CC BY
39
Страницы истории
УФИМСКАЯ ПАЛАТА ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
А. н. ДЕГТЯРЕВ, доктор экономических наук, профессор, ректор Уфимской государственной академии
экономики и сервиса E-mail: post@ugaes.ru
ш. мухамедина,
доктор исторических наук, профессор, заведующая кафедрой отечественной истории E-mail: mukhamedina@ mail.ru Уфимская государственная академия экономики и сервиса
В статье раскрываются отдельные моменты реформ в сфере финансового контроля, проведенных в Российской империи в XIX в. Для учреждения единого финансового надзора Высочайшим манифестом от 28.01.1811 было сформировано Главное управление ревизии государственных счетов, впоследствии переименованное в Государственный контроль. На основе фактических документов проанализирована функциональная деятельность Уфимской контрольной палаты по надзору за отчетами о государственных доходах и расходах и о финансовых операциях в тот период.
Ключевые слова: государственный контроль,управляющий, контрольная палата, ревизоры, бюджет, касса, отчетность.
XIX в. стал переломным в государственной жизни Российской империи. Коренным образом изменились представления о перспективах развития отечественной финансовой системы как одной из базовых составляющих экономики. Уже в конце XVIII в. стала очевидной неизбежность перевода российского финансового устройства на западные стандарты. Император Павел I поручил своим ближайшим советникам проработать вопрос о реформировании системы государственного управления всеми сферами общественной жизни, особенно государственным хозяйством (под поня-
тием «государственное хозяйство» подразумевали финансовую систему). Но он не успел воплотить в жизнь свои замыслы. После его гибели вступивший на царский престол Александр I начал системную перестройку государственного управления. Высочайшим Манифестом от 08.09.1802 в России было образовано Министерство финансов, равно как и министерства военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, народного просвещения, юстиции. Начиная с этого времени, государственное управление финансами становится автономной отраслью высшей государственной администрации. Одновременно необходимо было институционально оформить всеобъемлющий надзор за законностью и целесообразностью исполнения казенных денежных оборотов в стране. С этой целью Высочайшим манифестом от 28.01.1811 было учреждено Главное управление ревизии государственных счетов во главе с Государственным контролером. На эту должность был назначен Б. Б. Кампенгаузен (1772—1823 гг.), выпускник Геттингенского университета, имевший немалый опыт работы в финансовых структурах.
Необходимо заметить, что в истории государственного хозяйства Российской империи счетно-ревизионные структуры всегда были достаточно уязвимыми. Ведь их главными функциями счита-
лись выявление, дознание, предупреждение и пресечение правонарушения в сфере государственного денежного хозяйства.
В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов в соответствии с его правовым предназначением было переименовано в Государственный контроль, который должен был обеспечивать единство касс и ликвидировать ведомственные барьеры в формировании общегосударственного счетно-сметного и ревизионного режима. Получалось так, что каждое министерство или главное управление имело свои правила и сроки составления ведомственной сметы и «могло все следуемые кредиты (суммы) держать у себя неизрасходованными в течение нескольких лет; вследствие этого не было возможности знать точно положение государственного хозяйства к известным определенным срокам, что необходимо и для правильной постановки финансов страны, и для контроля над ними» [5]. В конечном счете, традиционный кассовый порядок выработал свои ресурсы и стал непригодным в условиях интенсивной интеграции Российской империи в европейское финансово-правовое пространство.
Серьезной проблемой в достижении всеобъемлющего финансового надзора было отсутствие контрольных учреждений на местах. Все эти обстоятельства придавали особую остроту вопросу о структурном реформировании центрального контрольного ведомства в соответствии с международными стандартами.
По большому счету предстояло дальнейшее реформирование Государственного контроля. В решении данного вопроса, имевшего государственную важность, огромная заслуга принадлежит выдающемуся государственному деятелюВ. А. Тата-ринову (1816—1871 гг.). В аппарате Государственного контроля сначала он занимал должность вице-директора канцелярии, а затем — генерал-контролера Департамента гражданских отчетов. В 1855 г. Татаринов по правительственному заданию для изучения зарубежной финансово-правовой практики побывал в странах Западной Европы. Результаты его служебной командировки были отражены в записках «Государственная отчетность в Пруссии», «Государственная отчетность во Франции», «Государственная отчетность в Австрии», «Государственная отчетность в Бельгии» и «Хозяйство и отчетность военного министерства во Франции». К концу 1858 г. Татаринов был назначен председателем специальной комиссии для утверждения нового кассового и ревизионного порядка [8].
С 1863 г. В. А. Татаринов занимал пост Государственного контролера. Его предложения воплотились в правовые нормативы, радикально расширившие компетенцию данной должности. Контролеру было предоставлено право надзора за движением денежных потоков, ревизии государственной отчетности, охватывавшей доходы и расходы ведомственных учреждений. Например, по линии Министерства финансов «отчетность государственная относится к государственным доходам и расходам вообще, к особым хозяйственным управлениям, присоединенным к Министерству финансов, к заграничным денежным оборотам, к кредитным установлениям, состоящим в ведомстве Министерства финансов, к своду отчетности по всему Министерству финансов» [6]. Примерно такая структура государственной отчетности была обязательна для всех ведомств.
В контексте реформирования Государственного контроля был осуществлен переход на западную модель государственной росписи или счетного исчисления государственного хозяйства. Отныне роспись государственных доходов и расходов Российской империи стала доступной, завеса тайны с нее была снята. Со второй половины XIX в. почти во всех европейских государствах, включая Российскую империю, публичность бюджета стала привычной финансовой процедурой. Общеимперская роспись государственных доходов и расходов составлялась на основе ведомственных смет и подкреплялась «высоким мнением Государственного совета». Потом поступала на утверждение императору. И только после этого государственная роспись доходов и расходов по всей империи становилась финансовым законом, который и ныне носит название «бюджет». Тем самым в Российской империи, как и в других европейских государствах, стала проводиться прозрачная бюджетная политика.
По данным энциклопедических словарей, бюджетная система имеет давнишние традиции. Любопытна история возникновения самого термина «бюджет». Это наименование (от английского слова Ьи^а — мешок) связано с тем, что в старину в Англии все акты, касающиеся государственной росписи, вносили в парламент в особом мешке.
Государственный контролер ежегодно отчитывался перед императором о результатах управленческой деятельности его ведомства в сфере контрольно-ревизионной службы. Один из таких отчетов, составленных В. А. Татариновым, предваряется словами: «Высочайшим Вашего Императорского Величества повелением, 9 ноября
1863 года, срок представления Всеподданнейших отчетов Государственного контроля назначен к 1 Марта. В исполнение сего, имею счастье представить при сем Вашему Императорскому Величеству Всеподданнейше отчеты: 1) о действиях Государственного контроля за 1866 год и 2) по ревизии кредитных операций в 1866 году. Отчеты эти, согласно с Высшей Вашего Императорского Величества волею, передаются: первый в Комитет Министерств, а последний в Комитет финансов. Подписал: Государственный контролер статс-секретарь Татаринов. 28 февраля 1867 г.». Государственному контролеру также вменяли в обязанность ежегодно представлять в Государственный совет отчет об исполнении финансовых смет за истекший сметный период. Первый такой отчет был представлен В. А. Татариновым в 1867 г. [1, 4]. В контексте реформирования Государственного контроля и на основе счетных уставов министерств устанавливалось единство кассы. В Счетном уставе Министерства финансов ст. 3 гласила: «Во всех губерниях и областях империи введена система единства кассы с современною ревизиею оборотов ее на основании составленных в Государственном контроле временных кассовых и ревизионных правил» [6]. Точно такая же статья была в Счетном уставе Министерства земледелия и Государственных имуществ, а также других министерств. По новому правовому порядку все государственные доходы в денежном исчислении поступали в кассы Министерства финансов. Законодательное регулирование коснулось и правил составления ведомственных смет. Каждое министерство или главное управление на основе своего счетного устава составляло собственную смету, затем отправляло по одному экземпляру в Министерство финансов и Государственный контроль. Здесь составлялись сводная государственная роспись и общегосударственная смета, которые к началу ноября Министерством финансов представлялись в Государственный совет [5].
Новые реалии, особенно расширение перечня статей государственной росписи, обусловленные дальнейшим укреплением банковско-кредитной системы, усилением финансового капитала и финансовой олигархии, структурными переменами в налогообложении, потребовали разработки более совершенных законоположений о финансовом контроле. По новому закону «Учреждение Государственного контроля» (1892 г.) была уточнена компетенция центрального контрольного ведомства в следующей формулировке: «Государственный
контроль, составляя отдельную часть государственного управления, наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных пред ним учреждений, а равно составляет соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства». Если ранее Государственному контролю было предоставлено лишь «право на внезапное свидетельство казначейств и касс специальных сборщиков», то на рубеже XIX и XX вв. вся полнота финансового надзора, включая как предварительную, так и фактическую ревизию [6, 8]. Резко расширился круг подотчетных Государственному контролю учреждений.
Государственный контролер занимал высокую нишу в иерархии государственной службы. По утвержденным 03.03.1903 штатам Государственного контроля должность Государственного контролера могли занимать только лица не ниже III класса (ранг тайного советника) [2]. Раньше к этой должности определялись и чины IV класса (ранг действительного статского советника). К Государственному контролеру обращались не иначе как «Ваше Высокопревосходительство», и он выступал гарантом законности в бюджетно-финансовой сфере. Круг обязанностей Государственного контролера был весьма широк. Он отчитывался не только перед императором и Государственным советом, но и перед Государственной Думой. Ежегодно он выступал перед депутатами Думы с проектами государственной росписи и отчетами о выполнении государственного бюджета.
Структурным подразделением (а не губернским учреждением) Государственного контроля наравне с департаментами были контрольные палаты, которые «по предметам своего ведомства, хотя и действуют во всей губернии подобно казенным палатам и другим губернским учреждениям, но к общим местам губернским не причисляются, а принадлежат к особым установлениям ведомства Государственного контроля. Состоя в зависимости от Государственного контролера и отдавая ему отчет в своих действиях, они производят ревизию местных оборотов самостоятельно и окончательно...». В Российской империи функционировало «59 контрольных палат и 22 контрольных учреждения для казенных железных дорог. Кроме того, на местах были учреждены специальные контрольные органы для проверки правильности расходования сумм на военное строительство» [6, 3].
В рамках законодательных актов с 1866 г. функционировала Уфимская контрольная палата. Сама Уфимская губерния была образована в соответствии с именным Высочайшим Указом (05.05.1865) и Указом Правительствующего сената (03.05.1865) о разделении «по хребту Уральских гор» Оренбургской губернии на две особые губернии, из которых одну, лежащую на западной стороне Уральских гор, стали именовать Уфимской, а другую — на восточном склоне хребта — Оренбургской. Территориально губерния включала в себя шесть уездов: Белебеевский, Бирский, Зла-тоустовский, Мензелинский, Стерлитамакский и Уфимский. Уфа всегда была уникальным городом, обладавшим устойчивыми административными ресурсами. По Высочайшему Указу Уфа еще в 1802 г. стала губернским центром по гражданскому управлению Оренбургской губернией, а в самом Оренбурге было сосредоточено военное управление. Одновременно оренбургские губернские гражданские учреждения, в том числе казенная палата, из Оренбурга переводятся в Уфу. Уфа являлась не только административно-политическим центром, но и транзитным городом. Через него пролегали торговые пути на Восток, что имело немалое значение для государственного хозяйства. 1865 г. стал точкой отсчета деятельности самостоятельных губернских государственных учреждений в Уфимской губернии. Высшей финансовой администрацией в губернии была казенная палата, контрольное отделение которой до 1866 г. осуществляло финансовый надзор.
Уфимская контрольная палата, как и другие аналогичные учреждения, призвана была осуществлять финансовый надзор в масштабе одноименной губернии. Ее основная цель заключалась в наблюдении за правильностью движения и сохранностью денежных и материальных капиталов, и составлении особых соображений о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства [6].
Уфимская контрольная палата во главе с управляющим строго следовала правовым нормативам. Управляющий палатой обращался к Государственному контролеру не иначе как посредством донесений и получал от него предписания. В должности управляющего палатой были заслуженные люди, имевшие ранги «действительный статский советник» (IV класс), «статский советник» (V класс), «надворный советник» (VII класс). Велся специальный «Реестр постановлений и распоряжений, исходящих от власти управляющего палатою и
общего присутствия». Сюда записывались важные решения по контрольной палате.
На протяжении всего 1866 г. происходило организационно-правовое становление Уфимской контрольной палаты и ее коллегиального исполнительного органа — общего присутствия. По штатному расписанию в контрольной палате состояли классные чиновники (старшие ревизоры, их помощники, счетные чиновники) и канцелярские служители. Их общая численность составляла 10—11 чел. Статус старших ревизоров был высок. Управляющий палатой во время командировок или отпуска вместо себя оставлял одного из старших ревизоров. Например, 03.10.1866 управляющий палатой, перед тем как поехать на отдых в Санкт-Петербург, поручил «управление контрольной палатой на правах предоставленных ему старшему ревизору коллежскому советнику Разумову.. Возвратясь сего числа из дозволенного отпуска в Уфу и вступить в управление палатою, я объявляю о сем чиновникам палаты с тем, чтобы они впредь относились для получения приказаний непосредственно ко мне. Старшему же ревизору Разумову принять обязанность возлагаемою журналом за № 34» [7]. Временно исполняющему обязанности управляющего в случае необходимости тоже предоставлялось право определить кого-то из ревизоров вместо себя. Так, 24.08.1866 исполняющий должность управляющего Разумов, уезжая по делам службы, определял за управляющего палатой старшего ревизора коллежского советника Пекеря. Впоследствии в 1870-е гг. А. А. Пекерь был управляющим контрольной палатой. Ключевое значение для успешного функционирования палаты имела служба секретаря. Обязанности секретаря могли исполнять лица, имевшие ранги коллежского секретаря и надворного советника [7]. Секретарь палаты согласно реестру по рекомендации управляющего оформлял повестку дня заседаний общего присутствия палаты. Протоколы заседаний и приказы управляющего палатой записывались журналистом в специальные журналы. Журналистом тогда называли чиновника, ведущего журналы. Им мог быть грамотный не только в правописании, но и в счетоводстве человек. Журналы оформлялись очень аккуратно, без каких-либо помарок, а записи велись каллиграфически. Определения (так назывались постановления) общего присутствия подписывались классными чиновниками, в первую очередь управляющим, старшими ревизорами и их помощниками. Палата располагала собственным архивом во главе
с архивариусом, документы хранились 10 и более лет. Документация велась строго в соответствии с нормативами, рекомендованными канцелярией Государственного контролера. Новости контрольной палаты, особенно кадровые назначения, с разрешения губернского правления печатались на страницах местной газеты «Уфимские губернские ведомости».
Кадровые вопросы занимали немало времени у управляющего, который мог «в пределах данной ему власти» приказами принимать и утверждать служащих в рангах до VIII класса. При этом строго учитывались рекомендации Государственного контролера — его постоянная поддержка благоприятствовала заблаговременному укомплектованию штата Контрольной палаты. Скажем, управляющий Контрольною палатою приказом от 03.01.1866 за № 3 распорядился: «откомандированных Государственным контролером в Уфимскую контрольную палату, явившихся 1 сего января к месту их служения, коллежского асессора [Андрея] Варсова и коллежского регистратора [Петра] Терентьева, определить: первого на свободную вакансию помощника ревизора, а последнего — исправляющим должность секретаря, с производством им жалованья, — как получившим при откомандировании годовые оклады не в зачет, — по 550 руб. и столовых по 150 руб., а всего — по семисот руб.; начав производить таковое содержание с 1-го сего января». Подобные приказы были и по другим кадровым назначениям. Так, управляющий контрольной палатой приказом от 10.08.1866 поручил командированному из Санкт-Петербурга помощнику ревизора титулярному советнику Осевичу производство ревизии по Бирскому и Белебеевскому уездным казначействам [7].
На службу в Контрольную палату поступали бывшие служащие упраздненной администрации Башкиро-мещерякского войска. Приказ управляющего Уфимской контрольной палатой от 03.01.1866 за № 1 предваряется тем, что губернский секретарь Алексеев просит об определении его в Уфимскую контрольную палату на должность помощника ревизора. Изучив послужной список, управляющий палатой заключил, что «губернский секретарь Алексеев по знанию и опытности в делах, — что лично известно ему, управляющему, — может быть полезным для службы в контрольной палате». Приказом губернский секретарь (XII класс) Алексеев был принят в Уфимскую контрольную палату помощником ревизора, с жалованьем по 600 руб. и столовых по 200 руб. Всего по восемьсот рублей в
год [7]. Штатные чиновники получали жалованье, столовое и квартирное содержание — их размеры были довольно высокие.
Кроме штатных чиновников в Контрольной палате были лица, устроившиеся по вольному найму. Им предоставлялось право произвести ревизии в небольших казенных учреждениях, нередко они выполняли канцелярские поручения. Жалованье им выплачивали незначительное, но при усердной работе они могли получить повышенную надбавку и в перспективе — перевод в штат. На основании записки-прошения коллежского асессора И. Шес-такова об определении его по вольному найму для производства почтовой ревизии, управляющий контрольной палатой 09.02.1866 приказал допустить просителя к производству почтовой ревизии с платой ему по тридцать руб. в месяц с 1 февраля. Через месяц (10.03.1866) последовал другой приказ: «Управляющий контрольною палатою, принимая во внимание, отлично усердную службу и знание дела, допущенного по вольному найму для производства почтовой ревизии, коллежского асессора Ивана Шестакова приказал: производить ему вместо получаемого жалованья тридцать рублей по тридцать пять рублей в месяц». По такому порядку и за отлично усердную службу 16.06.1866 приказом управляющего установили повышенную надбавку к жалованьям титулярного советника Сидоренко и коллежского секретаря [Василия] Погорского, определив каждому из них 20 руб. в мес. вместо прежних 15 руб. В этот же день другим приказом управляющий определил мещанина Бычкова по вольному найму к переписке бумаг с платой 8 руб. в месс. [7].
Такой порядок подготовки кадровых резервов продолжался и в начале XX в. Среди вольнонаемных было больше студентов и выпускников профессиональных учебных заведений, чем представителей других социальных слоев. По приказу управляющего Контрольной палатой от 18.01.1905 студенту Демидовского лицея А. Мукину определя -лось жалованье в сумме 25 руб. за выполнение поручений по вольному найму в течение января 1905 г. [7]. По заведенному распорядку вновь принятые на службу о выполненных заданиях докладывали самому управляющему и несли установленную законом ответственность за их достоверность. Многие из вольнонаемных впоследствии стали профессиональными ревизорами, или в современном понимании — аудиторами.
При открытии Уфимской контрольной палаты желающих устроиться туда в штат или по вольному
найму было достаточно много. Прошения о приеме на службу поступали от отставных военных с аттестатами (то есть характеристиками), грамотных мещан, нередко — от лиц с церковно-приходским образованием. Были также опытные бухгалтеры и другие счетные специалисты, проучившиеся в профессиональных учебных заведениях. Повышенные требования предъявлялись к нравственному облику и политической благонадежности претендентов. Только после внимательного изучения формулярного списка кандидатуры поступающего на службу управляющий принимал решение в форме приказа. Вновь принятые на службу давали подписку о том, что они «обязываются служить честно и исполнять возлагаемые на них поручения в точности, в противном случае, подвергая себя ответственности по закону». Тогда обязательной процедурой для кандидата в должность было принятие им Всеподданнейшей присяги. Присяжной лист отправляли по принадлежности. Заодно поступающие на службу давали подписку о непринадлежности к масонским ложам и другим тайным обществам [7].
Общий распорядок в контрольной палате определялся на основании подзаконных актов, в том числе инструктивных распоряжений Государственного контролера. За нарушение трудовой и исполнительской дисциплины штатные и по вольному найму чиновники и служители подвергались административным взысканиям, вплоть до увольнения. Приведем показательный пример. Управляющий контрольной палатой 20.08.1866 приказал: коллежскому асессору Виноградову (по вольному найму), не явившемуся к должности для исполнения порученных ему обязанностей, выдать 8 руб. за август месяц, вместо назначенных ему 20 руб. [7]. Были дисциплинарные взыскания и другого характера.
Первоначально Уфимская контрольная палата в силу недостаточной опытности своего штата не могла решать в полном объеме поставленные перед ней задачи. Государственный контролер в 1868 г. в обзоре отметил, что необревизованными оставались годовые книги, поступившие по истечении года от казначейств, не только за 1867, но и за 1866 г. В связи с этим управляющий Уфимской контрольной палатой 20.11.1868 приказом за № 35 предписал ревизорам «донести ему о том, в каком положении находится в настоящее время ревизия годовых шнуровых книг».
Поясним, что в шнуровых книгах, скрепленных печатью, велись учетные записи. Шнуровые приходно-расходные книги ввел еще Петр I. Они были рас-
пространены во всех областях хозяйственной жизни, использовались и в советское время в колхозах.
В целях устранения недостатков управляющий палатой потребовал от старших ревизоров «неотлагательного проведения ревизии годовых книг и от каждого из них по своей части, представлять ему два раза в месяц к 1-му и 15 числам» ведомости об успехе ревизии книг и о ходе составления годовых записок как по доходам, так и по расходам [7]. Подобные издержки были характерны и для других контрольных учреждений, которые не в силах были «осуществлять детальную финансовую проверку расходования средств всеми ведомствами, поэтому эта проверка носила селективный характер с большими элементами формализма. В тех же случаях, когда чиновники Государственного контроля устанавливали нарушения в деятельности проверяемых лиц, они могли передать свои выводы лишь главе ведомства, который и должен был вынести окончательное решение по данному вопросу» [3].
Несмотря на определенные издержки, Уфимской контрольной палате как государственному органу функциональной компетенции предстояло провести ревизию денежных оборотов по всей одноименной губернии, установить их документальную достоверность и законность. В ревизионном реестре особое место занимала отчетность государственная. Согласно нормативным документам управляющий определял рамки служебных обязанностей каждого ревизора. Например, 01.09.1868 управляющий палатой «для достижения лучшего порядка в распределении занятий и для более правильного и соразмерного труда между ревизорами палаты» поручил ревизорам, их помощникам производство ревизии отчетностей местных учреждений Департамента Государственного казначейства, Департамента окладных сборов, Министерства внутренних дел, Министерства земледелия и государственных имуществ, Министерства финансов, Министерства юстиции, Министерства народного просвещения и других ведомств в разрезе классификации доходов и расходов государственного бюджета [7]. Ревизионной проверке подлежали отчеты о доходах и расходах неказенных организаций и чинов, не подчиненных единству кассы. К ним относились: городские думы, ратуши, городовые, старосты, сиротские суды, дворянская опека, городские маклеры, предводители дворянства, ярмарочные комитеты. Конечно, перечень подлежащих контрольной проверке с производством ревизии объектов весьма внушителен. В конечном счете
все бюджетные учреждения и юридические лица подвергались ревизии.
Качество ревизионных проверок зависело также от правильно построенного алгоритма функциональных действий. Ревизоры проверяли первичную документацию, к которой относились шнуровые книги, ведомости, счета, квитанции, приходные и расходные журналы, окладные листы, казначейские журналы (для губернского и уездных казначейств), другие счетно-бухгалтерские документы. При этом учитывалась специфика счетоводческой документации подотчетного ведомства. Для успешной ревизии отчетов по государственным доходам и расходам, финансовым сделкам принципиальное значение имели шнуровые книги, которые как зеркало отражали всю финансово-хозяйственную деятельность подотчетных учреждений и организаций. По инструкции Государственного контролера и предписанию управляющего Контрольной палатой каждый ревизор вел частные книги о начетах (не утвержденные законом расходы и соответствующая форма взыскания), налагаемых им по ревизии вверенной ему отчетности, и ежемесячно представлял их в палату. Эти книги назывались аналитическими, на их основе составлялись синтетические записи. После обработки и анализа частных книг секретарь палаты составлял общую книгу, куда вносились все начеты. При проверке расходной части сметы ревизорам предписывалось составление бухгалтерских табелей. Причем ревизорам вменялось в обязанности делать отметки из ведомости как о сроках поступления доходной и расходной отчетностей, так и о времени обреви-зования таковых (каждому по своей части). По итогам проверки отчеты ревизоров заслушивались на заседаниях общего присутствия и по ним делались заключения. Затем в Совет Государственного контроля представлялись подробные записки о результатах ревизии государственной отчетности, составленные отдельно по каждому ведомству, имеющему особую финансовую смету [7].
В последующие годы принимались меры по повышению аналитической ценности и информационной доступности контрольно-ревизионной документации. На основе циркуляра Государственного контролера от 15.05.1869 № 482 управляющий палатой предписал штатным ревизорам:
— завести ревизионные реестры с 1 января текущего года по каждой отдельной смете;
— оформить ревизионные реестры по доходной отчетности по каждой отдельной смете:
— ввести с 1 января текущего года своды доходов по форме № 3.
Управляющий Контрольной палатой лично контролировал документоведение. Отмечая отдельные отступления ревизоров от нормативов, он 16.11.1870 предписал им привести все дела в надлежащий порядок до 1 января будущего 1871 г. [7]. Управляющий тщательно проверял все отчетные и другие ревизионные материалы, обратив при этом особое внимание на качество исполнения его замечаний по указанным недостаткам.
Уфимская контрольная палата успешно решала и кадровые вопросы. В целом уже к началу 1870-х гг. был укомплектован штат контрольной палаты, способный осуществлять государственную контрольно-ревизионную политику. За прилежный труд чиновники и служащие, а также подсобные рабочие палаты получали вознаграждение. Например, Государственный контролер телеграммой № 4507 разрешил управляющему распределить образовавшийся к 01.01.1870 остаток от суммы, назначенной на содержание палаты в 1869 г., в количестве 383 руб. 29 коп. между чиновниками. Денежную награду получили все: от сторожа до ревизора [7].
Успешная работа в Контрольной палате помогала чиновникам активно продвигаться в чинах. Почти каждый год Указами Правительствующего сената чиновники получали повышение по государственной службе. В 1868 и 1870 гг. в надворные советники были произведены И. Шестаков, А. Варсов; в титулярные советники — В. Погорский, Ф. Свешников, А. Крашенников; в губернские секретари — исправляющий должность секретаря П. Терентьев [7].
В компетенцию Уфимской контрольной палаты непосредственно входила ревизия исполнения государственной росписи в рамках Уфимской губернии. Местный бюджет составлялся на основе совокупности всех ведомственных смет. Для сбора государственных доходов в учреждениях Лесного, Горного департаментов открывались кассы специальных сборщиков, которые были подотчетны и подконтрольны только контрольной палате.
При ревизии исполнения государственной росписи Контрольная палата тщательно проверяла ежегодные и ежемесячные кассовые отчеты и приложения к ним. В одном из приложений к кассовому отчету Уфимской казенной палаты обозначено «исчисление обыкновенных государственных расходов прямых и оборотных, произведенных в 1875 году из назначений росписи 1875 года и сверхсметных к ним в том году ассигнований» [7].
Надо сказать, что бюджет в значительной мере был ориентирован на социальные проекты. В государственной росписи есть расходная статья на «пособие нижних чинов». Есть также бюджетные расходы на строительство социально-бытовых объектов. Контрольная палата строго контролировала точное исполнение государственной росписи, она по предложениям Государственного контролера уделяла повышенное внимание исправному исполнению социально значимых расходных статей.
К концу XIX в. в связи с резким ухудшением материального положения населения, обусловленного неурожаем из-за засухи, увеличилось количество задолженностей по налогам и другим повинностям. Прежде чем решать вопрос о недоимках, ревизоры и счетные чины детально расследовали возникшие ситуации, производили дознание привлекаемых лиц, только после этого принимали решения. Приведем некоторые факты. Общее присутствие Уфимской контрольной палаты от 02.01.1903, заслушав дело Уфимской казенной палаты № 463/1902 о сложении с П. Колесникова по безнадежности к поступлению недоимки раскладочного сбора в сумме 3 руб. 84 коп., определило: «В виду произведенного согласно статьи Высочайше утвержденного 29 декабря 1897 года правил дознания, на сложение с Петра Колесникова по безнадежности к поступлению, недоимки раскладочного сбора в сумме 3 р. 84 коп. изъявить согласие, о чем уведомить казенную палату».
Контрольная палата проверяла также правильность исчисления налогов, детально рассматривая иски налогоплательщиков. Например, по заявлению С. Мухаметзянова об ошибочно начисленном на него раскладочном сборе в сумме 3 руб. 60 коп. и штрафе за неподачу заявления по ст. 123 Положения о Государственном промысловом налоге в сумме 50 коп. было принято решение о возврате назначенных денег — 4 руб. 10 коп. по принадлежности [7]. Аналогичных решений было немало, и они способствовали возрастанию доверия податного населения к Контрольной палате и повышению ответственности налоговой службы.
В XX в. также резко возросло число подотчетных бюджетных учреждений, предприятий, негосударственных организаций, сословных корпораций. В связи с этим произошла реорганизация контрольной палаты, численность штатных чиновников увеличилась вдвое, составив более 20 чел. В палате имелось 6 отделений, каждое из которых возглавлялось старшим или младшим ревизором, и ему помогали счетные чиновники.
Между отделениями не было четкой границы. Каждое имело свой участок контрольно-ревизионной работы. К примеру, руководствуясь циркулярным распоряжением Государственного контролера от 31.12.1903 № 1460, управляющий палатой на 1905 г. распорядился в I отделении сосредоточить кассовую проверку всей доходной и расходной отчетности казначейств и месячной отчетности касс специальных сборщиков, проверку отчетности об окладных поступлениях и недоимках. На II отделение он возложил ревизию отчетности акцизных учреждений, на III отделение — ревизию доходной и расходной отчетности поч-тово-телеграфного ведомства. IV и V отделениям поручалось обревизовать отчетности государственных доходов и расходов по сметам Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Министерства народного просвещения, Святейшего Синода, Главного управления Государственного коннозаводства, Министерства земледелия и государственных имуществ, Министерства финансов. В VI отделении, состоящем в ведении секретаря палаты, сосредотачивалось все делопроизводство по административной и хозяйственной частям палаты и ревизия шнуровой отчетности судебных следователей, судебных приставов, городского и уездных полицейских управлений, становых приставов, дворянской опеки и сиротских судов [7].
Производство ревизионных дел осуществлялось в основном так, как прежде. После решения общего присутствия о результатах ревизии выдавалась квитанция администрации проверенного учреждения, и материалы ревизии сдавались в архив.
Уфимская контрольная палата успешно выполняла возложенные на нее обязанности. Здесь трудились компетентные чиновники, о чем свидетельствует динамика карьерного роста персонального состава палаты. Император пожаловал в 1905 г. (приказ по Государственному контролю № 41) управляющему Уфимской контрольной палатой статскому советнику И. Н. Ливанову чин действительного статского советника, а старшему ревизору коллежскому асессору В. Ф. Федорову — орден Святой Анны третьей степени. В тот же год произведен за выслугу лет из титулярного советника в коллежские асессоры счетный чиновник Н. П. Быденов. Приказом Государственного контролера помощник ревизора Уфимской контрольной палаты титулярный советник В. В. Дегтярев назначен секретарем палаты. За прилежную работу чиновники получали премии. Так, по распоряжению управляющего палатой были поощрены
различными денежными суммами канцелярские служащие Волков и Горбунов, старший ревизор статский советник В. П. Попов [7].
С согласия Государственного контролера в рамках Уфимской контрольной палаты осуществлялись и социальные проекты, направленные на поддержание здоровья и семейного благополучия чиновников и низкооплачиваемых служащих. Управляющий палатой 21.05.1905 распорядился выдать канцелярскому служащему Г. Плотникову пособие в 15 руб. на лечение болезни и предоставить отпуск для лечения. Было также распоряжение управляющего о выдаче канцелярскому служащему А. Горбунову пособия на лечение жены [7]. Подобных документов немало, и они также подтверждают заботу о персональном составе контрольных учреждений.
В целом в рамках реформ второй половины XIX в. состоялась институционализация центрального финансового контрольного ведомства. Государственный контроль стал важнейшей отраслью высшей государственной администрации, внес огромный вклад в укрепление финансового хозяйства страны. Важной особенностью реформ Государственного контроля, да и всех финансовых преобразований, реализованных на протяжении XIX — начала XX в., можно считать не только их фискальную значимость, но и социальную направленность. Уфимская палата Государственного контроля действовала строго в рамках отечественного законодательства и успешно выполняла все правительственные предписания.
Список литературы
1. Всеподданнейший Отчет Государственного контролера за 1866 год. СПб.: Экспедиции заготовления Государственных бумаг. 1867.
2. Государственность России: словарь-справочник. М.: Наука. 2005.
3. История Министерства финансов России. Т. I. 1903-1917 гг. / под ред. А. Л. Кудрина. М.: Инфра. 2002.
4. Краткий обзор исполнения государственных росписей в связи с прочими оборотами Государственного казначейства за 1881-1899 гг., составленный по отчетам Государственного Контроля товарищем Государственного Контролера А. Иващенковым. СПб. 1901.
5. Лебедев Н. Государственное хозяйство. Популярный очерк государственных расходов и доходов с характеристикой современного бюджета России. СПб.: Типография Товарищества Печатного станка. 1906.
6. Свод законов Российской империи. В пяти книгах / под ред. и с примечаниями И. Д. Мор-духай-Болтовского. СПб.: Русское книжное товарищество «Деятель». 1912.
7. Центральный Государственный исторический архив Республики Башкортостан. URL: http:// www.bashstat.ru/about/AddDoc/spravka.html.
8. Энциклопедический словарь. Репринтное воспроизведение издания. Ф. А. Брокгауз — И. А. Ефрон. 1890 г. М.: Терра. 1991.
