CC BY
115
001: 10.24412/2072-4098-2021-8-75-86 Развитие градостроительного законодательства России в части регулирования договорных отношений
Е.С. Болтанова заведующий кафедрой гражданского права Национального исследовательского Томского государственного университета, профессор Томского государственного университета систем управления и радиоэлектроники, доцент, доктор юридических наук (г. Томск)
Елена Сергеевна Болтанова, bes2@sibmail.com
Современное градостроительное законодательство при всем его в общем публичном характере обеспечивает значительное договорное регулирование отношений в сфере градостроительства.
Во-первых, Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ, Градостроительный кодекс) содержит специальные нормы, детализирующие общие положения Гоажданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) о «<классических» договорах, прежде всего строительного подряда, подряда на выполнение проектных и изыскательских работ (гл. 37 ГК РФ). Градостроительный кодекс содержит достаточно жесткие требования к стороне, выполняющей градостроительную деятельность. Например, работы по договорам о выполнении инженерных изысканий, строительного подряда и сноса объектов капитального строительства по общему правилу должны выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий либо членами саморегулируемых организаций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства соответственно. Если предметом договора подряда, заключенного с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором,
является выполнение работ по инженерным изысканиям и подготовке проектной документации, то индивидуальный предприниматель или юридическое лицо должны быть одновременно членами саморегулируемой организации в области инженерных изысканий и саморегулируемой организации в области архитектурно-строительного проектирования (ч. 2 ст. 47, ч. 4 ст. 48 ГрК РФ).
Градостроительное законодательство также содержит императивные требования в части определения содержания соответствующих обязательственных правоотношений. Так, в случае если проектная документация объекта капитального строительства подлежит градостроительной экспертизе (ст. 49 ГрК РФ), то подготовка результатов инженерных изысканий осуществляется в форме электронных документов. По договору подряда на подготовку проектной документации, заключенному с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором, последние обязаны предоставить подрядчику градостроительный план земельного участка или проект планировки территории и проект межевания территории, результаты инженерных изысканий, технические условия (см. ст. 48 ГрК РФ).
Во-вторых, нормы о градостроительной деятельности закрепляют определенные виды договоров, обеспечивающих ее. С января 2021 года законодатель начал
предпринимать попытки систематизировать договоры посредством внесения изменения в соответствующие нормы ГрК РФ. Но прежде чем перейти к действующему правовому регулированию, необходимо рассмотреть, каким образом (довольно динамично) развивались положения о специальных договорных формах в Градостроительном кодексе.
Поскольку наибольшие проблемы в градостроительстве возникают при развитии уже застроенных территорий, первоначально (в 2006 году) в ГрК РФ 1 были включены нормы, реализация которых с помощью договора о развитии застроенной территории позволяла сносить, реконструировать ветхие и аварийные дома, модернизировать инженерную инфраструктуру, проводить благоустройство территории, занятой определенными видами зданий, сооружений 2. Именно поэтому модель договора развития территории была введена в ГрК РФ как механизм государственно-частного партнерства в сфере градостроительства, направленный на решение проблем, связанных с социальными обязательствами государства по расселению из аварийного жилья 3.
Договор о развитии застроенной территории заключался органом местного самоуправления поселения или городского округа, принявшим решение о развитии застроенной территории, по результатам открытого аукциона. Решение о развитии застроенной территории могло приниматься, если на такой территории были расположены многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу; многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планировались на основании муниципальных адресных программ, утверж-
денных представительным органом местного самоуправления.
В 2014 году появился договор о комплексном освоении территории, который предполагал подготовку документации по планировке территории, образование земельных участков в границах конкретной территории, строительство объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, а также иных объектов в соответствии с документацией по планировке территории. Договор комплексного освоения территории был непосредственно связан с землепользованием и заключался по результатам аукциона на право заключения договора аренды земельного участка исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предоставляющими земельный участок для комплексного освоения территории, и юридическим лицом.
В этом же году в ГрК РФ были включены еще две договорные конструкции - договор об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса и договор о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса. Их появление в пояснительной записке к соответствующему законопроекту анонсировалось как реализация такого направления государственной политики, как увеличение объемов строительства доступного и комфортного жилья для всех категорий граждан. Для этого в ГрК РФ были закреплены статьи (46.5-46.8), предусматривающие новые механизмы получения инвесторами земельных участков с условием строительства на них жилья экономического класса 4 и реализации такого жилья по фиксированной стоимости, определен-
В настоящей статье сделан акцент на развитии градостроительного законодательства, поэтому назы-
ваются нормы ГрК РФ, но одновременно вносились изменения и в иные нормативные правовые акты, обеспечивающие процесс развития территорий (прежде всего это касалось земельного законодательства).
Здесь следует отметить, что статьи 46.1-46.3 ГрК РФ действовали до 30 декабря 2020 года. Кузьма И.Е. Комплексное и устойчивое развитие территории - новый инвестиционный драйвер или адми-
нистративный барьер? // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 12. С. 53. С принятием Федерального закона от 31 декабря 2017 года № 506-ФЗ в 2018 году термин «жилье экономического класса» был заменен термином «стандартное жилье».
4
ной по итогам аукциона, лицам, имеющим право на приобретение такого жилья 5.
Особенностью этих механизмов являлся новый вид аукциона, победителем которого признавался участник (юридическое лицо), предложивший наиболее низкую цену в расчете на 1 квадратный метр общей площади жилых помещений договоров купли-продажи, договоров участия в долевом строительстве, государственных и (или) муниципальных контрактов. Начальная цена предмета аукциона - цена одного квадратного метра общей площади жилого помещения (экономического класса/стандартного жилья), за которую застройщик обязуется реализовать построенное жилье. Аукцион проводился посредством снижения начальной цены аукциона. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления определял не только начальную цену аукциона, но и иные условия договора об освоении (о комплексном освоении) территории в целях строительства жилья экономического класса (стандартного жилья).
Принципиальным отличием одного договора от другого было то, что по договору об освоении у инвестора прежде всего возникало обязательство построить отдельный многоквартирный дом или жилой дом блокированной застройки (где все или определенный минимальный объем жилых помещений являются жильем экономического класса, а впоследствии - стандартным жильем), по договору о комплексном освоении таких обязательств больше. Например, инвестор должен подготовить документацию по планировке (при отсутствии), построить жилые дома с названными помещениями, а также обеспечить (совместно с органами публичной власти) строительство объектов транспортной, социальной инфраструктур.
Обусловленный ежегодным Посланием Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию, где он обозначил в качестве приоритетных направлений государственной политики в том числе импортозамещение и развитие собственного промышленного потенциала Российской Федерации, во второй половине 2016 года произошел еще один «виток» в развитии градостроительного законодательства в части строительства новых объектов на застроенных территориях - появились положения о договоре о комплексном развитии территорий (ст. 46.9-46.11 ГрК РФ).
Включение нового инструмента в ГрК РФ объяснялось тем, что в населенных пунктах Российской Федерации сохранилось множество территорий, ранее занятых промышленностью и сопутствующими производствами, которые вследствие частичного или полного прекращения промышленной деятельности утратили свое первоначальное промышленное значение, но при этом земельные участки и недвижимое имущество, расположенные в границах таких промышленных зон, остались фактически выведенными из нормального экономического оборота и сохранялись в неизменном виде посреди меняющейся городской среды, превратившись в «ржавые линзы». Указанные нормы были включены в ГрК РФ для решения существующих задач по вовлечению территорий и объектов промышленных зон в экономический оборот, реиндустриа-лизации промышленных зон, развитию инновационного, научного, промышленного потенциала, градостроительной реорганизации и благоустройству территории промышленных зон. Необходимо отметить, что первоначально представленный к первому чтению законопроект регулировал вопросы комплексного развитии промышленных зон 6. Однако в дальнейшем отказались от
5 Например, граждане, состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, а также отдельные категории граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, но не состоящие на таком учете.
6 См. проект федерального закона № 778655-6 «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений, возникающих в связи с комплексным развитием промышленных зон и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в редакции, внесенной в Государственную Думу
отдельного закона, касающегося промышленных зон, и нормы приобрели общий характер.
Комплексное развитие территорий стало возможным по инициативе правообладателей либо органа местного самоуправления. В обоих случаях на территории находятся объекты недвижимости. Комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществлялось на основании договора о комплексном развитии территории, заключаемого органом местного самоуправления с правообладателями недвижимого имущества. Если органом местного самоуправления принималось решение о комплексном развитии территорий и правообладатели расположенных на такой территории недвижимости не брали на себя инициативу ее комплексного развития 7, то договор о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления заключался по результатам открытого аукциона.
С 1 января 2017 года в статью 1 ГрК РФ было включено новое понятие «деятельность по комплексному и устойчивому развитию», и перечисленные виды договоров с 2 августа 2019 года были объединены в общую главу 5.1 «Виды деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории и порядок ее осуществления» 8. Но прошло немногим более года, и эта глава с 30 декабря 2020 года из Градостроительного кодекса была исключена 9, но появи-
лась новая глава 10 «Комплексное развитие территорий».
Понятие «комплексное развитие территорий» заменило понятие «деятельность по комплексному и устойчивому развитию». Оно определено как совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, городских округов (п. 34 ст. 1 ГрК РФ).
Кроме того, сохранился институт освоения территорий в целях строительства и эксплуатации наемных домов, центральным элементом которого является правовое опосредование договора об освоении территорий в целях строительства и эксплуатации наемного дома социального или коммерческого использования (см. гл. 6.3 ГрК РФ)
Поскольку комплексное развитие территорий и их освоение в большинстве случаев предполагало применение конкурентных способов выбора будущего застройщика, вся информация о проведенных торгах содержится на официальном сайте (ИМрв:// torgi.gov.ru). Согласно имеющейся на этом сайте информации на конец марта 2021 года распространение получили только торги в рамках процедуры развития застроенной территории (немногим более 3 000 лотов). Это можно объяснить как тем, что
Федерального Собрания Российской Федерации, текст по состоянию на 24 апреля 2015 года) и пояснительную записку к нему.
7 При этом инициатива должна была быть от правообладателей всех объектов недвижимости, расположенных на соответствующей территории. Как было указано судами по одному из дел, «Преимущественное право землепользователей заключается в возможности без проведения аукциона заключить договор о комплексном развитии всей территории, предлагаемой администрацией, а не в получении определенных льгот в отношении своих земельных участков. Иное толкование означало бы возможность по существу осуществлять комплексное развитие территории в отношении одного отдельного земельного участка, что смыслу градостроительного регулирования деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, осуществляемой в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории, очевидно не соответствует» (постановление Семнадцатого апелляционного суда Российской Федерации от 28 октября 2019 года № 17АП-13639/2019-ГК поддержано определением Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года № 309-ЭС20-7490).
8 Федеральный закон от 2 августа 2019 года № 283-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
9 Федеральный закон от 30 декабря 2020 года № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий».
такая процедура является более «старой» процедурой комплексного развития, так и тем, что для населенных пунктов злободневным является расселение аварийных домов и что на реализацию этой функции и выполнение своих публичных обязательств муниципальные образования готовы тратить бюджетные деньги. Остальные виды используются на практике крайне редко. На освоение территорий было проведено немногим более 50 торгов (при этом только один лот был для строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого использования (в Камчатском крае), остальные - для жилья экономического класса). Под комплексное освоение территории в целях строительства жилья экономического класса были отданы чуть более 20 площадок. В настоящее время земли под комплексное развитие по инициативе администрации являются предметом двух лотов (в Красноярском крае и Кемеровской области). При этом надо понимать, что определенная часть торгов не заканчивалась подписанием договора, поскольку торги признавались несостоявшимися в связи с отсутствием допущенных участников или их аннулированием.
В то же время нельзя не признать значимость развивающегося градостроительного законодательства в сфере обеспечения комплексного развития территорий, в том числе в части развития договорных форм, не предусмотренных ГК РФ. Неслучайно Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что «регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решени-
ями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере и призванными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкуль-турно-спортивных и других организаций» 10. В юридической литературе отмечается, что «постепенно сложился отдельный правовой институт, представляющий собой совокупность специальных правовых механизмов в виде договоров, заключаемых между уполномоченными органами власти и лицами, берущими на себя обязательства выполнить условия соответствующих договоров. По своей правовой природе данные договоры (градостроительные договоры), исходя из их субъектного состава, целей заключения и содержания, представляют собой разновидность муниципально-част-ного партнерства (в годах федерального значения - государственно-частного партнерства), поскольку направлены как на решение вопросов местного значения, так и на удовлетворение частных интересов» 11.
Итак, с 30 декабря 2020 года на смену перечисленным договорам пришел только один - договор о комплексном развитии территории, имеющий дифференцированное (хоть и незначительное) правовое регулирование в зависимости от вида комплексного развития. Таких видов четыре:
1) комплексное развитие территории жилой застройки - это комплексное развитие территории, осуществляемое в границах одного или нескольких элементов планировочной структуры 12, их частей, в которых
10 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2015 года № 2317-О. Также см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2019 года № 35-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки О.В. Гламоздиновой».
11 Болтанова Е.С, Романова О.А, Бандорин Л.Е. Градостроительное право: учебник. М.: Проспект, 2021. С. 283.
12 Элементом планировочной структуры признается часть территории поселения, городского округа или меж-селенной территории муниципального района (квартал, микрорайон, район, территория общего пользования и т. п). Конкретные виды таких элементов утверждены приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25 апреля 2017 года № 738/пр.
расположены указанные в части 2 статьи 65 ГрК РФ многоквартирные дома;
2) комплексное развитие территории нежилой застройки - комплексное развитие территории, осуществляемое в границах одного или нескольких элементов планировочной структуры, их частей, в которых расположены указанные в части 4 статьи 65 ГрК РФ объекты капитального строительства;
3) комплексное развитие незастроенной территории - комплексное развитие территории, осуществляемое в границах одного или нескольких элементов планировочной структуры, их частей, в которых расположены земельные участки, находящиеся в государственной либо муниципальной собственности, либо земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе с расположенными на них объектами капитального строительства, при условии, что такие земельные участки, объекты капитального строительства не обременены правами третьих лиц;
4) комплексное развитие территории по инициативе правообладателей - комплексное развитие территории, осуществляемое по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости.
Условно существующие в настоящее время 4 вида комплексного развития могут быть объединены в две группы:
1) комплексное развитие территорий по инициативе органов местного самоуправ-
ления (первые три вида);
2) комплексное развитие территории по инициативе правообладателей.
Комплексное развитие территории жилой застройки 13 осуществляется в отношении территории, в границах которой расположены:
1) многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу или реконструкции;
2) многоквартирные дома, которые не признаны аварийными и подлежащими сносу или реконструкции и которые соответствуют критериям, установленным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации 14.
Уже начали появляться первые региональные акты. Например, согласно постановлению Правительства Московской области 15 на территории области к такого рода объектам отнесены многоквартирные дома, построенные до 1975 года включительно. К такого рода объектам могут быть отнесены:
• бараки деревянные вне зависимости от этажности;
• малоэтажные многоквартирные дома до 4 этажей включительно, имеющие деревянные перекрытия;
• панельные 5-этажные, кирпичные 5-этажные дома с деревянными перекрытиями;
• многоквартирные дома до 5 этажей, общая степень износа которых от 70 процентов включительно и выше.
В соответствии с постановлением Пра-
Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что уполномоченные органы определяют комплексное развитие именно территорий в границах населенных пунктов, то есть значительных по площади земельных массивов (см. пункт 4.1 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 ноября 2020 года № 46-П «По делу о проверке конституционности подпункта 1 пункта 4 статьи 378.2 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Московская шерстопрядильная фабрика»).
13 Ранее в отношении территории, застроенной многоквартирными домами, принималось решение о развитии застроенной территории и использовался соответствующий градостроительный инструмент - развитие застроенных территорий.
14 Современное законодательство предоставило в отношениях по комплексному развитию территорий значительные полномочия органам власти (прежде всего субъектов Российской Федерации), что выражается и в том, что ранее на подлежащей развитию территории могли быть расположены многоквартирные дома, снос и реконструкция которых планировались только на основании муниципальных адресных программ, сейчас же используется приведенная выше в настоящем подпункте формулировка.
15 Постановление Правительства Московской области от 26 января 2021 года № 29/3 «О порядке комплексного развития территорий в Московской области».
вительства Тюменской области 16 к такого рода объектам могут быть отнесены:
• многоквартирные дома, физический износ основных конструктивных элементов которых (крыша, стены, фундамент) превышает 50 процентов;
• многоквартирные дома, в которых совокупная стоимость услуг и (или) работ по капитальному ремонту конструктивных элементов и внутридомо-вых систем инженерно-технического обеспечения в расчете на один квадратный метр общей площади жилых помещений превышает стоимость, определенную постановлением Правительства Тюменской области;
• многоквартирные дома, построенные в период индустриального домостроения (введены в эксплуатацию в период по 1980 год) по типовым проектам, разработанным с использованием типовых изделий стен и (или) перекрытий;
• дома, в которых отсутствует хотя бы одна из централизованных систем инженерно-технического обеспечения.
Достаточно, чтобы дом отвечал одному из указанных критериев.
Для принятия и реализации решения о комплексном развитии территории жилой застройки требуется проведение общих собраний собственников многоквартирных домов, не признанных аварийными и подлежащих сносу или реконструкции и включенных в проект решения о комплексном развитии территории жилой застройки по вопросу включения многоквартирного дома в решение о комплексном развитии территории жилой застройки. Решение внеочередного общего собрания собственников
помещений в многоквартирном доме по этому вопросу принимается не менее чем двумя третями голосов собственников жилых помещений либо их представителей от общего числа голосов собственников. Предельный срок для проведения общих собраний собственников многоквартирных домов по вопросу включения многоквартирного дома в решение о комплексном развитии территории жилой застройки устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (например, в Московской области - 31 день, в Тюменской области - 60 дней).
В Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ) была введена статья 32.1, определяющая гарантии жилищных и иных имущественных прав собственников жилых помещений и нанимателей жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования в многоквартирных домах, которые не признаны аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, и включены в границы подлежащей комплексному развитию территории жилой застройки. Права и законные интересы собственников жилых помещений, расположенных в аварийных, подлежащих сносу домах и расположенных на территории, подлежащей комплексному развитию, по-прежнему определяются статьей 32 ЖК РФ. Дополнительные положения содержатся в законодательстве субъектов Российской Федерации 17.
Комплексное развитие территории нежилой застройки осуществляется в отношении застроенной территории, в границах которой расположены земельные участки:
16 Постановление Правительства Тюменской области от 19 марта 2021 года № 135-п «О порядке осуществления комплексного развития территории».
17 Смотри, например:
статью 6 Закона Свердловской области от 19 марта 2021 года № 19-ОЗ «О регулировании отдельных отношений в сфере комплексного развития территорий в Свердловской области»;
постановление Правительства Тюменской области от 19 марта 2021 года № 136-п «О порядке приобретения собственниками жилых помещений в многоквартирных домах, включенных в границы подлежащей комплексному развитию территории жилой застройки, за доплату жилых помещений большей площади и (или) жилых помещений, имеющих большее количество комнат, чем предоставляемые им жилые помещения».
1) на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные аварийными и подлежащими сносу или реконструкции;
2) на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании адресных программ, утвержденных высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
3) виды разрешенного использования которых и (или) виды разрешенного использования и характеристики расположенных на них объектов капитального строительства не соответствуют установленным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
4) на которых расположены объекты капитального строительства, признанные в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками.
До 2021 года эти виды земельных участков формировали территорию, развитие которой осуществлялось по процедуре «комплексное развитие территорий по инициативе органов местного самоуправления». За одним лишь исключением: если снос, реконструкция объектов капитального строительства ранее планировались муниципальными адресными программами, утверждаемыми органами местного самоуправления.
Допускается комплексное развитие и жилой, и нежилой застройки территории, включающей и не указанные земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества при условии, что они находятся в границах элемента планировочной структуры, в котором расположены «основные» и «обязательные» (перечисленные выше) объекты. При этом при осуществлении комплексного развития территории нежилой застройки в границы
такой территории не могут быть включены многоквартирные дома, жилые дома блокированной застройки, объекты индивидуального жилищного строительства, садовые дома, иные объекты капитального строительства, расположенные на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства (см. части 3, 5, 6 ст. 65 ГрК РФ).
Для реализации целей комплексного развития (см. ст. 64 ГрК РФ) недвижимость, находящаяся в границах территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии территории жилой или нежилой застройки, может быть изъята для государственных или муниципальных нужд.
Комплексное развитие территории по инициативе правообладателей сохранилось и в силу статьи 70 ГрК РФ осуществляется одним или несколькими правообладателями земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, расположенных в границах комплексного развития территории. По общему правилу в границы территории, подлежащей комплексному развитию, не могут быть включены земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, не принадлежащие таким правообладателям. Этот вид комплексного развития осуществляется на основании договоров о комплексном развитии территории, заключаемых органами местного самоуправления с правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества. Для заключения договора с правообладателями принятие решения о комплексном развитии не требуется.
В случае если комплексное развитие осуществляется двумя и более правообладателями, они заключают соглашение о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по комплексному развитию территории по инициативе правообладателей. Такое соглашение включает в том числе обязательство сторон заключить с ор-
ганом местного самоуправления договор о комплексном развитии территории.
В обязательном порядке в правилах землепользования и застройки (на карте градостроительного зонирования) устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории. В отношении таких территорий заключается один или несколько договоров о комплексном развитии территории (см. ч. 5.1 ст. 30 ГрК РФ).
В зависимости от целей решение о комплексном развитии территории принимается органами, указанными в пункте 2 статьи 66 ГрК РФ. Решение может предусматривать необходимость строительства на этой территории стандартного жилья (см. ч. 2 ст. 67 ГрК РФ).
В соответствии с частью 1 статьи 66 ГрК РФ комплексное развитие территории осуществляется самостоятельно Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридическим лицом, определенным Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации 18, или лицами, с которыми заключены договоры о комплексном развитии территории. Как можно заметить, последние в механизме комплексного развития территорий отсутствуют, если публичные образования самостоятельно или через определенных юридических лиц осуществляют реализацию соответствующего решения.
Заключение договора о комплексном развитии территории осуществляется по результатам торгов (конкурса или аукциона), за исключением случаев заключения договора о комплексном развитии террито-
рии нежилой застройки со всеми правообладателями объектов недвижимости, расположенными в границах такой территории, или о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей 19.
Наличие интересов общества в комплексном развитии территории определяет желательность проведения торгов в форме конкурса для определения лица, с которым будет заключен договор о комплексном развитии территории. Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации разработало проект постановления Правительства Российской Федерации о порядке проведения торгов на право заключения договоров о комплексном развитии территории жилой застройки, о комплексном развитии территории нежилой застройки, о комплексном развитии незастроенной территории 20. В этом проекте нормативного правового акта названы следующие конкурсные условия:
• минимальный объем предусмотренного таким договором финансирования подлежащих к выполнению работ;
• технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики (при необходимости) результатов указанных работ;
• наличие у участников конкурса необходимых для исполнения договора финансовых ресурсов, наличие оборудования и других материальных ресурсов, деловая репутация, наличие специалистов и иных работников определенного уровня квалификации;
• предельный срок выполнения работ по договору о комплексном развитии
18 Например, Нижегородская область одной из первых объявила в качестве юридического лица, уполномоченного на реализацию решений о комплексном развитии территории Нижегородской области, акционерное общество «Специализированный застройщик Нижегородской области «Дирекция по строительству» (распоряжение Правительства Нижегородской области от 2 марта 2021 года № 172-р «Об определении юридического лица, уполномоченного на реализацию решений о комплексном развитии территории»).
19 Субъекты Российской Федерации должны принять нормативный правовой акт о порядке заключения договора о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей.
20 Проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проведения торгов, порядке определения начальной цены торгов на право заключения договора о комплексном развитии территории, а также о случаях и порядке заключения договора о комплексном развитии территории посредством проведения торгов в электронной форме».
территории, который будет заключен по результатам торгов;
• цена права на заключение договора о комплексном развитии территории;
• площадь помещений, передаваемых в государственную или муниципальную собственность.
Количество конкурсных условий, указываемых в решении о проведении торгов в форме конкурса, не должно быть менее двух, при этом одним из таких условий должно являться указанное в перечне условие.
Участником торгов может являться юридическое лицо при условии, что оно само либо взаимосвязанное с ним лицо 21 имеет за последние пять лет, предшествующих дате проведения торгов, опыт участия в строительстве объектов капитального строительства в совокупном объеме не менее 10 процентов от объема строительства, предусмотренного решением о комплексном развитии территории, в качестве застройщика и (или) технического заказчика, и (или) генерального подрядчика в соответствии с договором строительного подряда. По результатам проведенных торгов с их победителем или единственным заявителем на участие в конкурсе либо единственным участником аукциона орган, по решению которого проводились торги, обязан заключить договор о комплексном развитии территории.
Договор о комплексном развитии территории может быть заключен в отношении всей территории, предусмотренной решением о комплексном развитии территории, ее части либо отдельного этапа реализации решения о комплексном развитии территории. В отношении территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, может быть заключен один или несколько договоров, предусматривающих осуществление деятельности по ком-
плексному развитию территории (ч. 2 ст. 68 ГрК РФ).
Суть договора о комплексном развитии определена в части 3 статьи 68 ГрК РФ -это распределение обязательств его сторон при выполнении мероприятий, направленных на реализацию решения о комплексном развитии территории. В частях 4 и 5 этой статьи законодатель называет условия, которые должны и могут быть включены в рассматриваемый договор. Используя традиционные гражданско-правовые категории, можно было бы сказать, что в части 4 (а также в части 6) закреплены существенные условия договора (см. п. 1 ст. 432 ГК РФ). Это условия, без которых договор не считается заключенным.
В то же время нельзя не отметить разнородность включенных в часть 4 статьи 68 ГрК РФ положений: одни из них можно отнести к традиционным существенным условиям (подп. 1-4, 13), другие - скорее, характеристики обязательства, порождаемого заключенным договором (подп. 5-10, а также ч. 6). Вряд ли есть необходимость в отнесении к объективно существенным условиям положения об ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора (что сделал законодатель в подпункте 12 части 4 статьи 68 ГрК РФ), поскольку последствия нарушения договора можно определить с учетом действующих норм законодательства, а отсутствие в договоре пункта об ответственности ведет к достаточно жестким правовым последствиям (к незаключенности договора).
Основные обязательства по комплексному развитию территории заключаются в проведении мероприятий по подготовке и утверждению документации по планировке территории, образованию и предоставлению земельных участков, строительству или реконструкции зданий, сооружений, а также (при необходимости) по изъятию не-
21 В силу части 6 статьи 69 ГрК РФ это учредитель (участник) такого юридического лица или любое из его дочерних обществ, или его основное общество, или любое из дочерних обществ его основного общества.
движимости для государственных или муниципальных нужд, по сносу объектов капитального строительства.
Договором о комплексном развитии могут быть предусмотрены льготы и меры государственной поддержки, которые предоставляются лицу, заключившему договор, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Законодательством субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные требования к договору. Например, в Московской области предусмотрен специальный реестр договоров о комплексном развитии территорий Московской области, и подписанный договор о комплексном развитии территории нежилой застройки подлежит учетной регистрации, и датой заключения договора считается дата его учетной регистрации в реестре.
В отдельных случаях договор о комплексном развитии (за исключением развития территории правообладателями жилых и нежилых объектов, расположенных на соответствующей территории), договор об освоении территории можно рассматривать как инвестиционное соглашение (когда, по сути, речь идет о заключении договора в рамках государственно-частного и муници-пально-частного партнерства 22, когда происходит привлечение в экономику частных инвестиций и распределение обязательств публичного и частного субъектов).
Как можно заметить, несмотря на наличие значительных редакционных правок в ГрК РФ в конце 2020 года, прослеживается определенная преемственность с ранее существовавшим нормативным опосредованием рассматриваемых отношений. Гражданское законодательство (с его ос-
новами правового регулирования, изложенными в статье 1 ГК РФ) не может обеспечить сбалансированное и устойчивое развитие поселений и городских округов. В градостроительном законодательстве содержатся нормы, формирующие специфические договорные конструкции, они имеют существенные отличия от гражданско-правового регулирования в части степени их императивности, наличия ограничений в принципе свободы договора. Это обусловлено целями развития территорий, принципами, на которых основывается градостроительное законодательство (см. ст. 2 ГрК РФ), спецификой субъектного состава.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ *
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 26 января 1996 года № 14-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Кузьма И. Е. Комплексное и устойчивое развитие территории - новый инвестиционный драйвер или административный барьер? // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 12. С. 53-61.
5. О внесении изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 31 декабря 2017 года
22 Необходимо оговориться, что в этом случае речь не идет о Федеральном законе от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». На рассмотренные отношения этот закон не распространяется.
* Также автором в статье и постраничных сносках приведены дела, рассмотренные судами высших и региональных инстанций, и соответствующие решения и постановления.
№ 506-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Об особенностях регулирования отдельных правоотношений, возникающих в связи с комплексным развитием промышленных зон и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : проект федерального закона № 778655-6. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 2 августа 2019 года № 283-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
8. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий : Федеральный закон от 30 декабря 2020 года № 494-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов. URL: https://torgi.gov.ru
10. Болтанова Е. С, Романова О. А., Бандорин Л. Е. Градостроительное право : учебник. М. : Проспект, 2021. 312 с.
11. Об утверждении видов элементов планировочной структуры : приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25 апреля 2017 года № 738/пр. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
12. О порядке комплексного развития территорий в Московской области : постановление Правительства Московской обла-
сти от 26 января 2021 года № 29/3. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
13. О порядке осуществления комплексного развития территории : постановление Правительства Тюменской области от 19 марта 2021 года № 135-п. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
14. Жилищный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. О регулировании отдельных отношений в сфере комплексного развития территорий в Свердловской области : Закон Свердловской области от 19 марта 2021 года № 19-ОЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
16. О порядке приобретения собственниками жилых помещений в многоквартирных домах, включенных в границы подлежащей комплексному развитию территории жилой застройки, за доплату жилых помещений большей площади и (или) жилых помещений, имеющих большее количество комнат, чем предоставляемые им жилые помещения : постановление Правительства Тюменской области от 19 марта 2021 года № 136-п. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
17. О порядке проведения торгов, порядке определения начальной цены торгов на право заключения договора о комплексном развитии территории, а также о случаях и порядке заключения договора о комплексном развитии территории посредством проведения торгов в электронной форме : проект постановления Правительства Российской Федерации. URL: https://regulation. gov.ru
