CC BY
254
А.Х. Цирихова
ПРЕДПОСЫЛКИ СТАНОВЛЕНИЯ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ И ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ
A.H. Tsirikhova
Prerequisites of formation of treasurer system of budget implementation in the Russian Federation: theoretical and historical aspects
Повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами невозможно без построения эффективных финансово-бюджетных механизмов. На
современном этапе экономического обустройства бюджетной системы РФ организация своевременного и полного исполнения бюджета не представляется возможной без такого учреждения, как казначейство.
Федеральное казначейство - это специальный государственный орган [1, с. 44], входящий в состав Министерства финансов РФ, который представляет собой платежную, учетную, контрольную и информационную систему публично-правовых образований. История его развития неотъемлема от истории России в целом, поэтому для выявления предпосылок образования казначейской системы необходимо вернуться на несколько столетий назад, когда только происходит становление российской государственности.
В настоящее время исследователями выделяется 3 основных периода развития института казначейства в России:
- дореволюционный период (приказной, коллегиальный, министерский этапы);
- советский или банковский период;
- современный период развития.
Казначейство зародилось еще в Древней Руси, когда учреждение Иваном III Казенного приказа (Двора) положило начало возникновению новой приказной системы централизованного управления финансами. Произошел переход от удельного княжения, носившего частно-хозяйственный характер, к государственному. Счетный Приказ в те времена был высшим финансово - контрольным учреждением и служил некоторым прообразом современных органов казначейства. В обязанности приказа входило ведение всего Московского Государства приходом, расходом и остатком средств по книгам за многие годы [2, с. 20].
С середины XVII в. деятельность казны регламентировалась Соборным Уложением. Однако в период царствования Петра I старые приказы обветшали, в их деятельности проявлялись бесконтрольность и произвол. Увеличение количества приказов с одновременным дублированием функций привело к тому, что к концу XVII в. сформировалась чрезвычайно громоздкая приказная система [3, с. 143]. В результате финансовых преобразований была создана Счетная или Казначейская контора, которая следила за правильным поступлением налогов. Вследствие административно-территориальных реформ Россия была поделена на восемь губерний, целью которой являлся перенос центра тяжести финансовой деятельности из столицы в губернии. Наблюдение за сбором доходов вел земский камерир. Для приема, хранения и выдачи казенных сумм были учреждены рентерии (или казначейства), которыми заведовали рентмейстеры (или казначеи). Они следили за сроками взноса денег, и если деньги вносились неисправно, сообщал об этом земскому камериру, а в отдельных случаях - губернатору [4, с. 187].
Следующей ступенью развития финансовой системы России являются реформы Екатерины II. В 1763 г. Сенат разделился на шесть департаментов, первому было поручено управление финансами (в этот департамент входил генерал-прокурор). В 1764 г., была образована Экспедиция о государственных доходах. В 1780 г. эта Экспедиция разделилась
на четыре отдела: доходов, расходов, контроля счетов и государственных недоимок, недоборов и начетов. Для заведования Экспедицией была создана должность Государственного казначея[5, с. 41].
Екатерина II увеличила количество губерний. В состав каждой из них входили уезды - низшие административные, судебные и финансовые единицы в Российской Империи. Была введена должность уездного казначея, как финансового чиновника, который принимал деньги от плательщиков, выдавая им взамен квитанции о получении. Позднее в каждой губернии были учреждены казенные палаты, к их финансовым функциям относили наблюдение за поступлением, хранением и расходованием казенных средств. Губернские и уездные казначейства находились в ведении Государственного казначея, который при утверждении на должность губернского казначея должен был представлять его в Сенате, а уездных назначал сам.
Александр I положил начало возникновению министерской системы управления государством. По манифесту от 1802 г. «Об учреждении министерств» в числе других было создано Министерство финансов. Надзор Генерал-прокурора за ведомством Государственного казначейства теперь сменился надзором министра. В состав Министерства финансов также была включена Экспедиция о государственных доходах, которая позднее была преобразована в Департамент государственного казначейства.
В 1811 г. полномочия по управлению государственными доходами и расходами разделили между тремя ведомствами: Министерством финансов, которое занималось вопросами формирования источников дохода бюджета (госимущество, подати, сборы и пошлины, таможенные доходы и доходы от внешнеэкономической деятельности и.д.); Государственным казначейством, следившим за движением (расходованием) сумм; Государственным контролером, к компетенции которого были отнесены ревизия всех счетов и контроль процесса формирования и использования государственных средств.
Одной из главных задач, стоящих перед Министерством финансов и Государственным казначейством стало упорядочение бюджетного процесса. Следует отметить, что каждый год министры должны были представлять Министерству финансов табель расходов на предстоящий год, на основании которых министр финансов обязан был составлять подробный Штат общих государственных расходов, готовить Генеральную ведомость о доходах на будущий год и представлять их на рассмотрение и утверждение Императора через Комитет министров [6, 58]. Но так как сметы министров носили общий характер и не подлежали должной проверке Министерством финансов, государственная роспись существенно отличалась от фактического исполнения бюджета, что в начале XIX века привело к критическому уровню дефицита финансов. Так, к 1809 г. расходы государственного бюджета в два раза превышали доходы.
Особую роль в реформировании финансовой системы сыграли идеи преобразования бюджетного законодательства, развитые ближайшим советником императора М.М. Сперанским в документе «План финансов» (1810 г.). Выступив инициатором создания Государственного совета, он предусматривал иное строение бюджетной системы. Согласно этому документу бюджет должен был утверждаться императором после предварительного одобрения Государственным советом.
Основные положения «Плана финансов» предполагали:
- придать государственному бюджету законодательный характер;
- устранить дефицит бюджета, разработав правила расходования государственных средств. Никакой новый расход не мог быть назначен, пока не будет найден ему соразмерный источник дохода;
- заменить подушные подати подоходным налогом;
- лиц, пользующихся домашней прислугой, обложить налогами и взимать пошлины с владельцев тягловой силы;
- от винных откупов перейти к акцизной системе;
- создать центральный банк, выпустить кредитные деньг и организовать кредитные операции в целях развития промышленности, торговли и сельского хозяйства [7, с. 31]. Вследствие отставки Сперанского в результате интриг его противников наиболее важные аспекты плана, направленные на установление гарантий законности и ответственности высших органов исполнительной власти остались неосуществленными.
В 1821 г., резолюцией императора «Быть по сему» Экспедиция о государственных доходах в структуре Министерства финансов была преобразована в Департамент Государственного казначейства и, став ядром всей казначейской системы России, занимался исполнением бюджета и составлением генерального денежного отчета.
Во второй половине XIX века кассовое устройство, казалось, удовлетворяло все потребности того времени. На самом же деле наблюдалось расточительное и небрежное отношение к государственным финансам. Так как каждое министерство имело свои кассы, в которых находилось более половины государственных сумм, а Министерство финансов имело в своем ведении и распоряжении меньшую долю государственных средств, оно не владело в полной мере сведениями о действительном состоянии государственного хозяйства. Именно поэтому к моменту правления Александра II назрела необходимость проведения реформ в области бюджетной и финансово-административной системы.
В 1862 г. образуется специальная комиссия по устройству кассового и ревизионного порядка под председательством В.А Татаринова, которая на основе собранных им сведений о финансовом устройстве западноевропейских государств разработала «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений».
В результате узакониваются и проводятся в жизнь принципы рационализации бюджета. Вопрос об отмене деления касс на приходные и расходные был обозначен еще в 1855 г., уже
с 1864 г. система единства кассы была введена в Санкт Петербурге, а с 1866 г. распространена на всю Империю [8, с. 53]. Общими положениями было установлено, что все государственные доходы сосредоточиваются в Министерстве финансов в кассах Департамента государственного казначейства и из этих касс уплачиваются расходы всех министерств.
В 1872 г. была издана единая для всех казначейств Российской Империи инструкция, содержащая правила о порядке приема казначействами разного рода монет и кредитных бумаг и пересылки сумм казначействами, выплаты пенсий и пособий, выдачи казначействами процентов по ценным бумагам, хранения, расходования и учета квитанционных листов и записи сумм в приходный журнал.
В конце Х1Х в. объем работы, выполняемой казначейством, значительно вырос. Так, независимо от расчетов по казенным сборам, казначейства должны были вести расчеты с плательщиками по земским, казачьим и некоторым другим местным сборам.
Отсутствие в некоторых городах контор и отделений Государственного банка обусловило, введение в казначейства банковских операций. Объем работы многих уездных казначейств увеличился как по сумме оборотов, так и по разнообразию функций. Их сфера деятельности настолько возросла, что казначейства с трудом справлялись со своим кругом обязанностей [9, с. 109]. На Департамент государственного казначейства возлагалось распоряжение движением сумм, поступающих в общие государственные доходы, центральное счетоводство по государственным доходам и расходам, составление проекта государственной росписи доходов и расходов, предварительная проверка проектов финансовых смет всех министерств и главных управлений, а также рассмотрение законопроектов составляемых министерствами.
После событий октября 1917 г. с внедрением принципов распределения, нормирования и проведения национализации в экономике, надобность в Государственном казначействе как
отдельной структуре в Министерстве финансов отпала[10, 45]. С 1918 г. казначейство было расформировано, его функции были распределены между наркомфином СССР (позднее Минфин СССР), Госбанком и другими ведомствами и службами.
В Советском Союзе исполнение бюджета представляло собой ассигнования на расходы, предусмотренные подробным планом экономического развития страны. Содержание бюджета полностью определялось показателями плана, а бюджетные статьи для каждой отрасли экономики соответствовали разделам плана расходования.
Распределение бюджетных средств начиналось с длительных переговоров между представителями различных отраслей на различных уровнях системы государственного управления. В соответствии с утвержденным бюджетом Минфин распределял ассигнования на расходы между министерствами, а те в свою очередь - между меньшими организационными единицами.
Непосредственное исполнение бюджета осуществлял Государственный банк и несколько специализированных -Промстройбанк, Агропромбанк, Сбербанк. Процесс платежа начинался с платежного поручения от бюджетной расходующей единицы, в котором нужно было подробно указать цель и характер расходов по соответствующим кодам бюджетной классификации. Независимо от того, через какой банк проходила эта операция, всегда проверялось соответствие платежного поручения плану, а платеж производился либо в наличности, либо путем перевода на еще один банковский счет. Для финансирования расходов на банковские счета ежеквартально переводились определенные суммы, поступающие в распоряжение бюджетных расходующих единиц.
В целом банковская система вела достаточно полный учет доходов, расходов и остатков федерального бюджета, обеспечивала контроль за поступлением и исполнением бюджетных средств и таким образом отражала нужды командно-административной системы. Госбанк и вообще банковский сектор для правительства де факто действовали как казначейство, только
предлагали бесплатное финансирование бюджета в надежде на вознаграждение за проведение тщательных проверок и предоставление безотлагательной отчетности в Госбанк. Поэтому в Советском Союзе не было необходимости содержать дополнительную структуру.
Однако так как финансирование расходов проводилось без учета реально поступающих доходов и носили чисто эмиссионный характер, проблемы, связанные с временным отсутствием средств Госбанк покрывал за счет бесконтрольной эмиссии, что, в конечном счете, приводило к росту инфляции. 1990-е гг. ознаменовались серьезным кризисом. Экономическая ситуация усугублялась еще тем, что выданные Госбанком кредиты не возвращались, поскольку произведенный предприятиями товар не находил сбыта, что приводило к затовариванию продукции одного вида и дефициту другого.
В конце 1991 г. произошли координальные изменения в бюджетном устройстве страны. Прекратил свое существование государственный бюджет, возникла бюджетная система, состоящая из равноправных элементов - федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации [11, с. 161].
После реформы банковской системы Центральный банк не справлялся с перестройкой своей деятельности, так как акцентировал основные усилия уже не на исполнение бюджета, а на регулирование активно нарождающихся банковского и коммерческого секторов [12, с. 10]. Распыление бюджетных средств между многочисленными коммерческими банками привело к бесконтрольному потоку и несанкционированному использованию государственных денежных средств. Поэтому было решено создать свой орган, непосредственно занимающийся и контролем, и проверками, и совершением операций со средствами федерального бюджета.
Таким образом, в качестве предпосылок возрождения Федерального казначейства можно выделить следующие ключевые факторы:
- многолетний исторический опыт исполнения бюджета в Российской Империи органами казначейства;
- несостоятельность банковской системы, и вследствие этого несвоевременное финансирование бюджетных расходов, нецелевое использование средств бюджета;
- и, наконец, необходимость в государственном управлении ограниченными финансовыми ресурсами в условиях агрессивной рыночной экономики.
Все это и обусловило возврат к прежней модели. Указом № 1556 от 8 декабря 1992 г «О Федеральном казначействе», а затем Положением о Федеральном казначействе Российской Федерации, учрежденным постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 был восстановлен ранее существовавший институт казначейства [13, с. 12].
Несмотря на то, что казначейская система существует в России уже на протяжении долгих лет, проблемы, возникающие в ходе исполнения государственного бюджета, не теряют своей остроты и остаются актуальными. Ежегодно казначейством рассматривается огромное количество нуждающихся в решении задач. Так в 2013 г. в числе первоочередных были обозначены переход всех бюджетов государственных внебюджетных фондов на казначейскую систему и формирование новых механизмов управления ликвидностью единым счетом Федерального бюджета.
В 2014 г. органы казначейства в рамках государственной интегрированной информационной системы «Электронный бюджет» запустили единый портал бюджетной системы, который должен обеспечить такие принципы бюджетной системы как открытость, прозрачность, доступность информации не только о субъектах Российской Федерации, но и о бюджетах поселенческого уровня и уровня муниципальных районов.
Одной из основных задач, которая стоит перед всеми учредителями публично-правовых образований, является формирование ведомственных перечней государственных и муниципальных услуг и внесение при необходимости изменений в базовые перечни. Ведомственные перечни должны
формироваться соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления — учредителями в системе «Электронный бюджет» на основе базовых перечней, которые утверждены по всем видам деятельности для всех публично-правовых образований.
Еще один аспект взаимодействия касается формирования и ведения Федеральным казначейством реестра участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса [14, с. 16]. Порядок его формирования и ведения регулируется приказом Минфина России от 23 декабря 2014 г. № 163н. В указанный реестр должны быть включены все государственные и муниципальные учреждения, иные юридические лица, которым открываются лицевые счета либо которые получают субсидии и бюджетные инвестиции из бюджетов бюджетной системы.
На 1 января каждого года на счетах бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований остаются неосвоенные денежные средства, полученные из федерального бюджета в виде целевых межбюджетных трансфертов. Так, на 1 января 2013 г. сумма неиспользованных остатков целевых межбюджетных трансфертов на единых счетах региональных и местных бюджетов составляла 242,6 миллиарда рублей, на 1 января 2014 г. — 200,3 миллиарда, на 1 января
2015 г. — 125,7 миллиарда. Данные суммы сопоставимы с размером бюджета отдельного региона [14, с. 13]. А ведь эти средства, будучи размещенными на банковских депозитах, могли бы обеспечить дополнительную ликвидность единого счета федерального бюджета и приносить дополнительный доход.
В 2015 г. Федеральным казначейством были подготовлены и направлены в Минфин России предложения по подготовке поправок в законопроект № 911755-6 «О федеральном бюджете на
2016 год» в целях определения потребности в использовании остатков средств, находящихся на счетах, открытых территориальным органам Федерального казначейства в учреждениях Банка России, источником образования которых
являются предоставленные из федерального бюджета и не использованные в 2015 г. субсидии, бюджетные инвестиции юридическим лицам и взносы в уставные капиталы юридических лиц.
В 2016 г. Федеральное казначейство продолжает реализацию указанного механизма казначейского сопровождения государственных контрактов (контрактов, договоров, соглашений). Проект Постановления предлагает сохранить механизм проведения и учета операций со средствами субсидий, бюджетных инвестиций, взносов в уставные (складочные) капиталы на лицевых счетах, открытых в Федеральном казначействе юридическим лицам — получателям средств из федерального бюджета в рамках казначейского сопровождения.
Данный механизм позволит осуществлять контроль за целевым использованием средств, предоставленных юридическим лицам из федерального бюджета, обеспечивать направление данных средств только на цели, предусмотренные законодательными и нормативными правовыми актами Российской Федерации, государственными контрактами (контрактами, договорами, соглашениями).
В связи с полномасштабным внедрением с 2016 г. казначейского сопровождения, а также с вступлением в действие с 1 января 2017 г. положений статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ, предусматривающей осуществление органами Федерального казначейства ряда полномочий по контролю в сфере закупок, значительно увеличится перечень полномочий, возложенных на Федеральное казначейство.
При этом информация, необходимая в процессе сопровождения государственного контракта, находится у различных органов исполнительной власти, являющихся ее владельцами, — Федеральной антимонопольной службе, Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, Федеральной службе по финансовому мониторингу, Федеральной налоговой службе.
Таким образом, в условиях отсутствия единого информационного ресурса, охватывающего весь объем информации об объектах и субъектах закупочного процесса, необходимой для полноценного сопровождения государственного контракта, и, соответственно, администратора указанной информации значительно затрудняется процесс сбора, обобщения и анализа информации, а также увеличиваются временные и трудозатраты.
Россия прошла длинный и сложный путь построения эффективной системы управления государственными финансами. Необходимо было создать государственный орган, отвечающий за исполнение бюджетных функций, который бы позволил обеспечить эффективное взаимодействие центральной власти и регионов и выработать баланс между единой системой управления бюджетными средствами и специфическими методологиями управления, присущими каждому российскому региону.
История формирования казначейской системы показывает тенденцию ее совершенствования для устранения недостатков и реформирования ее на благо государства по мере его собственного развития.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Акперов И.Г. , Конопаева И.А., Головач С.П. Казначейская система исполнения бюджета Российской Федерации. М.: Наука и статистика, 2007, 352 стр.
2. Черкасов А.В., Нечаев Н.Г., Юдин О.И. Казначейское исполнение бюджета муниципального образования. Липецкий государственный университет им. Бунина, 2008, 172 стр.
3. Шарафутдинова И.Р., Шакирова А.Ш. Исторические предпосылки становления казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации//Экономика и современный менеджмент: теория и практика. 2015. № 56. С. 139-148.
4. Солонина С.В. Исторические аспекты становления казначейства и казначейской системы исполнения бюджета в России//В сборнике: Проблемы достижения экономической эффективности и социальной сбалансированности: Императивы, правовые и хозяйственные механизмы Международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию Финансового университета. Ответственный редактор: Сорокожердьев В.В.. 2014. С. 185190.
5. Пащенко К.А. Правовое регулирование деятельности казначейства в дореволюционной России // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2000. № 1 (228). С. 39-48.
6. Комягин Д.Л. Федеральное казначейство - из прошлого в будущее// Финансы. 1998. № 5. с. 57-59.
7. Фадейкина Н.В., Воронов В.А. История российского казначейства: дореволюционный период // Сибирская финансовая школа. 2005. № 2. С. 24-35.
8. Абазова М.В., Бечелов З.Ш. История Федерального казначейства России//Символ науки. 2015. № 12-2. С. 52-54
9. Комарова А.В. Исторические особенности формирования и развития казначейской системы использования и контроля государственных доходов и расходов в России// Наука и бизнес: пути развития. 2015. № 3 (45). С. 107-110.
10. Ахмедов С.К. Развитие казначейской системы в России// Вопросы структуризации экономики. 2001. № 7. С. 40-46.
11. Роганова С.Ю. Банковская система и развитие казначейства в России//Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Экономика и финансы. 2001. № 1. С. 161-164.
12. Саранцев В.Н.Теоретические аспекты исполнения Федерального бюджета Федеральным казначейством//Аграрный научный журнал. 2015. № 9. С. 8489.
13. Гусев С.И., Вахитов М.Т. Перспективы перехода от банковского исполнения бюджета к казначейскому с
использованием системы банковских электронных срочных платежей// Известия Иркутской государственной экономической академии. 2009. № 2. С. 13-18.
14. Артюхин Р.Е. Новая реальность казначейской системы//Бюджет, 2015, № 11, С. 12-17
Автор, аннотация, ключевые слова
Цирихова Алина Хасановна - Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова, факультет международных отношений, кафедра международных экономических отношений, специальность Финансовая экономика, г. Владикавказ, Российская Федерация, 362003. e-mail: [email protected]
История казначейства неотделима от истории развития Российского государства в целом. Оно возникло и совершенствовалось эволюционным путем под воздействием множества факторов, к которым следует отнести тип государственного устройства, политическую, экономическую, социальную и другие составляющие. По мере перехода Российской экономики к рыночным отношениям всегда активно дискутировался вопрос о целесообразности использования той или иной системы исполнения бюджета. Проблема соотношения банковской и казначейской систем до сих пор остается актуальной. Данная работа посвящена не только истории возникновения, но и преимуществам и недостаткам как казначейской, так и банковской системы исполнения бюджета, а также предпосылкам возрождения Федерального казначейства как главного исполнителя государственного бюджета в РФ. Несмотря на то, что казначейская система существует в России уже на протяжении долгих лет, проблемы, возникающие в ходе исполнения государственного бюджета, не теряют своей остроты и остаются актуальными, по сей день.
Казначейство, возникновение, становление, история, эволюция, развитие
Author, Abstract, Key words
Tsirikhova Alina Hasanovna - the North Ossetian state university of K. L. Khetagurov, faculty of the international relations, department of the international economic relations, specialty Financial economy, Vladikavkaz, the Russian Federation, 362003. e-mail: [email protected]
The history of treasury is inseparable from history of development of the Russian state in general. It arose and was enhanced in the evolutionary way under the influence of a set of factors to which it is necessary to carry type of a state system, political, economic, social and other components. In process of transition of the Russian economy to the market relations the question of feasibility of use of this or that system of budget implementation was always actively discussed. The problem of a ratio of bank and treasurer systems still remains urgent. This work is devoted not only to history of origin, but also benefits and shortcomings of both a treasurer, and bank system of budget implementation, and also to prerequisites of revival of Federal Treasury as main contractor of the government budget in the Russian Federation. In spite of the fact that the treasurer system exists in Russia for long years, the problems arising in course of execution of the government budget don't lose the sharpness and remain urgent, to this day.
Treasury, origin, formation, history, evolution, development
