CC BY
67
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
УДК 336.13 (470.55) (09)
КАЗНАЧЕЙСТВО ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ: ИСТОРИЯ, ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ
Н. И. ДАНИЛЕНКО,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления, заслуженный экономист России E-mail: danilenko-nikolay@mail. ru Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Магнитогорский филиал
В статье исследуются исторические и современные этапы зарождения, становления и развития казначейства в Челябинской области, используемые в прошлом организационные структуры, формы и методы работы казначеев. Предложены теоретико-методологические подходы по совершенствованию современного механизма управления Федеральным казначейством и его структурными подразделениями государственными ресурсами с целью повышения их эффективности и результативности.
Ключевые слова: казенная палата, губернское казначейство, уездное казначейство, казначей, подат-ный инспектор, государственный бюджет, доходы, расходы.
Административное формирование территории Челябинской области началось в XVIII в. и явилось продолжением политики Петра I по развитию производительных сил России и расширению ее границ. На протяжении трех последних столетий территория Челябинской
области входила в различные административные единицы.
В начале XX в. после образования РСФСР началось разукрупнение старых губерний. Челябинская губерния была образована 27.08.1919 по решению ВЦИК РСФСР. В соответствии с постановлением ВЦИК от 03.11.1923 была создана Уральская область с центром в Екатеринбурге. Челябинск стал центром округа, в который входило 3 городских и 16 сельских районов. Помимо Челябинского округа на территории бывшей губернии были созданы Троицкий, Златоустовский и Верхнеуральский округа [3].
1930-е гг. вошли в историю страны как эпоха индустриализации. Быстрыми темпами возводились промышленные гиганты, управлять огромной Уральской областью становилось все труднее. По настойчивым просьбам советских партийных и хозяйственных руководителей 17.01.1934 Президиум ВЦИК принял решение о разделении
Уральской области на три — Свердловскую, Обско-Иртышскую и Челябинскую. Центром Челябинской области стал Челябинск. До 1943 г. Челябинская область включала территории современной Курганской области [9].
По своему географическому положению Челябинская область является связующей между западной частью страны и восточной. Кроме того, через нее проходят важнейшие направления, связывающие территории Российской Федерации с южными территориями постсоветского пространства.
В экономическом отношении Челябинская область является одним из наиболее крупных субъектов Российской Федерации, занимая 12-е место по объему валового регионального продукта и 6-е — по объему промышленного производства. В Уральском федеральном округе по этим показателям она уступает только Свердловской области.
Из истории основания города Челябинска известно, что он первоначально входил в Исетскую провинцию, созданную 13.08.1737 по Указу Анны Иоанновны, которая была частью Сибирской губернии. Примечательно, что административным центром провинции был город Шадринск.
Статус уездного города и одновременно административного центра Исетской провинции город Челябинск приобрел в 1743 г. благодаря данной Сенату рекомендации руководителя Оренбургской комиссии и будущего первого губернатора Оренбургской губернии И. И. Неплюева [8].
В ходе проведения в 1781 г. административной реформы были упразднены провинции и губернии и образованы наместничества. Вновь образованный Челябинский уезд в 1781 г. входит в Пермское наместничество, в 1782 г. — в Уфимское наместничество. В 1796 г. Уфимское наместничество было реорганизовано и вновь образована Оренбургская губерния. Однако Челябинский уезд, входящий в Оренбургскую губернию, включал в себя лишь часть территорий современной Челябинской области. Остальные территории на протяжении XIX в. входили в состав различных уездов, относившихся к трем уральским губерниям: Оренбургской (Челябинский, Верхнеуральский, Троицкий уезды), Уфимской (Злато-устовский и Уфимский уезды) и Пермской (Екатеринбургский и Шадринский уезды). В 1865 г. Оренбургская губерния была разделена на две
губернии — Оренбургскую и Уфимскую. Таким образом, город из-за географического положения последовательно находился в Уфимской, а затем в Оренбургской губернии.
На момент образования Исетской провинции штат канцелярии состоял из трех человек: воеводы, асессора (помощника) и секретаря. В 1763 г. в штате канцелярии появился казначей. Кто был первым казначеем, к сожалению, установить не удалось.
В 1781 г. Исетская провинция была упразднена, и Челябинск стал уездным городом Уфимской губернии. Вместо воеводы во главе управления городом стал городничий, взамен ратуши были открыты магистрат с административно-судебными присутственными местами и уездное казначейство [4].
В 1775 г. в эпоху правления Екатерины II выходит правовой акт под названием «Учреждения для управления Российской империи». В соответствии с его нормами в каждой губернии начали создаваться казенные палаты, основными задачами которых был своевременный сбор налогов, контроль за распределением денежных средств и их сохранность. Губернии были поделены на уезды, в каждом из которых учреждалась должность казначея, который выполнял эти обязанности в течение 3 лет. Губернская казенная палата стала центральной частью структуры финансового аппарата на местах. Одновременно с этим были упорядочены учет и отчетность по доходам и расходам, что позволяло составлять более реальный бюджет [6].
Реформой 1775 г. казначейская система на местах была приведена в следующий вид: в губерниях — казенные палаты, губернские казначейства; в уездах—казначейства. Такая вертикаль сохранялась до 1917 г.
Казенная палата считалась главным в губернии счетно-податным учреждением, которому подчинялись казначейства и податные инспекторы. В ее компетенцию входили следующие функции:
— общее распоряжение (в пределах губернии) движением сумм, поступавших в государственную казну, а также центральное (в пределах губернии) счетоводство и отчетность по доходам и расходам;
КАЗЕННАЯ ПАЛАТА ОРЕНБУРГСКОЙ ГУБЕРНИИ Ворошилов Александр Ефимович,
управляющий, статский советник, 46 лет
I
>
>
>
>
Рис. 1. Структура органов казначейства Оренбургской губернии (1871 г)
— дела по производству торгов на казенные подряды и поставки;
— общее заведование на местах подоходным, поземельным, промысловым налогом, а также налогом с недвижимостью в городах;
— надзор за работой податного управления [5].
В казенной палате предусматривалось наличие трех основных отделений: распорядительного, налогового и бухгалтерского, функциями которого были распоряжение движением сумм общегосударственных доходов, центральное межведомственное счетоводство и отчетность по доходам и расходам.
В отличие от центрального управления финансовые органы на местах функционировали на основании полномочий, данных им государством.
Право введения налогов принадлежало им в пределах закона, установленного государственной властью, и было территориально ограничено.
С 1885 г. существовал институт податных инспекторов. По закону по-датный инспектор являлся представителем исполнительного органа казенных палат.
Податному инспектору вменялось в обязанности участие в исчислении и распределении прямых налогов, наблюдение за правильностью их взимания, содействие казенным палатам в их подведомственных делах.
Уездные казначейства осуществляли прием и хранение государственных доходов; ведали производством расходов; исполняли распоряжения и предписания казенных палат; вели книги государственных доходов и расходов, расчетные книги окладных сборов, доходов с оброчных статей, с земельных, государственных и заводских крестьян; финансовые отчеты по сбору налогов.
Первые, более полные, сведения о казначеях Оренбургской губернии относятся к 1871 г. На рис. 1 представлена Оренбургская казенная палата и подведомственные ей учреждения с руководителями [1].
В период 1960—1970-х гг. происходит рационализация и унификация бюджета. Государственная роспись доходов и расходов теперь становится открытой и даже подлежит опубликованию. Централизация касается и государственного хозяйства. Вводится единство кассы. Все эти перемены потребовали увеличения числа казначеев различных уровней.
В начале XX в. финансовая система еще более усложнилась в связи с бурным развитием технологий и появлением новых многочисленных отраслей промышленности, а также по причине физического увеличения доходов и расходов. Теперь казначеи ко всем своим прежним обязанностям должны были принимать и хранить все доходы государства, продавать всякого рода гербовую бумагу, марки, бланки и патенты, вы-
давать промысловые свидетельства, открывать текущие счета, разменивать и переводить деньги.
К 1917 г. произошли изменения в структуре казначейства Оренбургской губернии: Уральское, Гурьевское и Иргизское уездные казначейства отошли в соседние губернии. В составе Оренбургской казенной палаты осталось четыре уездных казначейства, а у Челябинского появилось новое структурное подразделение — Куртамышское казначейство.
До расформирования в 1918 г. казначейских органов казенная палата Оренбургской губернии имела следующую структуру (рис. 2) [2].
Златоустовское уездное казначейство, учрежденное в декабре 1865 г., относилось к казенной палате Уфимской губернии и было ликвидировано в 1918 г.
С 1918 г. казначейские органы России были расформированы, а их функции перешли к новому финансовому органу — учреждениям Народного банка. Затем появилось Министерство финансов СССР и союзных республик.
В условиях федеративного государства, каким стала Россия в начале 1990-х гг., назрела необходимость в регулирующей финансовой политике. В ее основу были положены признание свободы предпринимательской деятельности, разнообразие форм хозяйствования, приватизации государственной собственности. Следовало разработать новую систему управления государственными финансами исходя из целей бюджетной политики, связанной с рыночными методами хозяйствования. Для этого необходимо было принять новую систему налогов, определить принципы устройства бюджетной системы и внебюджетных фондов, пересмотреть всю практику перераспределения финансовых ресурсов.
Ключевая и важная роль в системе управления государственными финансами отводилась вновь созданным органам федерального казна-
Рис. 2. Структура органов казначейства Оренбургской губернии (1917 г.)
чейства, образованным в составе Минфина России в 1993 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08.12.1992 № 1556 «О Федеральном казначействе», позволившим в кратчайшие сроки образовать в Российской Федерации единую централизованную систему органов Федерального казначейства и обеспечить эффективное управление доходами и расходами республиканского бюджета Российской Федерации, усилить контроль за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств [7].
Возрождение органов федерального казначейства Челябинской области началось с 23.03.1993 с создания областного управления, первым руководителем которого стал А. Г. Га-лимов.
Своевременную и действенную поддержку оказал губернатор области В. П. Соловьев. Главы городов и районов помогали в выделении поме-
щений для отделений казначейства, выдвигали на должности руководителей отделений авторитетных и грамотных специалистов, способных в кратчайшие сроки обеспечить подготовку к выполнению возложенных функций.
В результате за короткий срок была создана полноценная и эффективно работающая казначейская система области, сформирован высокопрофессиональный коллектив, который уже в сентябре 1993 г. выполнял функции по исполнению федерального бюджета.
Челябинская область с момента создания органов казначейства России стала одной из экспериментальных площадок Главного управления федерального казначейства Минфина России, на которой отрабатывались новые казначейские технологии.
В декабре 1993 г. Минфин России, Госналогслужба России, Центральный банк Российской Федерации поручили органам федерального казначейства осуществление контроля за своевременным, правильным совершением операций на счетах Минфина России, за целевым расходованием средств. Это был момент первого приобщения органов федерального казначейства к операциям исполнения федерального бюджета.
В феврале 1994 г. органы федерального казначейства Минфина России по Челябинской области были готовы не только к выполнению функций по контролю за поступлением доходов, но и к осуществлению операций по финансированию расходов из федерального бюджета на территории области.
В марте 1994 г. Управление федерального казначейства по Челябинской области в порядке эксперимента ведет учет операций и составляет баланс, отчетность об исполнении федерального бюджета в соответствии с Временными методическими указаниями по бухгалтерскому учету. Главное управление федерального казначейства Минфина России, перечисляя средства федерального бюджета на открытый лицевой счет 120 «Средства федерального бюджета», направляет Управлению федерального казначейства по Челябинской области письменные указания о финансировании конкретных организаций и федеральных программ согласно подразделам Бюджетной классификации Российской Федерации.
В марте 1994 г. приказом по Управлению федерального казначейства отделу платежей управления по письменному указанию Главного управления федерального казначейства Минфина России о финансировании расходов поручено осуществлять сверку необходимых реквизитов и направлять в главную бухгалтерию выписку из указаний о финансировании расходов. Бюджетные средства перечислялись на текущие счета по учету средств федерального бюджета, открытые бюджетным организациям. Главной бухгалтерии поручалось вести учет операций по лицевому счету на балансовом счете 120 «Средства федерального бюджета», еженедельно представлять в Главное управление федерального казначейства Минфина России оперативную отчетность.
Отделам управления поручено организовать проверки по своевременности и полноте обработки платежных документов в банках, а также по целевому использованию бюджетных средств.
В апреле 1994 г. Управление федерального казначейства по Челябинской области по согласованию с администрацией области обратилось в Главное управление Центрального банка Российской Федерации по Челябинской области с предложением об открытии бюджетных счетов отделениям федерального казначейства в городах и районах области для финансирования расходов по программам социальной защиты отдельных групп населения за счет средств федерального бюджета, выделяемых областному бюджету.
В мае 1994 г. губернатором области утвержден порядок предоставления льгот и компенсаций жителям Челябинской области, пострадавшим от воздействия радиации, и практически все отделения федерального казначейства включились в работу по финансированию этих расходов.
В августе 1994 г. распоряжением Главного управления федерального казначейства Минфина России отделениям федерального казначейства предоставлено право и доверено осуществление операций со средствами федерального бюджета на открытых для них лицевых счетах к балансовому счету 120 «Средства федерального бюджета» в учреждениях Центрального банка Российской Федерации.
В 1995 г. органами федерального казначейства в области обслуживались организации и учреж-
дения 33 министерств и ведомств. В июне 1995 г. Минфин России по согласованию с Госналогслужбой России и Центральным банком Российской Федерации введен порядок финансирования расходов федерального бюджета за счет доходов федерального бюджета, поступающих на территории области. Новая технология работы значительно ускорила процесс финансирования. Отпала необходимость при поступлении реестров ожидать из Главного управления федерального казначейства еще и средства. В октябре 1995 г. Управление федерального казначейства по Челябинской области и Самарское управление федерального казначейства получили право, не дожидаясь реестров из Главного управления федерального казначейства, осуществлять финансирование расходов федерального бюджета по социально защищенным статьям до 70 % от фактических расходов предыдущего месяца. Эксперимент оказался настолько востребованным, что уже с января 1996 г. право на авансирование расходов федерального бюджета получили управления федерального казначейства в 29 регионах.
Осенью 1995 г. в порядке эксперимента Управление федерального казначейства получило разрешение на организацию финансирования получателей бюджетных средств через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства. При этом счета бюджетных организаций в организациях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях были закрыты. Началась активная подготовка к внедрению новой технологии. Уже весной 14 отделений федерального казначейства открыли лицевые счета бюджетополучателям с использованием разработанного в Управлении федерального казначейства по Челябинской области программного комплекса «Операционный день».
В феврале — марте 1996 г. работа органов федерального казначейства Челябинской области подверглась жесткой проверке со стороны Счетной палаты Российской Федерации. Уровень организации работы, отношение специалистов к решению постоянно возникающих вопросов получили положительную оценку столь высокого контрольного органа.
В мае 1997 г. Президент Российской Федерации поставил задачу: к концу года перевести
всех получателей средств федерального бюджета на обслуживание через лицевые счета, открытые в органах казначейства. Символично, что Указ Президента Российской Федерации от 12.05.1997 № 477 назывался так: «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета». В самом названии указа обозначена основная цель перехода на казначейское исполнение бюджета: усиление контроля за использованием бюджетных средств. До конца 1997 г. на обслуживание через лицевые счета в отделения федерального казначейства были переведены все распорядители и получатели бюджетных средств, за исключением учреждений, относящихся к силовым министерствам и ведомствам.
В августе 1998 г. органам федерального казначейства России поручено принять на обслуживание счета организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Объем работы увеличился практически вдвое, что потребовало в очередной раз перераспределения обязанностей между специалистами.
С 1999 г. органы федерального казначейства приступили к учету денежных обязательств бюджетополучателей, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. В соответствии с заключенными соглашениями между Правительством Челябинской области и Управлением федерального казначейства органам федерального казначейства были переданы функции по кассовому обслуживанию исполнения областного бюджета в части поступающих доходов от налоговых платежей и средств, передаваемых из фонда компенсаций федерального бюджета.
В порядке эксперимента отделения федерального казначейства Еткульского и Уйского районов, городов Озерск, Снежинск и Трехгорный в полном объеме перешли на обслуживание местных бюджетов.
В 2000 г. были открыты лицевые счета для учета операций со средствами, полученными организациями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
В 2001 г. произошло открытие и ведение операций по расходованию средств федерального бюджета учебным заведениям начального профес-
сионального образования Челябинской области; завершился процесс перевода всех бюджетных организаций федерального уровня в органы казначейства.
В 2002 г. был введен единый казначейский счет для учета и распределения налогов и налоговых поступлений во все уровни бюджетной системы России, а также единого социального налога.
С 2003 г. открыты лицевые счета и их обслуживание для исполнения федеральных целевых программ в соответствии с Федеральным законом от 23.12.2003 N° 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год».
В 2004 г. осуществлено поэтапное внедрение Порядка организации работы по доведению через органы федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования федерального бюджета, утвержденного приказом Минфина России от 10.06.2003 № 50н. По сути 2004 г. является своего рода отправной точкой для функционирования современной казначейской системы, так как стал последним годом работы казначейства непосредственно в составе Минфина России.
С 2005 г. и по настоящее время Федеральное казначейство является самостоятельной федеральной службой, работающей с новыми задачами и по новым технологиям. В этом же году руководителем Управления федерального казначейства по Челябинской области стал А. Е. Прокин.
На данный период решались актуальные вопросы по внедрению единого казначейского счета; кассовому обслуживанию исполнения регионального и местных бюджетов; ведению реестра государственных контрактов, заключаемых от имени Российской Федерации, по результатам проводимых конкурсов; реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации и другие не менее значимые мероприятия. Успехи казначеев Челябинской области отмечены благодарностью министра финансов Российской Федерации.
Необходимо отметить, что с момента возрождения казначейства и до сегодняшнего дня в стране интенсивно развивалось бюджетное законодательство, активно видоизменялись и множились функции, возложенные на органы Федерального казначейства, многократно возрос
объем данных, ежедневно обрабатываемых ими. В этих условиях возникла необходимость перехода от фрагментарной автоматизации отдельных элементов в исполнении функций по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней к всеобъемлющему комплексному решению автоматизации этих функций.
Процесс модернизации и развития казначейской системы в настоящее время становится одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной системы. Основные мероприятия по реализации целей модернизации казначейской системы Российской Федерации направлены на создание условий, обеспечивающих внедрение и эксплуатацию Автоматизированной системы Федерального казначейства (АСФК). Потенциал системы, объем и актуальность хранящихся данных, информационная инфраструктура, созданная Федеральным казначейством, позволяют существенно увеличить масштаб ее использования. Она может стать основой общегосударственного проекта «Электронное правительство России».
Наиболее важными аспектами при внедрении АСФК, по мнению автора, являются:
— создание и постоянное поддержание в актуальном состоянии массива нормативно-справочной информации по вопросам кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней;
— повышение квалификации не только специалистов органов Федерального казначейства, но и работников финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
— закрепление ответственности за специалистами, занимающимися обработкой и формированием финансовых документов;
— повышение эффективности внутреннего контроля при кассовом обслуживании исполнения бюджета.
Повсеместное внедрение АСФК позволит перейти на качественно новый уровень управления государственными финансами, осуществить оптимизацию организационно-функциональной структуры органов Федерального казначейства и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений с целью повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.
В целях повышения эффективности механизма казначейского контроля представляется целесообразным:
— приведение теоретической базы и методологического обеспечения в соответствие с требованиями рыночной экономики;
— совершенствование законодательного и нормативно-правового регулирования государственного и муниципального казначейского контроля;
— разработка методического обеспечения контрольных процедур;
— совершенствование прикладных программ для автоматизации контрольных процедур основных казначейских операций;
— определение методов оценки качества казначейского контроля.
Рассматривая этапы развития казначейской системы и подводя итоги почти 20-летней работы органов казначейства, можно с уверенностью сказать, что Федеральное казначейство стало важным инструментом проведения бюджетной политики и управления государственными финансовыми ресурсами, действенным элементом контроля за использованием бюджетных средств.
Список литературы
1. Адресъ-Календарь и Памятная книжка Оренбургской губернш на 1871 год. Оренбургъ: Типо-литографiя Губернскаго Правлешя. 1870.
2. Адресъ-Календарь Оренбургской губернш на 1917 год. Оренбургъ: Типографiя Губернскаго Правлешя. 1917. С. 15—16.
3. Библиотека нормативно-правовых актов Союза Советских Социалистических Республик // www. libussr. ru.
4. Весновский В. А. Карманный справочник «Весь Челябинск и его окрестности» // сост. В. А. Весновский. Челябинск, 1909. С. 10.
5. История Министерства финансов России. В 4 т. // гл. ред. А. Л. Кудрин. Т. 1. 1903—1917. М., 2002. С. 23—24.
6. Кузина С. Дело жизни для казначея // Расчет. 2007. № 11.
7. О Федеральном казначействе: Указ Президента Российской Федерации от 08.12.1992 № 1556.
8. Орлов А. В. Челябинск (1865 г. ) // Дореволюционный Челябинск, 1997. С.14.
9. Черновский Н. М. Материалы к истории Челябинска. Челябинск, 1993. С. 20.
Домашняя правовая энциклопедия
С декабря 2011 г. в систему ГАРАНТ включена уникальная книга - «Домашняя правовая энциклопедия», универсальный источник достоверной правовой информации для решения
ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 6ЫТОВЫХ ВОПрОСОВ.
Все стороны жизни современного человека в той или иной степени законодательно регулируются. Дом, семья, дети, обучение, служба в армии, работа, отдых, заключение и расторжение различных договоров и многое другое - все это описано в «Домашней правовой энциклопедии».
«Домашняя правовая энциклопедия» - это постоянно актуализируемый и пополняемый аналитический материал. В книге представлено большое количество практических примеров, в том числе из судебной практики. Все сложные положения права и юридическая терминология разъяснены легким, простым языком, понятным любому гражданину.
Энциклопедия доступна всем пользователям системы ГАРАНТ не зависимо от того, какой комплект установлен. ГАРАНТ: полезная информация для всех!
Контактные телефоны: 8-800-200-88-88 (бесплатный междугородный звонок), 8 (495) 647-62-38 (для Москвы), E-mail: info@garant.ru.
www.garant.ru
