 приказам, 62,2% расходов приходилось на содержание армии, 19,9% - на дворцовое хозяйство, 11,9% составляли расходы по управлению государством, 5% шло на финансирование казенных предприятий.
Позже, вплоть до начала XX в., проект бюджета утверждался императором по докладу министра финансов, с 1906 г. утверждение бюджетной росписи входило в компетенцию Государственной Думы. Бюджетная статистика в дореволюционной России относилась к числу наиболее разработанных и открытых в мире.
К концу XVII в. почти все налоги стали денежными. Поступавшие в приказы налоги и сборы расходовались на содержание войска (денежное жалование помещикам, стрельцам, полкам «иноземного строя», покупка за границей оружия) и иностранных специалистов, царского двора и приказной бюрократии, покупку за границей различных товаров для нужд казны, решение местных хозяйственных задач.
К числу специальных финансовых приказов относились приказы Казенный, Большого прихода, «Новая четверть», Печатный, Поместный, Ямской.
В число приказов, управляющих территориями России и финансами в них, которые, в частности, осуществляли выплаты на жалованье служилым людям гражданской и военной службы, входили приказы Большого дворца, Казанского дворца, Сибирский, Новгородский, «Устюжская четверть», «Костромская четверть», «Галицкая четверть», «Малые России», Хлебный, Земские (старый и новый).
К приказам, управляющими территориями (городами) России и ведавшими отдельными сферами финансового управления относились приказы Большой казны, Конюшенный, Каменный, Посольский, Разряд, Пушкарский, Стрелецкий, Рейтарский, Иноземский.
Для сбора различных чрезвычайных налогов, главным образом на содержание администрации, создавались специальные приказы. По решению Земского собора 1616-1618 гг. был создан Приказ сбора пятинных и запросных денег, затем передавший свои полномочия чисто военному Приказу сбора ратных людей, позже
преобразованному в Приказ денежного сбора, которому был поручен сбор особого чрезвычайного налога (десятой деньги). В 60-х годах существовал Приказ денежной раздачи.
Условно к группе финансовых приказов можно причислить Печатный приказ. Начальник этого приказа - думный дьяк-печатник, у которого печать висела на шее, прикладывал ее к документам. Со всех предъявленных в приказ документов взимались печатные пошлины, которые вносились в записные книги с указанием, по какому случаю взята пошлина.
Каждый приказ существовал самостоятельно до их объединения в 1680 г.
С бюджетной деятельностью древнего государства прежде всего связан Казённый приказ (Казенный двор основан около 1495 г, наименование Казенный приказ впервые упоминается в 1512 г.). Он был не только дворцовым, но и общегосударственным учреждением. Казённый приказ размещался в Москве, при Благовещенском соборе. Казначей, главное лицо этого приказа, заведовал Казённым двором, где хранились и откуда выдавались дорогие вещи, составлявшие царскую казну. Казначей ведал государевыми доходами, получая разные пошлины (например, таможенные) и оброки и сдавая в оброчное содержание разные доходные статьи. Он осуществлял и общегосударственные задачи - ведал дипломатическими сношениями, ямскими, поместными, холопьими и другими делами. Казённый двор выдавал царское жалование, кроме денег, съестных и питейных припасов. Наибольшее значение приказ приобрел со времени помещения его в золотой и серебряной залах Кремлевского дворца.
Прика з Большо го прихо да, также занимавшийся финансовыми вопросами государства, образован в 1573 г. Доходы приказа составлялись из сборов с лавок, с гостиных дворов в Москве и в городах, с погребов, с мер для питья и товаров, с таможен, мыт, перевозов, мостовщины. Деньги эти расходовались на содержание приезжавших в Москву в посольствах иноземцев, а также иноземных купцов; на выдачу содержания русским послам, отправляемым за границу; на постройку судов и покупку товаров; на жалованье подьячим, работникам при судах и при царском соляном дворе.
В отличие от других финансовых приказов Приказ Большого прихода был чисто финансовым приказом, не управляющим никакой территорией.
В 1680 г. большая часть доходов приказа Большого прихода перешла к приказу Большой казны. Большой приход просуществовал до 1699 г.
Во второй половине XVII в. центральное управление финансами сосредоточилось, главным образом, в приказе Большой казны, генетически связанном с ведомством царской казны -Казенного двора. Приказ был образован в январе 1622 г. и ведал сборами налогов с городского населения, занятого торговлей и ремеслами. В отношении к этому населению приказ выполнял административные и финансовые функции. В функции приказа Большой казны входило руководство государственной промышленностью (казенные мануфактуры, горнорудное дело и др.), монетным делом, государственной внешней и внутренней торговлей; в ведении приказа Большой казны находились крупные купцы.
В заведовании приказа Большой казны состояли таможни, померная и мытная изба, кабаки, кружечные дворы, конские площадки, торговые бани, гостиная и суконная сотни и вообще торговые люди, мастера серебряного дела, тульский железный завод, на котором изготовлялись разные железные изделия, ружья, ядра, пушки. Горное дело также состояло в ведении этого приказа. Приказ Большой казны осуществлял контроль над местными бюджетами. В ведении Приказа Большой казны находился и Денежный двор, который распоряжался чеканкой монеты. Приказ Большой казны просуществовал до 1718 г., когда был заменён Штатс-контор коллегией.
Развитие финансовой системы предполагает обязательность государственного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств. Так одновременно с распределительной действует контрольная функция бюджета.
В период царствования Ивана IV Грозного (1533-1584), когда определились границы между центральной и представительной властями, контроль получил более широкую и надежную основу для своего проведения.
С укреплением государственности и центральной власти во 2-й половине XVII в. в стране появились первые органы государственного контроля. На историческом фоне появления контроля над финансами в странах Западной Европы в 1656 г. указом царя Алексея Михайловича Романова в структуре государственной власти России учреждается Счетный приказ (приказ Счетных дел, приказ Столовых и Счетных дел), одно из центральных правительствен-
ных учреждений России в 1656-78 гг., высший финансово-контрольный орган.
Первоначально перед приказом ставилась сравнительно узкая задача - проверить раздачу полкового жалованья во время войны с Польшей 1653-1654 гг., а затем обревизовать деятельность Приказа Большой казны за 50 лет. В дальнейшем в ведении Счетного приказа находились доходы и расходы российского государства. В некотором роде он выполнял функции казначейства, куда поступали недоимки прошлых лет и остатки из ассигнованных по разным ведомствам сумм; обращался в другие Приказы с запросами по исполнению ассигновок, данных должностным лицам, послам, полковым воеводам; вызывал к отчету из городов земских целовальников с их приходно-расходными книгами - по специальному указу дьяки и подьячие всех приказов должны были являться в Счетный приказ с приходными и расходными книгами для проверки правильности и законности финансовых операций.
14 февраля 2006 г. Президентом Российской Федерации «В связи с учреждением 10 марта 1656 г. Приказа Счета Большой казны (Счетного приказа), положившего начало государственному финансовому контролю в России» было издано распоряжение № 65-рп «О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России».
В 1699-1701 гг. при Петре I была проведена реформа центрального управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или полностью сливались, или же соединялись под начальством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности. В 1699 г. при Боярской думе была учреждена «Ближняя канцелярия» по финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств всех приказов.
Реформа 1718-1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела коллегии. Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но 28 февраля 1720 г. был издан обширный (из 56 глав) «Генеральный регламент», определивший единообразие организационного устройства порядков деятельности и делопроизводства. На протяжении всего XVIII в. этим законом руководствовались все правительственные учреждения России.
Коллегии отличались от приказов совместным обсуждением и решением дел, единообразием организационного устройства, более четкой ком-
петенцией; деятельность и делопроизводство коллегий были строго регламентированы законом.
Коллегии являлись центральными учреждениями, подчиненными царю и Сенату; коллегиям по разным отраслям управления подчи нялся местный аппарат.
Всего за эти годы было создано 12 коллегий: Иностранных (чужестранных) дел, Военная (Воинская), Адмиралтейская; Камер, Штатс-контор, Ревизии; Берг, Мануфактур, Коммерц-коллегии ведали промышленностью и торговлей; Юстиц-коллегия занималась судебной системой, Вотчинная - делами господствующего дворянского сословия и Главный магистрат -управлением городами и делами зарождавшейся буржуазии.
Половина коллегий имела финансовоэкономический характер. Петр I уделял большое внимание финансовым вопросам. Основные черты российской финансовой системы, сложившейся при Петре I, стали отличительными особенностями финансовой политики государства на долгое время.
Содержание армии в условиях непрекра-щающихся войн, ее перевооружение, строительство флота и содержание растущего государственного аппарата вызывали быстрый рост государственных расходов. Была изменена система налогов. Появилась целая профессия «государевых прибыльщиков», задачей которых было придумывание новых налогов («сидеть и чинить государю доходы»).
Управление финансовыми процессами требовало регулярного составления общегосударственной росписи доходов и расходов.
Сохранялась специализация сборов с предназначением каждого из них для определенной отрасли управления: в частности, центральные учреждения должны были содержаться из специально приписанных к ним доходов, обычно привязанных к их деятельности. В общем итоге 2/3 расходного бюджета шли на содержание армии и флота.
Высшим органом финансового управления в стране стал Сенат. Указом 12 декабря 1741 г. Сенат восстановили в прежних правах высшего государственного органа. Важнейшие вопросы управления («государственные и политические дела») были сосредоточены в Первом департаменте, возглавляемом самим генерал-прокурором. Этот департамент охранял права дворянского сословия, обнародовал законы, заведовал
Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями.
С финансовой точки зрения самыми важными из колегий были три: Камер-коллегия, ведавшая государственными доходами и имуществом; Штатс-контор коллегия, или Штатс-конто-ра, ведавшая государственными расходами; Ре-визион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам.
Камер-коллегия, созданная в 1718 г., начала свою деятельность с 1721 г. Ведала государственными доходами, казенными подрядами и откупами, продажей казенных товаров, казенными винокуренными заводами, рыбными ловлями и сальными промыслами, строительством казенных зданий, дорог и мостов, а также таможенными сборами.
По Брокгаузу-Ефрону, «Обязанность Камер-коллегии состояла в “надзирании и правлении над окладными и неокладными доходы”, вследствие чего она называлась иногда Коллегией казенных сборов. Для заведования расходами учреждена была особая Штатс-контор коллегия, но Камер-коллегия рассматривала штат всех расходов всех учреждений, “дабы могла видеть, все ли расходы основание имеют” и нельзя ли их без ущерба для дела сократить; в особую обязанность вменено было Штатс-конторе заранее уведомлять Камер-коллегию о предстоящих чрезвычайных расходах, чтобы последняя могла к покрытию их принять меры».
В связи с губернской реформой 1775 г. сбор многих государственных доходов был передан в губернские казенные палаты, что явилось толчком для закрытия Камер-коллегии в 1784 г. В 1797 г. она снова была восстановлена, в 1801 г. окончательно упразднена.
Штатс-контор коллегия заведовала государственными расходами, управляла кассами на местах (рентереями), выделяла по указанию Сената определенные суммы правительственным учреждениям и должностным лицам. В 1726-30 гг. подчинена Камер-коллегии, а с июля 1730 г. восстановлена как самостоятельная коллегия. Упразднена в октябре 1780 г., и ее функции были переданы учрежденным в Петербурге и Москве казначействам, частично - казенным палатам (в губерниях) и уездным казначействам. В Штатс-контор коллегию назначался рентмейстер (казначей), возглавлявший рентерею (кассу), кото-
рая принимала налоговые взносы плательщиков, хранила деньги и выдавала их по распоряжению воеводы и камерира.
Ревизион-коллегия наследовала от Ближней канцелярии функцию чисто формального финансового контроля за расходованием средств бюджета в центре и на местах. В декабре 1718 г. издан указ, определивший функции Ревизион-коллегии - финансовый контроль (впрочем, ряд ведомств полностью, например, Дворцовое управление, Военная и Адмиралтейская коллегии, другие частично - не подлежали контролю Ревизион-коллегии). Коллегия просуществовала до 1788 г., когда была упразднена в связи с губернской реформой.
Государство было разделено на 45 провинций, во главе каждой поставлены воеводы, и в их подчинении находились территориальные представители финансовых коллегий: камерир и рентмейстер (или казначей). Казначей принимал поступавшие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или «рентарея», состояло при губернской канцелярии, а в столице деньги поступали в Главную казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению.
Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления к 60-м годам переживала кризис.
Преимущество коллегий, их организация, делопроизводство и осуществление внутреннего надзора потеряли свое значение. Коллегии обросли множеством структурных частей (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и превратились в учреждения, замедлявшие деятельность механизма государства.
На ликвидацию многих дорогостоящих и малоэффективных местных учреждений толкало и финансовое положение страны. В Манифесте 9 января 1727 г. правительство было вынуждено признать, что «умножение правителей и канцелярий во всем государстве не токмо служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной... Все же разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей, и особливый свой суд и каждый по своим делам бедный народ волочит... » (М.Богословский. Областная реформа Петра Великого. М., 1902 г.).
В 1726-1727 гг. были ликвидированы многие из местных органов и учреждений, со-
зданных Петром I: земские и полковые комиссары, конторы камерирских дел и рекетмейстер-ские; канцелярии вальдмейстерские и рекрутских дел; надворные суды. В 1729-1730 гг. упразднены фискалы.
Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г. Единственными органами управления и суда в губернии стали губернаторы, а в провинциях и уездах - воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские. На губернаторов и воевод возлагались камерирские и рекетмейстерские обязанности: сбор подушной подати, прочих прямых и косвенных налогов, выколачивание недоимок по налогам, распоряжения по различным натуральным повинностям (дорожной, постойной, подводной), которые тягловое население обязано было нести в пользу государства.
Воеводы и губернаторы хранили собранные подати и сборы, часть которых они выдавали на содержание войск и учреждений, а другую часть отсылали в центр.
В эпоху правления императрицы Елизаветы Петровны, несмотря на внешне благополучное состояние государственных финансов, доходы и расходы не поддавались даже приблизительному учету. Происходит постепенное разрушение созданной при Петре I системы государственных учреждений, ведавших финансами.
При преемниках Петра I расходы на содержание императорского двора сильно возросли: на роскошь дворцов, пышные празднества и церемонии тратились огромные суммы. Все это вызвало значительное развитие центральных учреждений по заведованию отдельными отраслями придворного хозяйства. Во главе этих учреждений стояла Главная дворцовая канцелярия, в которой с 1725 г. находилось управление дворцовыми крестьянами, землями, придворными, штатами и хозяйством. Этой канцелярии подчинялся ряд контор: придворная, ведавшая денежными средствами и штатами двора, гоф-интендантская, отвечающая за дворцово-парковое хозяйство и царские постройки, камер-цальмейстерская, заведовавшая снабжением двора, конюшенная канцелярия, наблюдающая за императорскими конюшнями и др. В 1754 г. для строительства Зимнего дворца была создана особая Контора строения Зимнего дворца.
Вся эта пестрая система центральных государственных учреждений (коллегий, канце-
лярий и контор) с различным организационным устройством, недостаточно определенным отношением между собой, а также к Сенату, высшим советам и комитетам действовала без серьезных изменений до реформ местного государственного аппарата в 1775-1785 гг.
Следующей ступенью в развитии финансовой системы России стал выход в 1775 г правового акта «Учреждения для управления губерний Российской Империи». Согласно этому документу в каждой губернии создаются казенные палаты, которые, по сути, начинают выполнять функции представительств финансовых органов на местах. Одновременно были упорядочены учет и отчетность, что позволило составлять более реальный бюджет (табель государственных доходов и расходов).
Дела упраздняемых коллегий, контор и канцелярий передавались местным учреждениям. Для руководства отдельными отраслями управления в составе Сената были созданы экспедиции. Экспедиция о государственных доходах наследовала распорядительные функции Камери Берг-коллегий, о государственных расходах -Штатс-конторы, о свидетельстве счетов - Реви-зион-коллегии, о государственных недоимках -Канцелярии конфискации. В состав Сената вошли также штатные казначейства в Петербурге и Москве - кассы, заведовавшие приемом, хранением и распределением денежных средств всего государства. Остатки средств, не израсходованных государственными учреждениями в течение года, передавались в казначейства остаточных сумм. В ведении Сената оставались и банки.
Целый ряд дел, подлежавших прежде ведению Камер-коллегии и Штатс-конторы, были отнесены к предметам ведомства Генерал-прокурора. Генерал-прокурор при Екатерине II превратился в своеобразного министра по делам внутреннего управления, соединяя в своем лице звание министра юстиции, финансов, государственного казначейства и государственного контроля.
Реформа 1775 г. провела разукрупнение губерний. К концу правления Екатерины II насчитывалось 50 губерний Особое место в администрации каждой губернии занимало совершенно новое учреждение - Приказ общественного призрения. В состав этого учреждения, возглавляемого губернатором, входили заседатели от губернских сословных судов. Приказы общественного призрения управляли местными школами, медицинскими и благотворительными учреждениями (госпиталями,
больницами, богадельнями, сиротскими домами). Кроме того, они заведовали некоторыми тюремными учреждениями - в виде «работных» и «смирительных» домов. С момента появления приказы общественного призрения стали играть роль своеобразных банков. Располагая значительными средствами, частью отпускаемыми правительством на благотворительность, частью собранными в форме пожертвований с населения для тех же целей, приказы общественного призрения стали пускать эти средства в оборот: они ссужали на небольшие сроки помещиков под залог их имений.
Финансово-хозяйственные функции обособились в ведении особой группы учреждений: Казенной палаты - в губернии и казначейства - в уезде.
Казенная палата распоряжалась множеством финансовых и административно-хозяйственных дел. Она наследовала многие функции Камер- и Ревизион-коллегии: заведовала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями, осуществляла финансовый контроль. Казенная палата ведала источниками доходов: государственными имуществами (землями, лесами, водами, казенными предприятиями), государственными, дворцовыми, экономическими (т. е. находившимися ранее в ведении Коллегии экономии) крестьянами, винными откупами и подрядами, продажей соли, заведовала казенными зданиями, надзирала за частной торговлей и промышленностью. Палаты проводили и учетно-статистическую работу по ревизиям - переписям податного населения.
В ведении Казенной палаты находились уездные казначейства - кассы, ведавшие приемом, хранением денежных сборов и доходов и выдачей чиновникам по распоряжению властей денежных сумм.
В конце столетия, в период правления Павла I, учреждается должность государственного казначея. С этого времени управление финансами государства становится самостоятельным и централизованным.
В 1796 г. Павел I провел централизацию управления государством Одновременно началось формирование новых ведомств; в 1797 г. казначейские экспедиции Сената были выделены из ведения генерал-прокурора и подчинены казначею. Глава Коммерц-коллегии стал именоваться министром.
Все эти новшества преследовали собой решение одной важной задачи - окончательное формирование единой финансовой системы России.
Новый XIX век и новый император Александр I вносят в финансовую систему государства кардинальные изменения.
Происходит замена коллегиального управления министерским. Манифестом 8 сентября 1802 г. в России создавались первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военноморских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции, а также Государственное казначейство на правах министерства. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища. Коллегии были сохранены на прежнем основании и расписаны между министерствами.
Центральный аппарат министерств с его местными органами и учреждениями составил отныне единое ведомство со своими административными порядками, составом чиновников, бюджетом, иногда ведомственным территориальным делением, не совпадавшим с общим адми-нистративно-террито риальным делением.
По закону 28 января 1811 г. создавалось новое центральное государственное учреждение - Главное управление ревизии государственных счетов.
Особое место в истории министерств заняло утверждение «Общего учреждения министерств» 25 июня 1811 г., определившего единообразие организации и делопроизводства министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также взаимоотношения министерств с другими учреждениями. В состав министерств включались и так называемые «особенные установления»: канцелярии, счетные отделения, ученые комитеты, лаборатории, вспомогательные учреждения финансового, технического и другого специального назначения. Определялась степень и пределы власти министров, их отношение к высшим законодательным, административным и судебным органам, к подчиненным учреждениям; здесь же устанавливались обязанности чиновников министерств.
В 1-й половине XIX в. изменилась система управления финансами. В ведении учрежденного Министерства финансов вошли управление казенными государственными частями, доставка правительству нужных на содержание его доходов и генеральное рассматривание всех доходов по различным частям государственных расходов. Но Минфин не сразу стал центральным финансовым ведомством. Часть финансовых дел находилась в существовавшем до 1811 г. Министерстве коммерции (таможенное дело), в
Министерстве внутренних дел (соляное дело до 1810 г.). До 1822 г. функционировало как самостоятельное ведомство Государственное казначейство (унаследовавшее функции Штатс-кон-тор коллегии), которое заведовало движением сумм, поступивших в доход, остаточных или запасов, а также текущими расходами и платежами долгов и пенсионов. Основными местными финансовыми органами оставались казенные палаты и уездные казначейства.
Министерство финансов не было единствен ным финансово-хозяйственным органом России в начале XIX в. Многие финансовые и хозяйственные дела велись в Министерстве внутренних дел, Государственном казначействе и Министерстве коммерции - небольшом ведомстве, включавшем в свой состав Коммерц-коллегию и заведовавшем вопросами внешней торговли и таможенным делом. В 1811 г. Министерство коммерции было упразднено и его дела переданы в Министерство финансов, составив Департамент внешней торговли.
В 1811 г. ряд учреждений, осуществлявших формальный контроль за приходом и расходом всех казенных и общественных сумм и капиталов - Государственная экспедиция счетов Сената, Департамент решения старых счетов бывшей Ревизион-коллегии и Счетная экспедиция Департамента водных коммуникаций были объединены в Главное управление ревизии государственных счетов (с 1836 г. - Государственный контроль). Небольшой аппарат этого ведомства состоял из государственного контролера и двух департаментов (гражданской, военной и морской отчетности). Это ведомство занималось проверкой только сводной документации (генеральных отчетов). Целый ряд учреждений (Удельное ведомство, банки, воспитательные дома, Синод и др.) не были подведомственны Государственному контролю.
По «Общему учреждению министерств» с 1811 г. устанавливался соответствующий порядок финансовой отчетности и составления бюджета на следующий год. Ежегодно к 1 октября министры должны были представлять свои финансовые отчеты в Министерство финансов и Главное управление ревизии государственных счетов. Не позднее 15 ноября министерства и ведомства подавали в Министерство финансов сметы расходов, которые сводились затем в единую государственную роспись доходов и расходов. После ее рассмотрения в Государственном совете она поступала на утверждение
царя. Сведения о бюджете были секретными и оглашению не подлежали.
Одновременно с Манифестом об учреждении Министерств 1802 г. Александр I обнародовал Указ, уточняющий функции Правительствующего Сената, в котором, в частности, определялось совмещение в одном лице должностей министра юстиции и генерал-прокурора. В конце XVIII в. в лице генерал-прокурора фактически сосредоточились все отрасли административного и финансового управления государством. В последующие десятилетия (до 1861 г.) в этой системе произошли некоторые изменения. В 1821 г. Государственное казначейство, которому были подчинены все центральные и местные финансовые структуры, включено в состав Министерства финансов. Главное управление ревизии государственных счетов с 1836 г. было переименовано в Государственный контроль.
Одновременно для приема, хранения и отпуска денежных средств было создано Главное казначейство.
Для изыскания средств по погашению дефицита еще в 1806 г. был учрежден Финансовый комитет, а для сокращения государственного долга с 1810 г. в аппарате министерства действовала Комиссия погашения долгов.
В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было переименовано в Главное управление государственного контроля. В его составе был создан Совет - орган проверки контрольной деятельности департамента и Департамент морской отчетности.
Основными местными учреждениями Министерства финансов в каждой губернии были казенная палата и уездные казначейства.
Казенная палата до 1845 г. возглавлялась вице-губернатором, а затем особо назначаемым председателем. Полуколлегиальное Общее присутствие казенной палаты, состоявшее из назначаемых советников и асессоров, разрешало дела, связанные с торгами на подряды.
В первую половину XIX в. было проведено пять ревизий. Все сведения о ревизиях хранились в хозяйственном отделении казенной палаты. Это отделение до 1838 г. управляло государственными крестьянами и государственными имущества-ми (кроме лесных). Казенными лесами, чинами, местной лесной стражей, а также эксплуатацией лесов управляло лесное отделение.
Отделение питейных сборов осуществляло надзор за питейными откупами, за выдачей
свидетельств на винокурение, а также заведовало казенными питейными заведениями.
Казначейское отделение заведовало уездными казначействами, а контрольное осуществляло внутренний финансовый контроль - ревизию книг и годовых отчетов казначеев.
Реформа 1838 г. несколько сократила функции казенных палат. Из ведения палат было изъято управление государственными имуществами и государственными крестьянами. Лесные отделения в казенных палатах были упразднены, а хозяйственные стали называться ревизскими.
Уездные казначейства, подчинявшиеся казенной палате, ведали приемом, хранением денежных сборов и доходов и выдачей денежных сумм. Кроме того, они выдавали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные и вели продажу всех видов гербовой бумаги (крепостная, заемная, для векселей и др.), а также аршинов.
В ведении Министерства финансов находились горные и таможенные учреждения, а также местные органы коммерческого и мануфактурного советов (отделения Коммерческого совета и мануфактурные комитеты).
В 1837 г. полномочия всех уездных казначеев были унифицированы единой инструкцией, в которой были точно определены предметы их деятельности, пределы власти, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм и т.д.
В Российской Империи окончательно складывается четкая структура органов казначейства - от центрального (Департамента государственного казначейства) до местных (губернских и уездных).
Большое неудобство для Министерства финансов представлял устаревший порядок отпуска денег не прямым кредиторам, а большей частью в руки распорядительных ведомств, и притом вперед и очень крупными суммами. При этом порядке остатки отпущенных сумм ускользали от точного учета со стороны Минфина или Государственного контроля и редко возвращались в кассы министерства, оставаясь обыкновенно в полном распоряжении ведомств.
Следствием такого положения дел стало реформирование финансовой системы страны, проведенное Александром II во второй половине XIX в. В это время воплощаются в жизнь принципы рационализации и единства бюджета.
Реформы 1861 г., рост государственного аппарата, промышленности и торговли увели-
чили значение Министерства финансов. Проводится ряд буржуазных финансовых реформ по упорядочению кредита, бюджетной, налоговой системы и государственного контроля.
23 мая 1862 г. были утверждены новые правила составления, утверждения и исполнения государственной росписи, предусматривавшие осуществление бюджетного единства. Государственная роспись доходов и расходов впервые объявляется открытой и подлежащей опубликованию.
За время реформ 1860-70-х годов значительным изменениям подверглась основная группа учреждений министерства по заведованию отдельными статьями денежных поступлений и распределению их по ведомствам.
Происходит централизация финансовых ресурсов, меняется технология исполнения бюджета. В 1864-68 гг. в России было введено единство кассы: все государственные доходы сосредоточивались в кассах Государственного казначейства и из них же производились в соответствии с бюджетными сметами и кассовыми расписаниями расходы.
Прежде устройство бюджетной системы заключалось в множественности ведомственных и территориальных касс. В эти кассы поступали бюджетные платежи, имеющие специальное назначение и идущие на покрытие заранее определенных расходов. Соответственно сбором средств занимались различные ведомства. Принцип единства кассы ситуацию кардинально меняет. Теперь все доходы государства сосредоточиваются в кассах министерства финансов, на которые всецело возлагаются и обязанности по осуществлению расходов. Кассы непосредственно производят в руки прямых кредиторов казны расходы всех министерств и главных управлений. Сами же министерства и главные управления не получают на руки никаких сумм, кроме авансов за счет действующей сметы. Установление единства касс в России в 1863 г. повысило значение местных казначейств. Между губернскими и уездными казначействами произошло своеобразное разделение дел: губернские казначейства превратились в расходные кассы, а уездные - в приходные.
Составление общей отчетности по губерниям было поручено не Государственному контролю, а казенным палатам, которые фактически играли роль представителей департамента Государственного казначейства в губерниях. Казенным палатам было предписано вести все
бухгалтерское счетоводство по государственным доходам и расходам.
Возросло значение Государственного контроля в разработке и утверждении бюджета. Ежегодно к 1 октября Государственный контроль представлял в Государственный Совет общий отчет об исполнении финансовой сметы за прошлый год. Проект росписи доходов и расходов на следующий год Государственный контроль сверял с точки зрения законности.
Финансовые реформы начала 1860-х годов вызвали изменения в организации местных органов Министерства финансов, их структуре и функциях. Кроме казенных палат и казначейств, на местах возник ряд новых учреждений: губернские акцизные управления, финансовые присутствия (податное, по питейным делам, по квартирному налогу). В связи с реформами Государственного контроля из ведения казенных палат были изъяты контрольные функции и переданы созданным на местах контрольным палатам (1865 г.), осуществлявшим ревизию казначейств, касс, всех местных оборотов, проверяющим финансовую отчетность не по сводным отчетам, а первичным документам. Каждой контрольной палате было подведомственно от одной до нескольких губерний.
В исполнении бюджета все большую роль начинают играть коммерческие банки и образованный в 1860 г. Государственный банк. С 1885 г. при казенных палатах стали открываться сберегательные кассы.
Реформы 1860-70-х годов оказали непосредственное влияние на весь строй финансового управления в России. Они позволили качественно оформить государственный контроль над бюджетными средствами и привели к упрочнению места казначейства в финансовой системе империи. Принцип единства кассы закрепил возросшую роль налогов в формировании бюджета и регулирующую функцию бюджетно-налоговой политики в экономике. Министерство финансов получило возможность использования излишков средств, полученных в одних кассах, для покрытия недоимок в других. А Государственное казначейство стало существовать как единая система исполнительных органов власти.
Место и значение каждого учреждения в дореволюционной России помогают определить данные о бюджете высших и центральных государственных учреждений, официально публикуемые ежегодно с 1863 г.
Так, Министерство юстиции занималось проблемами финансового обеспечения многочисленных подведомственных ему учреждений.
Управление судами предполагало их бюджетные ассигнования. Министр юстиции И. И. Дмитриев в 1811 г. обратил внимание на то, что «суммы, ассигнуемые на содержание судебных мест, а в особенности уголовных и гражданских палат, были совершенно недостаточны».
В 1837 г., ввиду чрезвычайного накопления неразрешенных дел в обоих департаментах Санкт-Петербургского надворного суда, было признано необходимым заменить личный их состав новыми членами и секретарями, а из прежних должностных лиц, по вине которых образовалось это накопление, образовать два новых департамента, 3-й и 4-й, для окончания всех старых дел в течение двух лет; в случае же неисполнения к сроку этой обязанности они должны были продолжать свои занятия до совершенного окончания означенных дел, не получая при этом никакого оклада. С 1839 г. была прекращена выдача содержания членам и секретарям 3-го и 4-го департаментов. Там во время ревизии оставалось еще около тысячи нерешенных дел. Денежная отчетность была в плохом положении. Беспорядки в работе судов министр юстиции Панин пытался устранить установлением строгой отчетности и усилением надзора за деятельностью судебных учреждений. Однако «благодаря недостатку образованных людей вообще, а главным образом вследствие крайней скудости присвоенного судебным чинам содержания, на должности по судебному ведомству в губерниях и уездах поступали по большей части лица совершенно невежественные и далеко не безупречные в нравственном отношении»...
Изменение судоустройства и судопроизводства реформами 1864 г. возложило на Министерство юстиции ряд новых обязанностей по общему надзору за судебным ведомством, заведованию его личным составом, наблюдению за производством судебных дел, хозяйственной и распорядительной частью, ведению судебной отчетности, производству и рассмотрению ревизий судебных установлений. Министерство юстиции осуществляло руководство судебными органами, управление межевой и тюремной частями, нотариатом.
Как исключительно важный для качества личного состава рассматривался вопрос о надлежащем материальном обеспечении судебного ведомства. Уже при утверждении в 1862-1863 гг.
штатов новых судебных установлений Государственный совет признал, что нормы содержания судебных чинов должны не только обеспечивать их приличное существование, но и демонстрировать важность положения, которое они занимают в обществе. И первое время после введения в действие судебных уставов оклады чиновников, установленные Законом от 19 октября 1865 г., представлялись достаточными и даже значительными, однако в связи с экономическими изменениями в стране, удорожанием жизни эти оклады оказались совершенно недостаточными даже для удовлетворения насущных потребностей.
Озаботившись проблемой улучшения материального положения судебных деятелей, министр Д.Н.Набоков в условиях «недофинансирования» отрасли изыскивал необходимые средства, в частности, путем сокращения штатов судебных мест. Сэкономленные средства в размере 94 тыс. руб. в год распоряжениями Государственного совета от 12 июня 1884 г. и 30 апреля 1885 г. были распределены между 184 старейшими по службе членами окружных судов в виде добавочных окладов.
Судебные уставы предполагали надлежащее обеспечение судебным чинам во время службы и при выходе в отставку. Однако пенсионные оклады не могли обеспечить средств к существованию, поэтому Министерство юстиции в марте 1884 г. предложило законопроект об учреждении эмеритальной кассы судебного ведомства (специальной страховой кассы служащих ведомства) для обеспечения ее участников или членов их семей пенсией в случае потери кормильца.
В Судебных уставах говорилось об учреждении этой кассы в самых общих чертах. Все же Министерство предпринимало некоторые меры по образованию эмеритального капитала путем вычета из жалования лиц, назначаемых на новые судебные должности, однако недостаток денежных средств не позволил организовать фонд кассы. На основании предложенного проекта устава эмеритальной кассы, утвержденного 3 июня 1885 г., назначение пенсий было поставлено в зависимость от продолжительности судебной службы и числа лет, в течение которых производились вычеты из содержания участника кассы.
В функции Министерства входили среди других такие постоянные функции, как подготовка правил денежной отчетности новых судов, определение порядка продажи движимого и недвижимого имущества.
Некоторые проблемы в нашей истории давно уже принято считать вечными. К ним относится и вопрос обеспечения судов «удобными и приличными» помещениями. Министерство юстиции не могло рассчитывать на выделение для этих целей необходимых средств из бюджета. Министр юстиции Д.Н. Замятнин смог «выбить» помещения для столичных судов: в Петербурге приспособили здание старого арсенала на Литейном проспекте, в Москве - здание Сената в Кремле. На местах те власти, которые с пониманием относились к судебной реформе, старались помочь в обеспечении судов помещениями и мебелью.
В Министерстве имелось специальное отделение, которое занималось вопросами личного состава судебного ведомства; оно решало проблему замещения вакантных должностей, осуществляя подбор кандидатов на должности по судебному ведомству, принимало решения о награждениях чиновников ведомства, рассматривало вопросы, касающиеся назначения пенсий и пособий.
Министерство юстиции не забывало о важности обеспечения достойного материального положения чинов судебного ведомства. Министр юстиции Н.В.Муравьев добился выплаты с 1 июля 1897 г. 250 добавочных окладов некоторым чиновникам окружных судов и продолжал добиваться повышения окладов для всех членов окружных судов, полагая, что жизнь на установленное жалование за неимением собственных средств не способствует авторитету судебной власти. Разгорелся спор с Министром финансов Витте, который говорил об удорожании содержания ведомства юстиции, важности сокращения расходов и поиска новых источников дохода. Муравьев однако сумел доказать необходимость и неотложность улучшения материального положения судей, и к 1900 г. были увеличены оклады всем остальным членам окружных судов.
Министерство юстиции занималось хозяйственно-распорядительными вопросами, осуществляло мероприятия по обеспечению судебных учреждений помещениями (покупка, сооружение, ремонт зданий за счет казны), а служащих - необходимым инвентарем.
В области финансового обеспечения Министерство занималось распределением кредитов, отпускаемых на осуществление судебной деятельности, содержание чиновников и учреждений ведомства, на канцелярские расходы подведомственных органов, а также распределением вознаграждений кандидатам на должности по ведомству Министерства юстиции. Специаль-
ное счетное отделение вело переписку об оплате издержек по выдаче преступников из других государств, осуществляло связь с различными корреспондентами по вопросам толкования и разъяснения законов и специальных правил по сметным и кассовым отраслям.
Управление подведомственными учреждениями включало необходимость решения Минюстом бюджетных вопросов. Учреждений было много, и выполняли они самые разные задачи.
В ведомстве Министерства юстиции имелось Императорское училище правоведения, и другие учебные заведения.
В целях централизации дел о земле в составе Министерства юстиции в 1870 г. создается Межевое управление, что было вызвано проведением контрреформ в области землевладения. До этого министр юстиции как генерал-прокурор осуществлял лишь надзор за судебно-межевыми делами.
В ведении управления находились дела по государственному межеванию. Управление выполняло кадровые функции: назначало, переводило и увольняло чиновников межевого ведомства, предоставляло им отпуска, назначало пенсии, представляло к наградам, привлекало к ответственности, распределяло технических работников этого ведомства по губерниям.
Осуществляя надзор за деятельностью межевых учреждений управление проводило их ревизии, а также ревизии работ землемеров на местах, командируя для этой цели своих чиновников. Управление обеспечивало межевые учреждения инструментами, необходимыми для производства технических работ.
Управление составляло инструкции и правила, которые определяли порядок межевых архивов, хранения и пользования межевыми документами, обеспечивало пополнение этих архивов нужными документами, следило за надлежащим состоянием их складов, а также писцового и чертежного архивов межевой канцелярии в Москве и архивов местных межевых учреждений.
Межевое управление также занималось распределением сумм, ассигнованных на содержание межевой части, осуществляло контроль за правильным их расходованием, выдавало пособие чиновникам межевого ведомства. Управление ведало благотворительными капиталами ведомства: контролировало поступление взносов и выдачу материальной помощи чиновникам межевого ведомства и их семьям в случае потери кормильца.
В целях подготовки чиновников для межевой части был создан Константиновский межевой институт в Москве и пять землемерных училищ (в 1874-1877 гг. в Пскове, Пензе, Курске, Уфе и Тифлисе), состоявших в ведении Межевого управления, в них обучалось 680 воспитанников.
В ведении Министерства состояли три центральных архива ведомства: Московский, Санкт-Петербургский сенатский, Варшавский главный архив древних актов.
В ведомстве Министерства юстиции состояла Сенатская типография. В ее обязанности входило печатание законодательных актов (именных указов, манифестов), периодических изданий Сената (собраний узаконений и распоряжений Правительства, ведомостей Сената, объявлений по судебным делам и т. п.), различных записок, циркуляров для Сената, центрального аппарата Министерства юстиции, Межевого управления и др. Кроме того, типография осуществляла и переплетные работы.
Главное тюремное управление было передано в Министерство юстиции России из ведения Министерства внутренних дел 13 декабря 1895 г. К 1904 г. в России насчитывалось 600 тюрем, более 70 тыс. арестантов.
Главное тюремное управление осуществляло центральное руководство обширным и сложным тюремным делом империи. К тому же соответствующие обязанности возникали у Министра юстиции вместе со званием президента Общества попечительного о тюрьмах. Управление выполняло административные и хозяйственные функции. В его компетенцию входили вопросы ссылки и каторги, развитие системы исправительно-воспитательных заведений и различных благотворительно-тюремных учреждений, школ, приютов, обществ патроната, организация деятельности Общества попечительного о тюрьмах.
Изменения в области наказаний значительно усложнили хозяйственные функции Тюремного управления, которое было обязано обеспечить заключенных помещениями, отвечающими современным требованиям к отоплению, освещению, гигиене. В связи с отменой ссылки пришлось переустроить множество казарменных зданий, возвести новые строения в системе исправительных домов - с применением более совершенных технических приспособлений. В местах заключения устраивались церкви, школы, мастерские для труда и обучения ремеслам, больницы, которых почти не существовало при
арестантских отделениях, и квартиры для чинов управления и надзора. На стыке Х1Х-ХХ вв. в России были построены новые капитальные тюремные здания в 20 городах, открыто 17 новых исправительных колоний и приютов для несовершеннолетних и малолеток. Хозяйственные обязанности Главного тюремного управления выражались также в снабжении продовольствием, одеждой, медикаментами как заключенных, так и чинов тюремного надзора, а последних еще и оружием.
Первостепенной задачей считалось расширение арестантских работ, а идеалом - самоокупаемость труда заключенных. Тюремный труд должен был стать основой тюремного режима и всей тюремной жизни. Прогресс в этой области был очевиден: доход от тюремных работ с 1890 по 1900 г. возрос в три раза.
В тюремной системе были задействованы огромные материальные ресурсы. Главное тюремное управление, естественно, проводило обширную финансовую работу. Оно составляло сметы доходов, расходов, специальных средств тюремного ведомства, вело денежную отчетность, контролировало штрафные капиталы. Принимало участие в комиссиях, создаваемых Министерством финансов для рассмотрения смет земских повинностей.
Выполняя административные функции, Главное тюремное управление назначало, увольняло в отставку, предоставляло отпуска, назначало пенсии и пособия, представляло к наградам и предавало суду чиновников ведомства. К административной деятельности относилось управление местами заключения: распределение по ним арестантов и вольнонаемных служащих, установление порядка надзора за заключенными, содержанием их в тюрьмах и больницах, организация арестантских работ, попечение о духовно-нравственном просвещении осужденных. Вспомогательным отделом являлась особая часть главной инспекции пересылки арестантов, занимавшаяся препровождением арестантов, обеспечением караула в пути, устройством этапных помещений.
Управление вело переписку о медицинском освидетельствовании ссыльных, снабжении их необходимыми документами; распоряжалось отправкой ссыльно-каторжных и их семей в Сибирь и на Сахалин, распределяло их в этих местностях, устраивало их быт и трудовое использование, вело переписку по вопросам о помиловании.
Во исполнение Закона от 4 июля 1913 г. об учреждении кабинетов научно-судебной экспертизы в Москве, Киеве и Одессе, позднее в 1916 г. Министерство юстиции подготовило инструкцию для управляющих такими кабинетами.
Министерство продолжало уделять немало внимания проблемам финансового обеспечения личного состава. Постоянно в сфере внимания Министерства юстиции были исчисление окладов, их увеличение, пособия для судебных чинов, стипендии в училищах и т. п. Даже в тяжелом 1916 г. Министерство юстиции увеличило содержание городским судьям.
Министерство народного просвещения также решало бюджетные вопросы, связанные с управлением подведомственных учреждений. Система местных учреждений и заведений Министерства народного просвещения была создана законодательством 1803-1804 гг. Потребности правительственного аппарата, промышленности и торговли в грамотных кадрах заставили правительство создать систему учебных заведений. Законом 1803 г. были учреждены шесть учебных округов. Во главе каждого округа стоял попечитель, под надзором которого находились университет и другие учебные заведения округа.
В начале XIX в., кроме созданного еще в 1755 г. Московского университета, были учреждены новые университеты. Между приходским, уездным училищами и гимназиями, а также университетами установилась преемственность. В первые два десятилетия XIX в. в России был создан ряд привилегированных учебных заведений - лицеев.
Из бюджетных данных на начало XX в. видно, что всякие виды обложения производства и потребления спиртных напитков давали до 42% всех доходов в государстве, в то время как обложение земель и недвижимых имуществ -только 4%. На содержание Министерства народного просвещения денег отпускалось в три с половиной раза меньше, чем на содержание администрации, полиции и жандармерии, в полтора раза меньше, чем на содержание судов и т. д.
В конце XIX - начале ХХ вв. принципиально важным является возрастание роли и функций казначейств. К 1900 г насчитывалось 728 казначейств. Все они состояли в ведомстве Департамента государственного казначейства и подчинялись соответствующим казенным палатам. Последние сами по себе никаких доходов не собирали и денежных средств не хранили, а лишь осуществляли надзор и контроль над де-
ятельностью казначейств. Личный состав казначейств определялся особыми штатами и распоряжениями Министра финансов.
Значение казначейства усиливается в связи с ростом доходов и расходов государства и усложнением финансовой системы. В свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко регламентирующие деятельность казначейств.
Предметами ведения казначейств в то время были: прием и хранение всех принадлежащих государственному казначейству доходов; производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство доходов; продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бланков, свидетельств и патентов; счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу; банковские операции.
Казначейство начинает активно участвовать в государственном кредитовании. Через его учреждения производились оплаты ассигновок, а также выдача коммерческих кредитов (от имени госбанка и в случае, если в данной местности отсутствовали какие-либо банковские учреждения). В 1896 г. происходит официальное слияние казначейских касс с банковскими, и органы казначейства начинают оказывать банковские услуги населению.
С 1899 г. казначействам предписывается распределять в определенном процентном соотношении между государственной казной и земствами поступающие поземельные сборы. Это свидетельствует о развитии принципа самостоятельности местных бюджетов, которые являются независимыми от центральной власти. Распоряжаются ими органы местного самоуправления.
Революцией 1917 г. был завершен этап казначейского исполнения государственного бюджета. Постановлением правительства в октябре 1918 г. все кассовые операции по исполнению бюджета были возложены на Народный банк. Департамент государственного казначейства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка, образуя там сметные отделы. Завершился этот процесс в 1926 г. С этого времени в стране устанавливается банковская система исполнения бюджета, которая без существенных изменений просуществовала весь советский период развития государства.
В ХХ веке заметную роль в финансовой сфере стала играть Государственная дума. Орга-
низационное устройство государственных дум всех созывов определялось актом от 20 февраля 1906 г. «Учреждение Государственной думы». Предметами ведения дум разных созывов были, в частности, государственная роспись доходов и расходов с финансовыми сметами министерств и главных управлений, отчеты государственного контролера по исполнению государственной росписи. Дума утверждала бюджеты государства.
В дни февральской буржуазно-демократической революции были созданы Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
Октябрьская социалистическая революция сломала старый правительственный аппарат России. Повсеместно создается новый советский государственный аппарат.
Финансы в СССР - система социалистических экономических отношений, в основе которых лежит образование и расходование денежных средств, находящихся в распоряжении советского государства и используемых для нужд расширенного социалистического воспроизводства и удовлетворения других общественных потребностей.
Финансы СССР состояли из финансов социалистических предприятий и отраслей народного хозяйства и общегосударственных финансов, которые по методу их образования и использования подразделяются на бюджетно-финансовые (фонды госбюджета и Госстраха) и кредитно-банковские (фонды банков и сберегательных касс). Центральным звеном финансовой системы являлся государственный бюджет СССР.
Финансовая политика Советского Союза основывалась на строгом государственном учете и контроле за расходованием всех денежных средств. На всей территории СССР проводилась единая финансовая политика. Усилилась роль госбюджета, составление которого преследовало цель определить соотношения его доходной и расходной частей для правильного планирования всего хозяйства страны.
С образованием в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик и выходом в 1924 г. Конституции СССР были определены основы бюджетной системы страны. В государственный бюджет СССР вошли государственные бюджеты социалистических республик, составляющих СССР. Был создан союзный бюджет, на который возлагалось финансовое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного, культурного строительства и оборонного значения.
При формировании доходной части всех бюджетов использовался принцип подведомственности, в соответствии с которым предприятия и хозяйственные организации были распределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в соответствующий бюджет. Таким образом, предприятия союзного подчинения, т. е. находившиеся в ведении союзных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предприятия республиканского, областного, городского подчинения - в соответствующие бюджеты. В свою очередь из соответствующих бюджетов финансировались предприятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.
Следовательно, доходы союзного бюджета формировались за счет общесоюзных государственных доходов, главным из которых были отчисления от прибылей предприятий союзного подчинения и общегосударственные налоги и доходы, например, доходы от внешнеэкономической деятельности.
Принцип специальной правоспособности бюджетных учреждений нашел свое законодательное выражение и закрепление еще в 1923 г. В силу постановления СНК РСФСР от 02.01.1923 г. государственные бюджетные учреждения могли заключать сделки, строго соответствующие их деятельности, необходимые для их нормального функционирования и осуществления возложенных на них задач.
27.09.1926 г. было издано постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете». Право на совершение сделок, а равно и право быть истцом и ответчиком по имущественным спорам постановлением предоставлялось бюджетным учреждениям, имеющим самостоятельную смету, являющимся в лице своих руководителей самостоятельными распорядителями кредитов.
Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 г. Усиление централизации в управлении народным хозяйством и финансами государства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты.
В соответствии со ст. 24 ГК РСФСР 1964 года учреждения, состоящие на государственном бюджете и имеющие самостоятельную смету, были предусмотрены как один из видов юридических лиц.
В СССР государство и партия были едины, следовательно, и контроль был партийно-государственным. В 1991 г. пятая сессия Верхов-
ного Совета СССР в числе законов, связанных с переходом к рыночной экономике, приняла закон «О Контрольной палате СССР». В конце этого же года она была упразднена. Та же судьба постигла заменивший ее после распада СССР Контрольнобюджетный комитет. А в январе 1995 года Президентом России был подписан федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации».
