CC BY
93
ОПТИМАЛИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ЭПОХУ ВЕЛИКИХ РЕФОРМ
В. А. УСКОВ
Реформы в Российской империи 60-70-х гг. XIX в. требовали упорядочивания управления государственными финансами империи. Для этого на основе европейского опыта и предложений В. А. Татаринова в 1859-1863 гг. была проведена реформа Министерства Государственного контроля. Реорганизованное учреждение получило широкие контрольно-надзорные полномочия, что позволило ему к 1868 г. свести финансы государства в единую кассу. Этому способствовало и создание органов контроля в губерниях Империи - Губернских Контрольных Палат. Созданная система государственного контроля финансов позволила России более рационально управлять бюджетом и успешно проводить Великие реформы XIX в.
Ключевые слова: контроль, бюджет, ревизии, противодействие контролю, противозаконное действие.
Под оптимизацией системы госуправления в нашей статье мы понимаем модернизацию этой системы с целью приведения ее в состояние достаточно полного отражения и преодоления вызовов социально-политического и экономического характера, предопределивших системный кризис Российской империи во второй четверти XIX в.
Героизм и жертвенность народов Российской Империи в войне 1812-1815 гг. вознесли ее на первое место в Священном Союзе 209 монархий Европы и всего мира. С этой высоты элита столичного дворянства и императоры Александр I, Николай I и Александр II ясно видели, что ресурсы крепостного права, как управленческого института, исчерпаны, дальнейшая эксплуатация этого института чревата революционным взрывом.
Стремление сохранить и преумножить авторитет империи на международной арене подвигает высших управленцев России начать процесс модернизации страны. Этот процесс растянется на 80 лет, к сожалению не получит логического развития и завершения, его кульминацией станут Великие Реформы Александра II, в 60-70-х гг. XIX в.
Основной составной Эпохи Великих Реформ (ЭВР) была Крестьянская реформа 19 февраля 1861 г. Для ее реализации Императору Александру II и его сподвижникам были необходимы не только политическая воля, политический динамизм и компетентность, но и огромный капитал. Он требовался для решения задачи - «Взять у помещиков землю и крестьян, дать крестьянам землю и свободу без революции и контрреволюции». Роль катализатора процесса модернизации долж-
ны были выполнить выкупные операции. В основу этих операций была положена привлекательная идея - компенсировать помещикам их «потери» финансовыми средствами в размере капитализированного оброка. Для обеспечения этих операций капиталом нужно было: а) привлечь иностранный капитал и б) изыскать внутренние ресурсы.
Для привлечения иностранного капитала быстро и в больших количествах Александр II решает в 1867 г. продать Русскую Аляску СевероАмериканским соединенным штатам (США). Безусловно, для проведения этой сделки были и другие причины, но рассмотрение этих причин выходит за рамки нашей статьи. Сделка даст казне Российской империи 7,2 млн долл. или 11,4 руб. золотом. Это существенный капитал, но финансовый «Клондайк» в то время находился в России. А.К. Толстой в 1868 г. точно, хотя и иронично отмечал: «Земля у нас обильна, порядка только нет».
Отсутствие порядка выражалось и в архаичной системе государственного управления Российской империей дореформенного периода. Крестьянская реформа проявила неэффективность финансовой системы и организации управления ею. Финансовая система Российской империи в то время находилась в перманентно критическом состоянии. Государственный Контроль (позже министерство Государственного контроля) империи, призванное управлять процессами расходования финансов и отчетностью, институционально не могло результативно этого делать. Механизм контроля казенных средств был таков, что министер-
ства до 1863 г. сами ревизовали свои расходы, а Государственный Контролер лишь визировал их отчеты. К началу деятельности Министерства государственно контроля «Авгиевы конюшни» российских финансов выглядели следующим образом: в кассах Министерства финансов - 75 млн руб., в кассах других министерств - 200 млн руб. В Министерстве путей сообщений с 1843 г. не обревизовано 10 тыс. дел на сумму в 78 млн руб., в Министерстве внутренних дел не обревизовано 13 тыс. дел [1].
Необходимость реформы Госконтроля была очевидна для властей предержащих. Император начал эту реформу с назначения на должность Министра Госконтроля Валериана Алексеевича Татаринова (1816-1871 гг.). С именем этого государственного деятеля связана трансформация Госконтроля в значимый, эффективно действующий управленческий институт, который дал государству огромные суммы на проведение Великих Реформ.
В. А. Татаринов - образец настоящего (компетентного, совестливого, преданного делу) бюрократа, одна из ключевых фигур ЭВР. Он имел университетское образование и достаточный опыт работы во II отделении Собственной Его Императорского Величества (ЕИВ) Канцелярии. Начало службы В. А. Татаринова во II отделении приходилось на 1842 г. - время, когда там еще не извет-рился дух его прежнего Начальника М. М. Сперанского. Вся последующая служба Татаринова указывает на то, что он был последовательным приемником и продолжателем дел М. М. Сперанского, в сильном и слабом их проявлении.
В 1855-1858 гг. В. А. Татаринов выезжал по рекомендации Великого князя Константина Николаевича за границу для изучения опыта работы госконтроля в передовых европейских странах. По итогам своей командировки он написал ряд трудов: «Государственная отчетность в Пруссии», «Государственная отчетность во Франции», «Государственная отчетность в Австрии», «Государственная отчетность в Бельгии», «Хозяйство и отчетность военного министерства во Франции». Текущим результатом деятельности министра Та-таринова было становление одной независимой ревизионной инстанции в Российской империи -Министерства Государственного Контроля, обладавшей правом предварительной и итоговой проверки отчетности всех министерств и ведомств.
Подготовленный Татариновым проект реформы Государственного контроля требовал, чтобы ведомства составляли стандартные сметы, в которых содержались бы не только перечни
всех предполагаемых доходов и расходов, но и данные, необходимые для проверки. Сметы следующего года предлагалось рассматривать одновременно с последним финансовым отчетом. Запрещалось перебрасывать кредиты из одного раздела сметы в другой (внутри каждого из разделов такие переносы разрешались). Порядок принятия государственного бюджета изменялся для того, чтобы контрольные органы имели возможность отслеживать основные этапы перемещения денег внутри различных ведомств.
Нетрудно догадаться, что этот проект вызвал у чиновников «легкую панику». В первую очередь это было связано с тем, что резко сокращалось поле для манипуляции бюджетными средствами в личных и корпоративных интересах. Официальные оппоненты реформы утверждали, что для содержания армии контролеров потребуется слишком много денег. Против реформы выдвигались и политические аргументы, вроде того что при новом порядке министр оказывается ответственным перед государственным контролером, а не перед царем, то есть нарушается основной принцип монархического государства. Однако Александр II наложил на проект В. А. Татаринова такую резолюцию: «Прочел с большим вниманием и любопытством. Искренне благодарю действительного статского советника Татаринова за его добросовестный и основательный труд. Дай Бог, чтобы у нас сумели извлечь из него ожидаемую мною пользу» [5]. 18 февраля 1859 г. Александр II утвердил основные принципы реформы бюджетного дела.
Император Александр II давно и надежно усвоил формулу своего отца Николая I о том, что управляют государством чиновники. А Государственный контроль в тот период испытывал серьезные кадровые проблемы, поэтому учреждению было разрешено еще с 30-х гг. XIX в. содержать в Санкт-Петербургском коммерческом училище 5 воспитанников из детей чиновников и служителей контроля для приготовления их к службе по счетной части. Воспитанники обязывались прослужить в Государственном контроле 10 лет. Однако эта мера не имела реального значения: за 20 лет из училища было выпущено 16 воспитанников, из которых только 7 остались на службе в контрольном ведомстве.
Весьма слабым был кадровый состав контрольных работников и в 1853 г. из 300 лиц, работавших в должностях начальников отделений, лишь 90 получили образование в каком-либо учебном заведении, из них только 25 чел. имели высшее образование. Такой состав не мог
быть авторитетным и гарантировать квалифицированную ревизию. Поэтому особое внимание в МГК уделялось повышению квалификации кадров. Министр ГК В. А. Татаринов исходил из того, что кадры должны готовиться практически, внутри Губернских контрольных палат, через должность счетных чиновников (начальная ступень) с причислением их по должности к IX классу - титулярный советник, в армии - капитан. Продвигать чиновников по службе следовало на основе того, что они: «... более других способны для дела и более усердны в исполнении возлагаемых на них обязанностей» [4].
В первый год после реформы (1864 г.) контролерам, благодаря энергии Министра, удалось вернуть казне более 50 млн руб., однако российские чиновники быстро нашли выход из сложившейся ситуации. Лишившись возможности переводить средства из одного раздела сметы в другой, министры вскоре добились разрешения производить такие переводы при условии, что сумма не превышает 1000 руб. А дальше уже не составляло особого труда разбить на части сколь угодно крупную сумму и распоряжаться ею по своему усмотрению.
Преславный человеческий фактор полностью преодолеть не удалось, но появилась возможность упорядочить и цивилизовать его проявление на государственной службе и в интересах общества.
Действия министерства ГК, в соответствии с характером и политической волей министра В. А. Татаринова, обрели решительный и оперативный характер. Уже в 1868 г. государственная роспись расходов и доходов (бюджет) была сведена без дефицита. Министр объединил раздельно существовавшие кассы Минфина, МПС, МВД и других министерств и ведомств в одну при Министерстве финансов.
Документы МГК и Губернских контрольных палат показывают, что контролировалась финансовая деятельность государственных учреждений, земских учреждений и частных лиц. Для того, чтобы представить в общих чертах объем контрольной деятельности перечислим объекты контроля. МГК контролирует финансовую отчетность: Судов, Мировых судов, Полицейских управлений, Акцизного управления по фабрикам, МПС, Военного министерства, Банки, Управление почт и телеграфа, Лесной департамент, Казначейство, Ведомство Святейшего Синода, Департамент Таможенных сборов, Минюст, Мингосимуществ, Минфин, Общий отдел и Тюремное отделение МВД, Департамент госэкономии, Духовные консистории, Губернские статистические комитеты и многие другие государственные учреждения. Среди зем-
ских учреждений в поле зрения МГК: Земские училища, Попечительские о тюрьмах комитеты, Уездные распорядительские комитеты, Дворянская опека, Сиротские суды. МГК и Губернские Контрольные Палаты ревизуют финансовую деятельность: купцов, врачей, офицеров и землемеров на предмет расходования ими казенных средств [4, Оп. 4. Дд. 20, 23, 24, 26, 38, 42, 43, 50].
Успешная деятельность МГК по оптимизации процесса управления финансами вызывала яростное сопротивление чиновников. Секретарь вел. кн. Константина Николаевича, министр Народного просвещения Российской империи в 1861-1866 гг. и автор записок по совершенствованию системы государственного управления в Российской империи А. В. Головнин отмечал, что Министра ГК «... весьма не любили наши министры и вообще чиновники». Предложения В. А. Татаринова о сведении кассы империи и контроле за использованием средств фактически лишали Министров возможности произвольно расходовать финансы. Это вызвало в 60-е гг. XIX в. резкое сопротивление министров: Военного - генерала Н. О. Сухо-занета, Госимуществ - М. Н. Муравьева, Путей сообщения - К. В. Чевкина [3].
Министр В. А. Татаринов использовал в процессе реформирования структуры и деятельности Госконтроля положительный российский опыт. Он обратился к проекту организации Государственного контроля генерал-адъютанта графа П. Д. Киселева, который представил на Государственном Совете еще в 1836 г. особое мнение, в котором указал необходимость возвращения к ранее существовавшей документальной ревизии и образованию в губерниях местных контрольных учреждений. Государственный Совет, согласившись в принципе с П. Д. Киселевым, вместе с тем не счел возможным тогда перейти к новой системе документальной отчетности и новой структуре до тех пор, пока опыт не укажет путей к исправлению старой системы.
Эту инициативу графа П. Д. Киселева начал внедрять в госуправление Министр ГК В. А. Та-таринов в 1865 г. На губернском уровне структуры МГК создавались «с нуля». Современные исследователи этот уровень реформы Госконтроля обычно изучают на примере деятельности Санкт -Петербургской Контрольной палаты, которая контролировала финансовую деятельность гражданских правительственных учреждений в губернии и финансовую деятельность командования Санкт-Петербургского военного округа.
Богатый материал для исследователей проблем деятельности Губернских Контрольных ор-
ганов содержит Государственный архив Тамбовской области (фонд 11). Его документы показывают, что в Тамбовской губернии 1 января 1866 г. открыла свою работу Тамбовская Контрольная Палата (ТКП). Она действовала автономно от губернаторской власти. Управляющему ТКП принадлежало исключительное право принятия и увольнения служащих Контрольной Палаты. ТКП была обязана предоставлять финансовый отчет о деятельности губернских учреждений в канцелярию МГК. Тамбовский губернатор контролировал благонадежность служащих ТКП, перемещал их по службе, но обязательно докладывал об этом в Госконтроль. Ревизовать работу ТКП и представлять ее служащих к наградам губернатор не имел права [4. Д. 2. Л. 8].
В Циркуляре Тамбовской Контрольной Палате министр В. А. Татаринов так характеризовал дух и смысл службы чиновников этого учреждения: «...уверен, что все усилия их будут направлены к удержанию легкомысленных от увлечений и к устранению от служебной деятельности всякого вредного и противозаконного влияния» [4. Д. 2. Л. 3].
Тамбовская КП ревизует расходы на освещение присутственных мест, на строительство и содержание ретирадных мест общего пользования, на командировки за новобранцами офицеров и нижних чинов Тамбовского гарнизона. По Козловской почтовой конторе проверяется правильность израсходования - 10 коп. (1869 г.), по Конторе акцизных сборов ревизуется доход от акциза на спирт в 1881 г. - в размере 2.259.817 руб. 28 коп. [4. Оп. 17. Д. 18. Л. 37]. Анализ документов Фонда 11 Государственного архива Тамбовской области позволяют видеть, что финансовый контроль ведется скрупулезно, средства используются бережливо - здесь возможно применить формулу: «Богатство государства зависит не только от наличия огромных ресурсов, но и от умения их правильно и бережно расходовать».
По свидетельству современников независимого контроля Татаринова боялись во всех концах Империи. Тамбовская КП в 1866-1881 гг. последовательно и скрупулезно ревизует Приходные книги Полицейских уездных управлений Тамбовского, Моршанского, Кирсановского, Борисоглебского, Усманского, Лебедянского, Кадамского уездов. Проверяется финансовая отчетность, выявляются нарушения в расходовании средств и обеспечивается возвращение денег в казну Тюремным ведомством, Квартирной комиссией, Губернской посреднической комиссией, Ведомством Святейшего Синода, Горным департаментом, Министерством императорского двора, Главным
управлением Военно-учебных заведений, конторой МПС по Тамбовской губернии, Дирекцией Липецких минеральных вод, Ярмарочным комитетом и многими другими учреждениями, организациями и отдельными лицами.
В делах ТКП за 1876 г. находится переписка с Контрольными Палатами: Оренбургской, Пензенской, Подольской, Омской, Гродненской, Лиф-ляндской, Иркутской, Варшавской, Таврической, Казанской, Тифлисской, Могилевской, Вологодской, Тверской, Калужской, Пермской, Орловской, Московской, Енисейской, Ломжинской, Костромской, Новгородской [4. Оп. 12. Д. 2]. Общее содержание этой переписки - представление образцов исполнительских документов, обмен опытом решения тех или иных проблем, ознакомление с механизмами контрольных действий, информационное обеспечение и поддержка смежников в решении переходящих из губернии в губернию.
Уже после смерти В. А. Татаринова в 1876 г. Госсовет дал такую высокую оценку его деятельности: «...больший сравнительно с прежним порядок в государственном хозяйстве, большая бережливость в употреблении денежных и имущественных средств государства, большее уважение к финансовым и хозяйственным законам стали положительно замечаться в последнее время и на проявление всех этих улучшений значительную долю влияния безусловно имеет более строгий и внимательный контрольный надзор» [2].
А. В. Головнин оценивал эти преобразования Госконтроля так: «Реформа Татаринова имела самые благодетельные последствия для наших финансов. Она перевела их из тьмы в свет...» [3, с. 90]. Автор этой высокой оценки был реалистом и поэтому выделил некоторые слабости реформатора. В. А. Татаринов - человек и «... недостатки его состояли в мелочности, узости взглядов и незнании действительной жизни многих учреждений» [3, с. 90]. Эта оценка содержит элементы характеристики человека и государственного деятеля, подобное смешение затрудняет понимание значения фигуры реформатора. Одновременно такая оценка позволяет видеть более реальный, не отретушированный образ. Заметим, эти черты характера реформатора не снижали результатов и значения его реформаторской деятельности. Благодаря этой деятельности Российская империя получила прозрачный бюджет, наполненный средствами для последующей модернизации народного хозяйства и осуществления Великих реформ. В условиях Эпохи Великих Реформ, когда круто менялась судьба 22,5 млн подданных Империи, трансформация Государственного Контроля дала
положительный управленческий и социально-экономический результат. При этом следует видеть, что импульс этого преобразования был ограничен во времени и социально - политическом пространстве Российской империи, а, следовательно, необходимо было волевое усилие властей по продолжению этих преобразований.
Литература
1. Березин И. Н. Русский энциклопедический словарь. СПб., 1877. Т. 2. С. 472.
2. Брокгауз Ф. А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб., 1901. Т. 64. С. 669.
3. Головнин А. В. Записки для немногих // ВИ. 1997. № 11.
4. Государственный архив Тамбовской области (ГАТО). Фонд 11. Д. 2. Л. 8.
5. Чем занималось Министерство Государственного контроля. На европейский манер. URL: http:// www.historia.ru
* * *
OPTIMALIZATION OF STATE MANAGEMENT SYSTEM OF RUSSIAN EMPIRE AT THE AGE OF GREAT REFORMS
V. A. Uskov
Reforms in the Russian empire in 60th-70th years of XIX century need the management regulation of state finances of empire. For that on the basis of Europe experience and suggestions of V.A. Tatarinov in 1859-1863 years the reform of State Control Ministry is carried out. The reorganized organization receives wide control and supervisory authorities that allow it to 1868 bring together state finance in single place. Making the control authorities named Province Control Chamber in province of the empire promote its. Creating system of state finance control makes possible to Russia more rationally management by budget and successfully realize the Great reforms of XIX century.
Key words: control, budget, revision, counteraction to control, illegal action.
