CC BY
115
СТРАНИЦЫ истории
УДК 330.33.015:336.77 А.Н. ДЕГТЯРЕВ
д.э.н., ректор Уфимской государственной академии экономики и сервиса Ш. МУХАМЕДИНА
д.и.н., профессор Уфимской государственной академии экономики и сервиса
УФИМСКАЯ КАЗЁННАЯ ПАЛАТА
Современные реформы в государственном управлении финансами по своей масштабности и новациям перекликаются с преобразовательными начинаниями Александра II. Именно тогда в российской практике появились новые подходы к управлению местными финансовыми учреждениями - казёнными палатами, от дееспособности которых напрямую зависел успех финансовой, налоговой политики на местах.
Правительство на протяжении всего XIX в., со второй половины столетия - активно, прорабатывало вопрос о реорганизации казённых палат, созданных ещё в ХУШ в. В своё время Екатерина II, учреждая казённые палаты как местные административно-финансовые учреждения, прежде всего заботилась об исправном сборе доходов и рациональном распределении казённых денег. Императрица предписывала казённым палатам «в смотрение домостроительные и казенные дела губернии» [1]. В обязанности казённой палаты, помимо управления местными финансами, вменялись регулярная перепись населения, охрана государственных имуществ, обустройство казённых крестьян. Однако круг полномочий казённых палат был ограничен, и более того, контроль над ними осуществляли несколько центральных ведомств, поскольку не было единства кассы.
С образованием Министерства финансов как центрального финансового ведомства, статус казённых палат значительно упрочился и расширились их полномочия, но коренного перелома в территориальном управлении финансами не про-
изошло. Только в контексте общегосударственных реформ правительство вплотную занялось проработкой нормативно-правовых основ реорганизации казённых палат.
Реформы в территориальном управлении финансами совпали с новым районированием империи, поскольку интенсивное развитие капиталистических отношений обусловливало появление новых регионов. В Именном Его Императорского Величества Высочайшем указе, данном Правительствующему Сенату 5 мая 1865 г., было заявлено об образовании самостоятельных губерний - Уфимской и Оренбургской, вместо прежней Оренбургской губернии. В состав Уфимской губернии вошли шесть уездов: Уфимский, Стерли-тамакский, Белебеевский, Бирский, Мензелинс-кий и Златоустовский [2].
Уфимская казённая палата выстраивала свою деятельность строго в соответствии с законодательством. Свод законов под названием «Общее Учреждение Губернское» содержал специальный раздел «Учреждение Казенных Палат и Казначейств». В нём закреплены основные принципы учреждения, определения и увольнения чиновников, основные функциональные полномочия казённых палат. Также подробно расписаны порядок производства дел в казённых палатах, их отчётность и ответственность. Статья 1057 гласит: «Отчет Казенной Палаты в делах заключается в ведомостях двух родов: одни перечневые, о числе дел решенных и нерешенных, доставляются по истечении года Губернатору, другие именные,
СТРАНИЦЫ истории
о исполненных и неисполненных указах, как Высочайших, так и Сенатских, представляются Правительствующему Сенату» [3]. Этот закон получил продолжение в нормативно-правовых документах, которыми и руководствовались казённые палаты, в том числе и Уфимская. Казённые палаты по ведомственной принадлежности были подотчётны и подконтрольны Департаменту Государственного Казначейства.
Согласно Высочайшему мнению Государственного совета, опубликованному 9 июня 1866 г., под названием «О преобразовании Казенных палат и изменении штатов оных в губерниях управляемых по Общему Губернскому Учреждению, а также в губерниях Прибалтийских и Ставропольской и в Бессарабской области», произошла структурная реорганизация отделений казённой палаты. Контрольное отделение казённой палаты упразднялось, и его полномочия передавались Уфимской контрольной палате Государственного контроля Российской империи. В казённой палате открылись три отделения: казначейское «заведывает вообще счетоводством и отчетностью по приходу и расходу сумм, обращающихся в подведомых Палате кассах», ревизское - «ревизскими и рекрутскими», и канцелярия - «личным составом, делами по производству торгов, по наложению взысканий за нарушение Уставов казенного управления» [4].
График работы палаты и его отделений был чрезвычайно плотный, о чём свидетельствуют краткие отчёты отделений. Исходящих и входящих деловых бумаг было много. Например, по отделению казначейства на 1 января с прошлого отчётного периода остались неразрешёнными 429 дел, в том числе по распорядительному столу - 90, по недоимочному - 293, по бухгалтерскому - 27, по контрольному - 47, по земскому - 6. В это же отделение с 1 января по 1 сентября 1866 г. поступило 9630 единиц документов разного наименования, из них по столам: распорядительному - 3857, недоимочному - 2380, бухгалтерскому - 998, контрольному - 1859, земскому -536 [5]. По новому нормативу председателя казённой палаты переименовали в управляющего. Согласно установленным нормам управляющий назначался приказом Министра финансов по представлению Директора Департамента Государственного казначейства. По Уставу о службе управляющий должен был иметь чин статского советника. Однако, из государственных соображений и дефицита опытных кадров, в первое время допускалось отступление от общепринятых норм. Управляющими были и лица с рангом «коллежский советник». Начальники отделений определялись и увольнялись только приказом Министра финансов по представлению Департамента Госу-
дарственного казначейства. Губернский казначей тоже утверждался приказом Министра финансов. Остальные штатные чиновники и канцелярские служители палаты принимались на службу и увольнялись приказами управляющего палатой.
В уже упомянутом законе регламентированы были правила служебного поведения администрации казённой палаты. Поучительна для сегодняшней действительности статья 1043, по которой «Запрещается казенной Палате испрашивать разрешения Начальства по предметам ясным, а где она сама должна действовать решительно». Как должна была вести себя казённая палата в системе пирамиды власти? На этот вопрос ответ находится в статье 1049, в которой записано: «Казенная палата, во всех действиях своих, подчиняется Правительствующему Сенату и Министерству финансов и, кроме Императорского Величества и сих высших установлений, ни от кого не принимает указов и повелений; донесения и представления Палата посылает Правительствующему Сенату, Главнокомандующим Армиями, Министру финансов, Губернаторам и прочим лицам высших званий» [3]. Законом установленные нормативные принципы служебного поведения управленческого персонала казённой палаты позволяло ему установить правильный внутриведомственный распорядок.
В многоплановой деятельности казённой палаты определяющее место занимала постановка документооборота. Начальник каждого отделения с согласия Управляющего выносил на заседания палаты подготовленные по своей части профильные вопросы. Ответственность за достоверное оформление решений казённой палаты возлагалась на старшего делопроизводителя и журналиста. Подзаголовок каждого заседания начинался с общепринятого шаблона: «Журнал Уфимской казенной палаты заседания ...». Для наглядности представим «Журнал Уфимской казенной палаты заседания 24 сентября 1870 года по канцелярии». Под подзаголовком приводится суть вопроса или, как сейчас принято писать, «повестка дня» и определение, то есть постановление. Применительно к приведённому примеру, в первой части записано: «Правительствующий сенат, по 1-му Департаменту к сведению и руководству дал знать Казенной палате указами, по которым процентная бумага принимаются в заклад по рассрочке акциза за вино в империи». По поставленному вопросу определили: «Содержание означенных выше указов Правительствующего Сената записать в журнал, а подлинные хранить.. .при делах канцелярии». В такой форме заполнялись журналы по казначейскому и ревизскому отделениям. Казначейское отделение выносило вопросы, связанные
с денежными доходами и расходами, недоимками и налогами. По инициативе ревизского отделения рассматривались вопросы, связанные с правонарушениями в торговле, исполнении налоговых повинностей и ревизией [6].
Вся ответственность за качество государственного управления финансами в губернии лежала на управляющем. Круг его полномочий был весьма широк. Он председательствовал почти во всех счётно-податных присутствиях. Права и обязанности управляющего выходили далеко за рамки вопросов финансового управления. Он также по долгу службы участвовал в судебных процессах по административным делам. По закону «Управляющий Казенной Палатою, не заведывая никаким Отделением, в частности, имеет главное управление по всем делам Палаты. Он наблюдает, дабы все служащие в Казенной Палате и подведомственных ей учреждениях, каждый по своей должности, исполняли в точности свои обязанности; буде заметит медленность или неисправность, делает напоминания или замечания; в случае упущений, нерадения или каких-либо злоупотреблений, подвергает виновных взысканиям или передает суду, на точном основании действующих законов. Вместе с тем Управляющий Палатою принимает меры к исправлению недостатков и прекращению бе[с]порядков, а в важных случаях, требующих мер, кои превышают его власть, доносит Министру финансов по подлежащему Департаменту» [3, ст. 1020]. Управляющий исполнял свои обязанности в тесном взаимодействии со всем персоналом палаты, особенно с начальниками отделений.
Права и обязанности начальников отделений не выходили за рамки установленных законом нормативов. В Своде законов статья 1060 гласит: «Начальники Отделений Казенной Палаты ответствуют по всем вообще делам, в коих они участвуют своим суждением и подписью, и сверх сего каждый из них в особенности ответствуют по порученной ему части» [3].
Большая ответственность за успешное выполнение организационных и функциональных задач палаты, обозначенных в нормативных документах, возлагалась на бухгалтеров и счетоводов. Им предписывались заполнение всей документации, документальная проверка поступающих от казначейств ведомостей и, самое главное - документальная проверка.
Уфимская казённая палата, равно как и другие аналогичные учреждения, решала многоплановый комплекс задач: от простого счёта денег по доходам и расходам, до переписи населения; от перевода податных от одного разряда в другой, то есть из одной сословной корпорации в другую. На протяжении 1870-х гг. от отставных военно-
служащих поступало много прошений о переводе их в мещанские общества. Кстати, мещане были активными фигурантами на рынке.
Конечно, казённая палата, поскольку была и высшим податным учреждением, управляла и процессом налогообложения. На каждый год Уфимская казённая палата по предписанию Департамента окладных сборов готовила налоговые документы, которые чаще всего назывались окладными. Окладные ведомости и частные окладные листы для каждого землевладельца, городских и сельских обществ, а также Особых управлений Министерства удельных и государственных иму-ществ с указанием количества облагаемой земли, численности податных душ и объёма сборов в обязательном порядке рассматривались и утверждались на заседаниях Общего присутствия Уфимской казённой палаты.
С учётом конкретных исторических условий правительство принимало меры по дальнейшему совершенствованию территориального управления финансами. Высочайше утверждённое мнение Государственного совета 30 мая 1878 г. «О штатах казенных палат и казначейств» легло в основу очередной структурной и штатной реорганизации местных финансовых администраций. Ревизское и казначейское отделения, каждое из них, сохраняло прежний статус. Часть полномочий канцелярии была передана вновь образованному отделению - распорядительному. Как раньше, каждое отделение самостоятельно определяло мнение или решение, но утверждало его на заседании общего присутствия казённой палаты.
Министерство финансов, его подведомственные учреждения, в том числе Уфимская казённая палата во главе с управляющим больше всего заботились об успешном укомплектовании штата палаты и казначейств профессионально компетентными, политически благонадёжными и нравственно выдержанными классными и нижними чинами. Огромную поддержку в этом плане оказывал Департамент Государственного казначейства, удачно использовавший централизованную систему кадровых назначений. Для замещения ответственных должностей в казённую и контрольную палаты из столицы направлялись чиновники с достаточно богатым опытом и высокой квалификацией. Часто применялось внутриведомственное кадровое перемещение. С целью распространения позитивного опыта, как правило, из аппарата казённой палаты в уездные казначейства переводились казначеи, бухгалтеры, кассиры, ревизоры, несмотря на то, что зачастую они теряли в денежном содержании. Удачно применялась практика переброски кадров из одного уездного казначейства в другое.
Кадровые назначения осуществлялись в открытом прозрачном режиме, для чего удачно использовались информационные ресурсы. На страницах местной газеты «Уфимские губернские ведомости» была специальная рубрика под названием «Служебные перемены».
При принятии на государственную службу предпочтение отдавалось претендентам православного вероисповедания и дворянского происхождения, но разрешалось принимать на службу и лиц крестьянского, а также мещанского сословия. В казённой палате, как и в аналогичных государственных учреждениях, на государственную службу женщин, вплоть до начала XX в., не принимали. Думается, это не дискриминация, а мотивировано представлениями, что назначение женщин -создать своим супругам комфортные условия для успешной службы, и воспитывать детей. Следует заметить, в штатах финансовых учреждений крайне мало было представителей башкирской и татарской национальностей, что обусловлено спецификой их образовательной квалификации.
Рассмотрим источники формирования кадрового потенциала счётно-податных учреждений. Среднее и первичное звенья управленческого персонала формировались из выпускников местных образовательных учреждений, в том числе Злато-устовского заводского, Мензелинского, Стерлита-макского уездных училищ и учебных заведений г. Уфы. Нередко разные должности в финансовых учреждениях занимали выпускники православных духовных учебных заведений. На высшие должности назначались выпускники университетов, институтов и училищ Санкт-Петербурга, Москвы, Вильно, Костромы, Уфы, Оренбурга и других штатных городов.
На рубеже XIX и XX вв., в связи с обострением социальных противоречий намного ужесточились требования к подбору кадров, к их карьерному продвижению. В этом плане тщательно соблюдались нормативно-правовые правила, закреплённые в Высочайшем повелении «О порядке испытания на первый классный чин в науках» от 3 мая 1871 г. В обязательном порядке вводилось испытание (ныне - аттестация) как условие карьерного роста.
При Управлении Оренбургского учебного округа функционировал Испытательный комитет, который распространял своё действие на губернии: Уфимскую, Оренбургскую и Пермскую. Чиновнику, при успешном прохождении испытательной процедуры, выдавали свидетельство. Наиболее типичным примером может послужить испытание канцелярского служителя Уфимской казённой палаты Гавриила Васильевича Ильина «на производство в первый классный чин». После
окончания испытательной процедуры, Г.В. Ильину выдали свидетельство с приложением о сданных дисциплинах и полученных оценках. Он сдал экзамены (испытание) по предметам: Закон Божий, русский язык, арифметика, геометрия, география (всеобщая и русская) и история (всеобщая и русская). Заключение Испытательного комитета таково: «так как познания эти признаются вполне удовлетворительными, то Испытательный комитет при Управлении Оренбургского Учебного Округа, в удостоверение сего и согласно ст. II Правил утвержденных 27 ноября 1876 г. Министром Народного Просвещения, выдал Гавриилу Васильевичу Ильину сие свидетельство, за надлежащей подписью, с приложением казенной печати Канцелярии Управления Оренбургского Учебного Округа. 15 апреля 1910 года № 98. Председатель Комитета, Окружной Инспектор» [7].
Надо заметить, что Ильин даже до аттестации был достаточно образованным служащим с практическими навыками по счетоводству и бухгалтерии. Он родился 23 марта 1883 г. в семье надворного советника. Закончил Златоустовское заводское училище и три курса Стерлитамакского 4-х классного училища. С 1903 г. работал канцелярским служителем в Уфимской казённой палате. Учитывая его компетентность, палата рекомендовала его на должность первого классного чина, 27 июня 1910 г. он за выслугу лет был произведён в коллежские регистраторы [7, Л. 23-28 об.]. На повышение в должности определённое воздействие оказывало чинопроизводство. Законодательно «устанавливались общие для всех сроки выслуги: в XIV-IX классах - по 3 года в каждом, УШ-У1 классах - по 4 года.» [8].
Без отработанной выслуги лет исключалось производство в чины. Например, «Канцелярия Министра финансов долгом считает разъяснить Казенной Палате, что, представленный к награждению следующим чином, Секретарь палаты Лукашевич, как состоящий в чине титулярного советника [IX класс] от 25 августа 1899 г. не может за обыкновенные отличия быть награжден следующим чином за не выслугою ко дню Святой Пасхи 1901 года определенного для получения сего чина - за отличие двухлетнего срока» [9, Л.5]. Впоследствии, поскольку это требование было выполнено Лукашевичем, ему присвоили ранг коллежского асессора^Ш разряд).
Представление к наградам делалось регулярно, на что имелось основание - качественная служба выдвиженцев. 20 октября 1900 г. в Канцелярию Министерства финансов от Уфимской казённой палаты поступило ходатайство с приложением списка представленных к наградам. В Министерстве финансов формулярные списки выдвиженцев
тщательно изучались, и его решения по ним представлялись в высшие инстанции вплоть до императора. Для примера, 10 апреля 1901 г. казённая палата от Министерства финансов получила ответ следующего содержания: «Государь Император в первый день апреля сего года за отлично усердную службу и особые труды Всемилостивейше изволил наградить: Бирского уездного казначея коллежского советника Виктора Григорьева орденом Святого Станислава 2 степени, начальника 2-го отделения казенной палаты надворного советника Александра Суворова и секретаря палаты, титулярного советника Ивана Лукашевича каждого орденом Святой Анны 3 степени, и бухгалтера той же палаты, титулярного Советника Михаила Мельникова орденом Святого Станислава 3 степени» [9, Л. 7]. Для справки: орден Святого Станислава был двоякого рода, один носили на шее, а другой - на груди. Награждённые в действительности заслужили такие высокие государственные знаки отличия, так как пользовались уважением и доверием не только, как говорят, среди коллег, но и податного населения.
Уфимская казённая палата по объёму полномочий относилась к IV разряду и согласно сметных назначений Департамента Государственного казначейства по расходной части, в 1910 г. на её содержание выделялось 43799 руб., а казначейств - 62 978 руб. Из совокупного объёма всех этих сумм, 17 000 руб. предназначались для удовлетворения возросших канцелярских потребностей, на наём писцов и сторожей [10]. По Высочайше утверждённому в 1900 г. расписанию должностей и окладов управляющему палатой IV разряда полагался годовой оклад в денежном исчислении 4 500 руб., а начальнику отделения - 2 200 руб. [11]. Здесь надо заметить, что содержание состояло из трёх составных частей: жалованья, столовых и квартирных. Все же тарифные ставки содержания (заработная плата) управленческого персонала Уфимской казённой палаты и казначейств были значительно меньше, чем это предусматривалось в нормативах. Управленческий персонал Уфимской казённой палаты не получал квартирных.
Как известно, первое десятилетие XX в. сопровождалось обострением социально-экономической ситуации в стране. Резко возросли цены на товары первой необходимости, что отразилось на материальном положении кадрового корпуса Уфимской казённой палаты и подведомственных ей учреждений. Размеры денежного содержания (а это жалованье и столовые) чиновников и канцелярских служителей уездных казначейств из-за дороговизны рынка товаров, особенно продуктов, оказались несоотносимыми с их повседневными потребностями. В этой связи Управляющий пала-
той неоднократно ходатайствовал перед Департаментом Государственного казначейства о дополнительных денежных выплатах казначеям и другим должностным чинам.
Проблема достойного жизнеобеспечения находилась в центре внимания не только Уфимской казённой палаты, но всего российского чиновничества. В столице в начале 1900-х гг. зародилась инициатива институционального оформления прав и свобод чиновничьей корпорации. Приведём выдержку из текста обращения инициативной группы к чиновникам Уфимской казённой палаты. Там записано: «По инициативе нескольких служащих в С.-Петербурге чиновников и по примеру австрийского «Erster Allgemeiner Beamtem Vereins» создавшего себе благодаря широким задачам колоссальный успех и имеющий теперь громадные капиталы и массу членов, возникает в настоящее время и у нас в России общество, «Всероссийский союз чиновников», устав которого окончательно разработан и представлен на утверждение правительства. Цель союза - взаимопомощь. Задача его: содействие и помощь своим членам в борьбе с возрастающими экономическими трудностями современной жизни путем предоставления дешевого кредита, страхований пенсий, капиталов на дожитие, на случай смерти и потери трудоспособности, и выдачи безвозвратных денежных пособий (§1). Союз подразделяется на отделы: 1) ссудо-сберегательный и единовременных пособий (ссуды от 4-х месяцев до 2-х лет) 2) медицинской помощи (бесплатное лечение и медикаменты) 3) потребительский, (магазины пищевых продуктов и предметов домашнего обихода) 4) страховой и 5) домостроительный и дешевых квартир (для отдачи членам под квартиры, которые будут переходить в их собственность). Членами Союза могут быть правительственные, общественные и сословные учреждения, чиновники, лица, состоящие на городской, дворянской и земской службе по выбору и по найму, лица, занимающие штатные должности на казенных и частных железных дорогах, банковой службы, в страховых обществах и т. п. ...Членами союза могут быть женщины, занимающие одно из перечисленных служебных положений» [12, Л.1, 1об].
Уфимские чиновники сразу же откликнулись и 1 ноября 1909 г. канцелярия Уфимской казённой палаты отправила в Москву на имя Николая Ни-кифоровича Сперанского списки 67 чиновников финансовых учреждений, изъявивших желание вступить в ряды Всероссийского союза чиновников [12, Л. 4-5].
Уфимская казённая палата, как счётное учреждение, вела общее счетоводство по всем взимаемым по губернии казённым доходам и произво-
димым из них расходам. В классификацию счетоводческих документов входили разные книги и тетради, а также реестры. Среди них центральное место занимали бухгалтерские табели, куда заносилась вся статистика о денежных оборотах. Для оптимальной реализации сметных назначений как обязательных законодательных норм, казённая палата на основании циркулярных предписаний Департамента Государственного казначейства составляла и рассылала расписание о сроках взимания доходов в уездные казначейства и о производстве расходов - в губернские. Казённая палата также наделена была юридическим полномочием, позволяющим ей произвести проверку законности тех или иных хозяйственных операций, включённых в сметы отдельных ведомств.
Опыт Уфимской казённой палаты доказывает, что местные учреждения Министерства финансов показали себя как наиболее приемлемые в условиях России финансовые институты. Это подтверждается и статистикой количественного роста самих казённых палат. За 1878-1900 гг. число казённых палат выросло с 66 до 74 единиц, а государственные затраты на них - с 6 496 963 руб. до 13 628 560 руб. [11,13]. Сюда входят и расходы на 727 казначейств, предусмотренные в государственной росписи. Казённые палаты, в том числе Уфимская, на основе высших нормативно-правовых актов применительно к местным условиям, организационно и функционально сумели сформировать и совершенствовать подведомственные им счётно-податные, кредитные и контрольно-инспекционные учреждения.
ЛИТЕРАТУРА
1. Иосиф Блёх. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. Юридическим факультетом университета Св. Владимира в Киеве премировано медалью. - СПб. : Типография Муллер и Богельман, 1895. - С. 91.
2. Уфимские губернские ведомости, 1865. 11 сентября.
3. Свод законов Российской империи. Том второй. Свод губернских учреждений. Изд-е 1892 г.
4. Полное Собрание Законов Российской Империи-П. Далее - ПСЗ. Т. 41. № 43336.
5. Центральный государственный исторический архив Республики Башкортостан. Далее - ЦГИА РБ. Ф. И-139. Оп. 1. Д. 2. Л. 14.
6. ЦГИА РБ. Ф. И-139. Оп. 1. Д. 40. Л. 324.
7. ЦГИА РБ. Ф. И-139. Оп. 1. Д. 194. Л. 23.
8. Шепелёв Л.Е. Титулы, мундиры и ордена Российской империи. - М. : Центрполиграф, 2008. - С. 182.
9. ЦГИА РБ. Ф. И-139. Оп. 1. Д. 170.
10. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 565. Оп. 4. Д. 12780. Л. 11, 109, 170, 171 об.
11. ПСЗ - III. Т. 20. № 18803.
12. ЦГИА РБ. Ф. И-139. Оп. 1. Д. 182.
13. ПСЗ-И. Т. 53. № 58596.
