CC BY
196
УДК 93.908
ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ НА ТЕРРИТОРИИ КУРСКОЙ ОБЛАСТИ
© 2015 Н. Д. Борщик1, Е. Ю. Подосиников2, Е. Н. Пясецкая3
1докт. ист. наук, профессор кафедры менеджмента и ГМУ e-mail: arktur4@rambler.ru
2канд. полит. наук, доцент кафедры менеджмента и ГМУ,
старший казначей Управления Федерального казначейства по Курской области
e-mail: _ podosinnikov_e_u@.mail.ru
3канд. социол. наук, доцент кафедры менеджмента и ГМУ e-mail: rjahovska@mail.ru
Курский государственный университет
Настоящая статья посвящена исследованию становления и развития органов казначейства как механизма финансового контроля. В статье предлагаются к рассмотрению проблемы развития казначейской системы на территории Курской области, освещаются теоретические и прикладные вопросы, а также содержатся результаты исторического анализа и информация, полученная в результате авторской исследовательской работы.
Ключевые слова: финансовый контроль, органы казначейства, Федеральное казначейство, Управление Федерального казначейства по Курской области, единый казначейский счет.
В условиях перехода к рыночной экономике и масштабных реформ в социальной сфере, особенностей современного геополитического положения России особую актуальность приобретают вопросы эффективного использования государственных финансовых ресурсов на реализацию государственных полномочий в сфере внутренней и внешней политики.
Для эффективного управления доходами и расходами Российской Федерации, проведения государственной бюджетной политики, повышения оперативности финансирования государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств Указом Президента Российской Федерации «О Федеральном казначействе» от 8 декабря 1992 г. № 1556 было введено казначейское исполнение федерального бюджета [Подосинников 2014]. Для его осуществления в составе Министерства финансов Российской Федерации было образовано Главное Управление Федерального казначейства.
Вслед за этим начинают создаваться региональные структуры -Управления федерального казначейства МФ РФ по субъектам РФ.
История становления и развития казначейской системы на территории Курской области тесно связана с историей создания казначейства России. Долгий и тернистый путь прошло казначейство, прежде чем стать системой, обеспечивающей финансовую стабильность Российского государства, одним из основных инструментов реализации бюджетных реформ, проводимых в последние годы в нашей стране [Подосинников, Железняков 2014].
ИСТОРИЧЕСКИЕ НА УКИ И АРХЕОЛОГИЯ
Появление казначейской службы отнесено к временам Древней Руси, когда стали появляться первые казначеи. Это были лица княжеской или боярской администрации, хранители княжеских ценностей, называемых «казной».
В XV в., в период царствования Ивана III, появляются казенные дворы. В 1512 г. учреждена казна Казенного приказа (Двора), что и стало началом создания нового механизма управления финансовыми потоками Российского государства [Полное собрание законов... 1830].
В начале XVIII в., при Петре I, создается Счетная, или Казначейская, контора (позднее Камер-коллегия), в функции которой входило следить за поступлением налогов.
В 1773 г. была произведена реформа в центральном финансовом управлении страны. Для «сосредоточения сведений обо всех государственных доходах» и их поступлении при I отделении Сената была учреждена особая Экспедиция о государственных доходах, позже разделенная на четыре экспедиции. Именно там собирались все сведения о «податном счетоводстве». В 1775 г. в ходе административных реформ Екатерины II Камер-коллегия была упразднена, а ее роль перешла к казенным палатам. Согласно нормативу «Казенная палата не что иное есть, как соединенный департамент Камер и Ревизион-коллегий». Казенные палаты стали тем губернским органом, в котором сосредотачивались сведения о подушных податях и ревизских сказках.
По мнению дооктябрьских специалистов [Ден 1902: 92], «со всеми этими реформами было связано значительное улучшение в податном счетоводстве», что дает основание утверждать, что с середины 1770-х гг. значительно совершенствуется механизм регистрации податных сословий. Казенные палаты фиксировали и те изменения численности и состава населения, которые происходили в период между ревизиями; они собирали сведения о доходах полугодичные и месячные, а на их основе экспедиции составляли окладные книги по всему государству [Борщик 2014].
В ведение Казенной палаты отошли вопросы распоряжения, обращения и использования денежной казны, гербовой бумаги, печатных паспортов, вина и соли, казенных магазинов, таможни и застав. Казенная палата получала законы и указы только от императора и Сената, а в Сенат же направлялись различные рапорты и донесения [Борщик и соавт. 2015].
В последующие годы начинает создаваться казначейская служба в губерниях и уездах Российской империи.
Образование казначейской службы в Курской губернии относится к последней четверти XVIII в., когда в соответствии с законодательным актом «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», утвержденным Екатериной II 7 ноября 1775 г., была проведена реформа местного самоуправления. Согласно этому документу финансово-хозяйственные функции на местах сосредоточились в ведении Казенной палаты - в масштабе губернии и казначейств - в уездах. Губернские учреждения в Курске, в т.ч. и Казенная палата, были созданы в январе 1780 г. по указу от 23 мая 1779 г. «Об учреждении Курской губернии». В Курскую губернию вошли пятнадцать уездов: Белгородский, Богатенский, Дмитриевский, Корочанский, Курский, Льговский, Новооскольский, Обоянский, Путивльский, Рыльский, Старооскольский, Суджанский, Тимский, Фатежский, Щигровский [Именной указ. 1830].
Губернское казначейство как самостоятельное учреждение не создавалось, должность губернского казначея включалась в штат казенной палаты, которой подчинялись уездные казначейства. Они являлись фактически кассами, занимавшимися приемом, хранением денежных сборов и доходов, выдачей по распоряжениям властей денежных сумм чиновникам. Уездные казначеи назначались на должность государственным казначеем по представлению губернской казенной палаты раз в
Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. 2015. № 4 (36)
Борщик Н. Д., Подосинников Е. Ю., Пясецкая Е. Н. История становления и развития
казначейской системы на территории Курской области
три года. Указом от 11 июня 1791 г. особо предписывалось назначать в уездные казначеи людей благонадежных [Полное собрание... 1830].
Подчинялись губернские казначеи Казенной палате. Уездный казначей, по указу Екатерины II, «не имеет власти сам собирать и распоряжаться казенными доходами, но он есть хранитель тех денег, кои в казну приносятся, и ведет порядочные приходные и расходные книги». Губернские казначеи и подчиненные им уездные казначеи распоряжались приходом, хранением и выдачей денежных сумм.
Казенной палате подчинялись уездные казначейства. Руководил же ими губернский казначей, входящий в штат казенной палаты. До наших времен дошли списки губернских казначеев Курской губернии (табл. 1).
Список губернских казначеев Курской губернии
Таблица 1
№ п/п Годы руководства Ф.И.О. Звание, чин, происхождение
1 1781-1811 ВЕРЕВКИН подполковник, из дворян
2 1811-1841 МАСКАЛЯНОВ Петрович Илья надворный советник, из дворян
3 1841-1845 МАРЧЕНКО Андрианович Василий надворный советник, из дворян
4 1845-1847 ГЕНКЕЛЬ Лукич Дионисий коллежский асессор, надворный советник, статский советник, из обер-офицерских детей
5 1874-1990 КАТЕРИНИЧ Григорьевич Иосиф коллежский советник, надворный советник, статский советник, из обер-офицерских детей
6 1900-1907 КОЗЛИНСКИЙ Михайлович Николай коллежский асессор, надворный советник, из дворян
7 1907-1917 БОБРИНЕВ Васильевич Иван коллежский советник, позже надворный советник
Источник: Официальный сайт Управления Федерального казначейства по Курской области. URL: http://www.kursk.roskazna.ru.
Первым губернским казначеем в 1781 г. был назначен подполковник Веревкин. Уездные казначейства занимались приемом, хранением денежных сборов и доходов, выдачей денежных средств чиновникам.
В начале XIX в. Александр I возлагает новые функции на существовавшие в то время казначейства. Императорский манифест «О мерах к уменьшению государственных долгов; о прекращении выпуска в оборот новых сумм ассигнациями и о возвышении некоторых податей и пошлин» от 2 февраля 1810 г. провозглашает: «Все статьи казенных доходов, в каком бы отдельном управлении они ни состояли и из каких бы источников ни поступали, считать принадлежащими казначейству точно так же, как бы действительно в казначействе они находились. Никакая выдача, никакое сверхштатное назначение из них не должно быть произведено иначе, как с предварительным согласием министра финансов, и по тем же самым правилам, по коим чиниться имеют все расходы казначейства» [Полное собрание. 1830].
10 декабря 1837 г. была утверждена инструкция уездным казначеям, согласно которой ведению уездных казначейств подлежали сбор и хранение всех видов государственных доходов, земские сборы, продажа гербовой бумаги, выдача торговых билетов, паспортов, подорожных и т.д.; казначейство производило расходы по предписаниям казенной палаты.
До 1863 г. свое казначейство имело каждое министерство. При этом такие казначейства собирали доходы, хранили их, производили расходы по
ИСТОРИЧЕСКИЕ НА УКИ И АРХЕОЛОГИЯ
соответствующему ведомству, передавая в кассы министерства финансов (уездные казначейства) лишь свободные остатки [Подосинников, Железняков 2014].
В 1863 г. было осуществлено преобразование по принципу «единства касс»: казначейства (кассы) ведомств были упразднены, их функции переданы казначействам Казенной палаты, функции которых благодаря этому расширились.
30 ноября 1865 года выходит указ «Об учреждении губернских казначейств и расходных отделений и преобразовании уездных казначейств», в соответствии с которым на базе действующих уездных казначейств в губернских городах создаются губернские казначейства. Именно указ 1865 года послужил началом создания Курского губернского казначейства. Разместилось казначейство в так называемых «присутственных местах» - на Знаменской площади и набережной реки Тускарь (в наше время здесь расположены корпуса ОАО «Электроаппарат»)1 [12].
В начале двадцатого столетия для губернского казначейства и казенной палаты было выстроено специальное здание на улице Ртищевской (ныне улица Советская, где располагается монтажный техникум) (рис.1).
Курекь.
Рис. 1. Изображение Казенной палаты и Курского губернского казначейства
Источник: открытка изд. книж. маг. К.И. Ивановой, нач. XX в., личная коллекция Подосинникова Е.Ю.
Губернское и уездное казначейства подчинялись Казенной палате и отчитывались перед нею. В функции казначейств входили:
- сбор государственных доходов, хранение их, производство платежей и передвижение денежных сумм из одного казначейства в другое или государственный банк; прием, хранение и расходование специальных средств и депозитивов государственных учреждений, особых сумм приказа общественного призрения, а также
1 Официальный сайт Управления Федерального казначейства по Курской области. URL: http://www.kursk.roskazna.ru (дата обращения: 13.08.2015).
Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. 2015.
№ 4 (36)
Борщик Н. Д., Подосинников Е. Ю., Пясецкая Е. Н. История становления и развития
казначейской системы на территории Курской области
общественных и сословных сумм по особому соглашению данных учреждений с Министерством финансов;
- прием на временное хранение сумм государственных и общественных учреждений и должностных лиц, перевод частных сумм из одного города в другой;
- счетоводство по всем доходам и расходам и отчетность перед Казенной палатой;
- продажа гербовой бумаги, марок, бандеролей, бланков, свидетельств, патентов;
- выдача свидетельств на право торговли.
Между губернскими и уездными казначействами произошло разделение функций: губернские стали расходными кассами, а уездные - приходными.
Все действия казначейства, как органы исполнительные при Казенной палате, совершали лишь по требованиям и предписаниям Казенной палаты, не имея права самостоятельно производить какие-либо расходы, взыскивать налоги, слагать недоимки и т.п. Переизбыток доходов против предстоящих расходов уездные казначейства передавали в определенные сроки в губернское казначейство, а последнее передавало их в государственный банк.
Казначейства подвергались проверкам: срочным - ежемесячным, по окончании трехлетнего срока службы и в случае увольнения казначея со службы; внезапным.
Становление казначейства в России, усиление его роли неотрывно связано с проводимыми преобразованиями в сфере экономики и финансов, с ростом доходов и расходов государства, построением более развитой финансовой системы. В 1872 г. издана единая Инструкция, правилами которой на казначейство возлагались обязанности по приему государственных доходов от плательщиков, касс специальных сборщиков всех государственных доходов, производству из государственных доходов денежных выдач кредиторам казны и т.д.
В годы советской власти, с 1918 г., казначейство было расформировано, его функции переданы впоследствии Наркомфину СССР (позднее Минфин СССР) и Госбанку СССР. Но поскольку молодая власть только начинала проводить реформы финансового аппарата, в некоторых уездах казначейства какое-то время еще функционировали. Так, в Фатежском и Тимском уездах казначейства как самостоятельные учреждения были ликвидированы в январе 1922 г., их функции были переданы сметно-кассовым подотделам, уездным финансовым отделам2.
Возрождение казначейской системы в наше время было продиктовано жизненной необходимостью. Развитие элементов современной российской экономики сопровождалось разрушением централизованной государственной банковской системы, а также появлением большого количества коммерческих банков. В это время снижается приоритетность вопросов исполнения бюджетов всех уровней, так как внимание уделялось вопросам денежного и кредитного обращения. Вследствие чего был ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки на местах не только устранились от контроля за использованием бюджетных средств, но и были заинтересованы в его отсутствии [Подосинников, Железняков 2014].
При этом утрата контроля государства за поступлением и расходованием бюджетных средств на всех уровнях бюджета, а также отсутствие детального учета привели к ослаблению бюджетной дисциплины. Кроме того, данная организация исполнения бюджетов всех уровней не позволяет управлять финансовыми ресурсами для наиболее рационального их использования. В этих условиях появляется потребность в создании новой системы исполнения бюджета.
2 Там же
ИСТОРИЧЕСКИЕ НА УКИ И АРХЕОЛОГИЯ
Возрождение казначейской службы на территории Курской области состоялось 4 января 1994 г., когда на должность начальника Управления федерального казначейства по Курской области был назначен Лунев Николай Петрович. Непростая задача стояла перед первым начальником управления: это правильный и грамотный подбор и расстановка кадров, решение вопроса о выделении управлению здания, обеспечение средствами связи, техникой, мебелью, организация и создание районных, городских отделений федерального казначейства и многое другое.
С этого дня начинается построение на территории Курской области системы, способной в самое короткое время не только приступить к выполнению задач, стоящих перед федеральным казначейством, но и стать одним из средств финансовой стабильности Российского государства.
Для этого с 1994 г. курское казначейство выполняет функции по исполнению федерального бюджета и обслуживанию бюджетополучателей. С февраля 1995 г. органами федерального казначейства осуществляется ведение учета и распределение федеральных регулирующих налогов, а с октября 1996 г. - финансирование расходов федерального бюджета за счет доходов, собираемых на территории Курской области [Подосинников 2014].
В 2000 г. Правительство РФ одобрило концепцию функционирования единого счета по доходам и расходам, на котором аккумулируются все денежные средства федерального бюджета и отражаются все операции органов государственной власти Российской Федерации по исполнению федерального бюджета.
Сложность реализации единого казначейского счета (ЕКС) связана с территориальными масштабами России, с большим количеством участников бюджетного процесса и ограниченными возможностями платежной системы Банка России. При этом, несмотря на все эти сложности, Концепция ЕКС с момента ее утверждения внедряется быстрыми темпами на территории субъектов РФ, в том числе и на территории Курской области.
С 2001 г. открываются лицевые счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
С 2002 г. казначейство приступило к формированию и ведению сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.
Процесс формирования и развития органов казначейства сталкивался с определенными трудностями, которые объясняются прежде всего перераспределением полномочий по управлению бюджетными потоками, что затрагивало интересы многих органов и структур.
За главными распорядителями средств федерального бюджета (министерствами и ведомствами) осталось только право распределения лимитов федерального бюджета по подведомственным учреждениям. С организацией казначейских органов они утратили возможность осуществлять управление финансовыми потоками по счетам средств бюджета.
Получатели бюджетных средств попали под жесткий контроль за целевым и эффективным расходованием средств федерального бюджета. Происходят повсеместные закрытия счетов по доходам и средствам федерального бюджета в коммерческих банках, на которых находились значительные денежные средства, используемые в обороте. Появляется возможность контролировать сроки прохождения денежных средств федерального бюджета по счетам в банках.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые получали дотации, субвенции, субсидии, бюджетные ссуды, бюджетные кредиты и другие средства из федерального бюджета, утрачивают возможность единоличного принятия решений о фактическом расходовании средств не в соответствии с их назначениями.
С февраля 2003 г. Управлением Федерального казначейства руководит Епифанова Валентина Ивановна - государственный советник Российской Федерации 2 класса.
Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. 2015. № 4 (36)
Борщик Н. Д., Подосинников Е. Ю., Пясецкая Е. Н. История становления и развития
казначейской системы на территории Курской области
С января 2005 г. изменилось место Федерального казначейства в структуре органов исполнительной власти, реформированных в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Федеральное казначейство выделено из состава Министерства финансов со статусом федеральной службы. Внесены принципиальные изменения в Бюджетный кодекс относительно полномочий Федерального казначейства.
Главными задачами казначейства определены: осуществление предварительного и текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств бюджетополучателями, управление денежными средствами на счетах казначейства, осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов и представление соответствующим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях по соответствующему бюджету, разработка методологических и инструктивных материалов по вопросам порядка ведения учетных операций по исполнению соответствующего бюджета органами, исполняющими бюджет, и бюджетополучателями.
Федеральное казначейство на этапе своего становления и развития выполнило возложенные на него функции органа, отвечающего за исполнение бюджета, и
предоставило органам законодательной и исполнительной власти РФ достоверную информацию о состоянии дел с исполнением бюджета, тем самым приблизив их к пониманию необходимости бюджетных реформ [Именной указ... 1830].
В настоящее время на территории области функционирует Управление Федерального казначейства по Курской области (рис. 2) и 28 отделов Управления в муниципальных районах (рис. 3).
Рис. 2. Административное здание УФК по Курской области, расположенное по адресу: 305000, РФ, Курская область, Курск, ул. Володарского, д. 223.
Источник: Официальный сайт Управления Федерального казначейства по Курской области. URL: http://www.kursk.roskazna.ru.
3 Официальный сайт Федерального казначейства России. URL: http:// http://www.roskazna.ru (дата обращения: 13.08.2015).
ИСТОРИЧЕСКИЕ НА УКИ И АРХЕОЛОГИЯ
Рис. 3. Структура УФК по Курской области (согласно приказу Управления от 29.05.2015 г. №151 Источник: Официальный сайт Управления Федерального казначейства по Курской области. URL: http://www.kursk.roskazna.ru.
Внедрен единый порядок обмена информацией между органами Федерального казначейства и администраторами поступлений в бюджет, применяется система электронного документооборота [Железняков, Егорова, Подосинников 2014; Пясецкая 2014].
К полномочиям, осуществляемым Федеральным казначейством, отнесены вопросы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Начиная с 2006 г. реализован один из ключевых принципов управления государственными финансами - единый счет соответствующего бюджета. В результате централизации операций для осуществления безналичных расчетов со средствами бюджета субъекта и местных бюджетов открыт более пятисот счетов в головном расчетнокассовом центре ГУ Банка России по Курской области. Перевод счетов в Банк России позволил вывести из коммерческих банков средства бюджетной системы, существенно сократив при этом риски их потери [Борщик и соавт. 2015].
Таким образом, в России за короткий промежуток времени произошло возрождение органов казначейства в системе органов исполнительной власти. Появляется одна из самых эффективных моделей казначейства в мире, которая не просто функционирует, но постоянно совершенствуется и становится более гибкой.
Библиографический список
Борщик Н.Д. Исторические особенности управления городами Курского края в XVII столетии // Ученые записки. Электронный научный журнал Курского государственного университета. 2014. № 3 (31). URL: http://scientific-notes.ru/pdf/030-029.pdf (дата обращения: 22.09.2015)
Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. 2015. № 4 (36)
Борщик Н. Д., Подосинников Е. Ю., Пясецкая Е. Н. История становления и развития
казначейской системы на территории Курской области
Борщик Н.Д. Эволюция систем управления городами Курского края в условиях постсоветской социально-экономической трансформации / Н.Д. Борщик,
С.Н. Волобуев, Е.Ю. Подосинников, Е.Н. Пясецкая // Экономические науки. 2015. № 6 (127). С. 42-49.
Ден В.Э. Население России по пятой ревизии. Подушная подать в XVIII веке и статистика населения в конце XVIII века. Т. 1. М., 1902. 376 с.
Железняков С.С., Егорова Е.Д., Подосинников Е.Ю. Основные направления реализации политики информатизации в сфере государственного управления общественными финансами // Приоритеты системной модернизации России и ее регионов: сб. статей II Междунар. науч.-практич. конф. / Юго-Зап. гос. ун-т. Курск, 2014. С. 550-556.
Именной указ Екатерины II «Об учреждении Курской губернии» от 23 мая 1779 г. // Полное собрание законов Российской Империи. СПб., 1830. Т. XX. № 14880. С. 825-826.
Полное собрание законов Российской Империи. СПб., 1830. Т. XXXI. № 24116. С. 53-60.
Подосинников Е.Ю., Железняков С.С. Внедрение и развитие элементов государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» в Курской области. Курск: Изд-во Юго-Западный гос. ун-та, 2014. 107 с.
Подосинников Е.Ю. Особенности управления размещением заказов для муниципальных нужд Курской области как важнейшего элемента государственного регулирования расходования бюджетных средств (статья) // Среднерусский вестник общественных наук. Орел, 2014. №6 (36). С. 69-74.
Пясецкая Е. Н. Развитие взаимодействия власти и населения в социосистеме города (статья) // Казанская наука. 2014. №10. С.333-335. ISSN 2078-9955.
Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.ru (дата обращения: 18.08.2015).
