CC BY
404. Federal'nyj zakon ot 28.03.1998 №2 53-FZ «O voinskoj obyazannosti i voennoj sluzhbe» // Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 18.03.2022 g.)
5. Apellyacionnoe opredelenie Apellyacionnoj kollegii Verhovnogo Suda RF ot 23.11.2017 №2 APL17-431 // Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 18.03.2022 g.)
6. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 25.02.2020 №2 9-P «Po delu o proverke konstitucionnosti punkta 1 chasti 1 stat'i 350 Kodeksa administrativnogo sudoproizvodstva Rossijskoj Federacii v svyazi s zhaloboj grazhdanina A.N. Taratuhina» // Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 18.03.2022 g.)
7. Apellyacionnoe opredelenie Apellyacionnoj kollegii Verhovnogo Suda RF ot 10.09.2020 №2 APL20-287 // Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 18.03.2022 g.)
8. Gornovskij A.A. Attestaciya voennosluzhashchih kak element prohozhdeniya voennoj sluzhby: teoretiko-pravovoj aspekt // Voennoe pravo. 2017. № 5 (45). S. 39-54.
9. Koryakin V.M. Voennaya administraciya: uchebnik. M.: Za prava voennosluzhashchih, 2015.
10. Prikaz Ministra oborony RF ot 29.02.2012 №2 444 «O poryadke organizacii i provedeniya attestacii voennosluzhashchih, prohodyashchih voennuyu sluzhbu po kontraktu v Vooruzhennyh Silah Rossijskoj Federacii» // Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 18.03.2022 g.)
11. Prikaz Rosgvardii ot 04.05.2017 №2 130 «Ob utverzhdenii Poryadka organizacii i provedeniya attestacii voennosluzhashchih, prohodyashchih voennuyu sluzhbu po kontraktu v vojskah nacional'noj gvardii Rossijskoj Federacii» // Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 18.03.2022 g.)
12. Gornovskij A.A. Attestaciya voennosluzhashchih i sposoby (formy) ee provedeniya // Voennoe pravo. 2016. №2 3 (39).
13. Nabiev V.V. O zarubezhnom opyte priema na sluzhbu i attestacii gosudarstvennyh sluzhashchih // Vestnik Voronezhskogo instituta MVD Rossii. 2017. № 3.
14. Prikaz MVD Rossii ot 01.02.2018 № 50 «Ob utverzhdenii Poryadka organizacii prohozhdeniya sluzhby v organah vnutrennih del Rossijskoj Federacii» // Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 18.03.2022 g.)
15. Federal'nyj zakon ot 19.07.2018 N 197-FZ «O sluzhbe v ugolovno-ispolnitel'noj sisteme Rossijskoj Federacii i o vnesenii izmenenij v Zakon Rossijskoj Federacii «Ob uchrezhdeniyah i organah, ispolnyayushchih ugolovnye nakazaniya v vide lisheniya svobody» // Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 18.03.2022 g.)
16. Prikaz Minyusta Rossii ot 06.06.2005 №2 76 «Ob utverzhdenii Instrukcii o poryadke primeneniya Polozheniya o sluzhbe v organah vnutrennih del Rossijskoj Federacii v uchrezhdeniyah i organah ugolovno-ispolnitel'noj sistemy» // Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 01.01.2021)
17. Federal'nyj zakon ot 01.10.2019 №2 328-FZ «O sluzhbe v organah prinuditel'nogo ispolneniya Rossijskoj Federacii i vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii» // Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 18.03.2022 g.)
18. Prikaz Minyusta Rossii ot 30.03.2020 №2 70 «Ob utverzhdenii Polozheniya ob attestacionnoj komissii organa prinuditel'nogo ispolneniya Rossijskoj Federacii i Poryadka provedeniya attestacii sotrudnikov organov prinuditel'nogo ispolneniya Rossijskoj Federacii» // Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 18.03.2022 g.)
19. Prikaz SK Rossii ot 14.01.2016 №2 4 «Ob utverzhdenii Polozheniya ob attestacionnyh komissiyah Sledstvennogo komiteta Rossijskoj Federacii» // Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 18.03.2022 g.)
20. Prikaz Genprokuratury Rossii ot 11.03.2020 №2 146 «Ob utverzhdenii Polozheniya o poryadke provedeniya attestacii prokurorskih rabotnikov organov i organizacij prokuratury Rossijskoj Federacii» // Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 18.03.2022 g.)
СТЕПЕНКО ВАЛЕРИЙ ЕФРЕМОВИЧ - доктор юридических наук, доцент, директор Юридического института, Тихоокеанский государственный университет (003177@pnu.edu.ru).
МОРОЗОВ ВИТАЛИЙ ЕВГЕНЬЕВИЧ - старший преподаватель кафедры «Государственно-правовые дисциплины», Тихоокеанский государственный университет (myselfD07@mail.ru).
STEPENKO, VALERY E. - Doctor of Law, Associate Professor, Director of the Law Institute, Pacific State University. MOROZOV, VITALY E. - Senior Lecturer, Department of State and Legal Disciplines, Pacific State University (myself007@mail.ru)
УДК 342.922 DOI: 10.24412/2411-2275-2022-1-77-81
СМОРЧКОВА Л.Н.
РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНЫМ ИМУЩЕСТВОМ
Ключевые слова: публичное имущество, государственная собственность, государственное управление, органы государственной власти, научные основы управления.
В статье поднимается проблема государственного управления публичным имуществом и необходимости совершенствования правового регулирования возникающих в процессе осуществления управленческой деятельности в этой сфере общественных отношений, что становится еще более актуальным в текущих сложных политико-экономических условиях. Автор предлагает обратиться к разработанным еще в советское время научным основам государственного управления, не потерявшим своей актуальности и на сегодняшний день. Показано, что управление публичным имуществом является одной из форм осуществления публично-правовым образованием своего права собственности. Собственник публичного имущества имеет возможность осуществлять свои правомочия в особой форме, присущей только полномочным органам государственной власти, а именно путем издания не только правоприменительных актов или актов административно-распорядительного характера, но прежде всего нормативных правовых актов, закрепляющих универсальное правовое регулирование.
SMORCHKOVA, L.N. DEVELOPMENT OF STATE MANAGEMENT OF PUBLIC PROPERTY
Key words: public property, state property, public administration, public authorities, scientific foundations of management.
The article again raises the problem of state management of public property and the need to improve the legal regulation of public relations arising in the process of implementing managerial activities in this area, which becomes even more relevant in the current difficult political and economic conditions. The author proposes to turn to the scientific foundations of public administration developed back in Soviet times, which have not lost their relevance to this day. It is shown that the management of public property is one of the forms of exercise by a public legal entity of its property right. The owner of public property has the opportunity to exercise his powers in a special form inherent only to the authorized bodies of state power, namely by issuing not only law enforcement acts or acts of an administrative and administrative nature, but primarily normative legal acts that enshrine universal legal regulation.
Управление является универсальной и неотъемлемой характеристикой любой государственной власти, которая в свою очередь является одним из свойств любого государства. Критерием качества осуществление государственного управления является уровень внешней и внутренней защищенности интересов государства, публичных интересов общества, частных интересов граждан. Кризис любого характера обнаруживает недостатки государственного управления в самых жизненно важных сферах общественных отношений и заставляет переосмысливать систему и принципы его организации.
Еще в середине прошлого века преимущественно учеными-правоведами, а также представителями ряда других наук, общественных и естественных, были разработаны научные основы государственного управления. За базу была взята юридическая наука, главным образом такая ее отрасль как административное право, поскольку основные формы государственного управления подразумевают правовую составляющую и, как правило, имеют правовые последствия своей реализации. В 1968 г. сотрудниками Института государства и права Академии наук СССР была издана коллективная монографии «Научные основы государственного управления в СССР», в которой были выявлены сущность и механизм государственного управления, предмет и метод науки управления, сформулированы принципы, методы и формы осуществления государственного управления [1].
Несмотря на то, что в основе советской экономической формации лежала государственная собственность на основные средства производства, многие выводы, касающиеся научных основ управления и организации управленческой деятельности, являются универсальными, они абсолютно актуальны и сейчас.
Управление можно охарактеризовать как многогранную организующую деятельность государства, осуществляемую через его органы. В науке административного права государственное управление рассматривается в широком смысле - как деятельность всех органов государства (и даже с привлечением общественных организаций), а также в узком смысле - как деятельность государственных исполнительно-распорядительных органов, составляющих аппарат государства. Такое понимание управления основано на анализе исторического развития управленческой деятельности в России.
Сущность управления как социальной функции государства и способы конкретного осуществления различных видов государственной деятельности состоят в организации тех сторон жизни общества, которые закрепляются правом и за которые перед обществом ответственно государство. Круг вопросов, по которым государство в лице его органов обеспечивает руководство делами общества, также определяется посредством права. Однако и в тех охранительных отношениях, в которых государство непосредственного управления не осуществляет, оно все равно использует свой аппарат. Государственное управление неразрывно связано с формированием и развитием правового института права собственности, как одного из базовых. Изменение сущности объектов государственного управления детерминирует трансформацию методологии, форм и принципов государственного управляющего воздействия как непосредственно в отношении публичного имущества, так и в целом на экономические отношения, что в большой степени обусловлено долей государства как собственника [2].
Уникальное историческое развитие российского государства свидетельствует о том, что не уровень экономического развития, а методы и формы государственного управления зависят от доминирующей в экономике страны формы собственности либо соотношения их в случае плюрализма. Так, тотальное господство государственной собственности в советский период породило и специфические формы государственного управления, основанного на четком административном планировании. Управление публичной собственностью в условиях перманентного развития рыночных отношений и относительная доля принадлежности основных средств производства Российской Федерации (федеральная государственная собственность), ее субъектам (государственная собственность субъектов Российской Федерации) или муниципальным образованиям (муниципальная собственность) претерпевают глубокие изменения и требуют применения совершенно иных подходов как к административно-правовому регулированию [3], так и к осуществлению государственного (муниципального) управления в данной сфере.
Управление публичным имуществом является одной из форм осуществления публично-правовым образованием своего права собственности. Собственник публичного имущества имеет возможность осуществлять свои правомочия в особой форме, присущей только полномочным органам государственной власти, а именно путем издания не только правоприменительных актов или актов административно-распорядительного характера, но прежде всего нормативных правовых актов, закрепляющих универсальное правовое регулирование. Публично-правовые акты, к числу которых относятся, прежде всего, концептуальные правовые документы, призваны определять политику государства, государственных и муниципальных образований в отношении управления публичным имуществом.
Нормативные документы каждого следующего уровня определяют компетенцию органов публично-правовых образований по управлению, то есть в отношении пределов использования и распоряжения объектами публичной собственности. Формирование концептуального подхода в сфере государственного управления требует пересмотра объема и содержания компетенции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, уполномоченных управлять государственным (в том числе федеральным) и муниципальным имуществом, соответственно.
Объем участия государства и других публичных собственников в экономике страны в качестве равноправных субъектов - собственников имущества в определенной степени влияет на построение горизонтальных и вертикальных связей между многочисленными субъектами хозяйственных (экономических) отношений, что еще в большей степени усложняет структуру и систему рыночной экономики. В связи с этим государству, прежде всего, необходимо определиться с долей государственной собственности в общественном производстве.
А это не такая простая задача. С одной стороны, представляется верным взятый Правительством Российской Федерации [4] курс на выход государства из непрофильных активов и сокращение государственного присутствия в экономике, что позволит привлечь в бюджет дополнительные средства, особенно если приватизация высоколиквидных активов государства имеет социальную направленность [5, с. 73].
С другой стороны, стратегические задачи государства, включающие обеспечение его безопасности и обороноспособности, невозможно решить без опоры на отрасли народного хозяйства, выпускающие продукцию высокотехнологичного производства, устойчивого развития промышленного сектора и реальных отраслей экономики [6, с. 4], что в сложившихся условиях крайне сложной политической и экономической обстановки практически недостижимо без деятельного участия государства как активного субъекта, собственника государственного имущества.
Государство (государственно-правовое образование), выступая в качестве собственника имущества, имеет (может иметь) несколько ипостасей. Во-первых, оно выступает в форме держателя государственной казны. Только в отношении нераспределенного между предприятиями и учреждениями имущества, составляющего казну, государство правомочно осуществлять административные процедуры специально непосредственно уполномоченными на то органами государственной власти.
Во-вторых, государство (публично-правовое образование) выступает в качестве учредителя государственных предприятий и учреждений, закрепляя за ними свое имущество на ограниченном вещном праве - праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления. В отношении имущества, закрепленного за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, любая централизованная управленческая деятельность публично-правового образования опосредована как волей этих юридических лиц, так и специально созданными правовыми механизмами, ее (волю) охраняющими и имеющими преимущественно гражданско-правовую природу. Более того, схема администрирования в сфере управления федеральной собственностью, закрепленной за федеральными государственными предприятиями и учреждениями, в свою очередь зависит от ведомственной принадлежности таких предприятий и учреждений и их административно-правовых отношений с вышестоящими органами государственного управления.
Действующее отраслевое российское законодательство предоставляет федеральным органам исполнительной власти определенные полномочия собственника в отношении
имущества, закрепленного за подведомственными им организациями. Объем правомочий, например, передаваемых государством как собственником федерального имущества тому или иному федеральному органу исполнительной власти в отношении федеральных государственных учреждений или унитарных предприятий, находящихся в его ведении, индивидуален, зависит от отрасли (сферы управления) и конкретно закреплен в Положении об этом органе.
В-третьих, государство выступает в качестве держателя имущественного взноса при создании им государственной корпорации для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. И хотя в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» имущество, переданное Российской Федерацией, считается собственностью государственной корпорации, Счетная палата Российской Федерации и иные государственные органы в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять контроль за деятельностью государственных корпораций и принимать в отношении ее юридически значимые решения, а это значит, что государство и в данном случае является носителем конечной воли как собственник имущества.
Таким образом, публичное имущество, находящееся в собственности у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований представляет в своей совокупности сложную систему, состоящую из объектов с разным правовым режимом, разным функциональным назначением и разным значением в экономической структуре государства. Управление публичным имуществом, как и любой другой сложной системой, должно основываться на системном подходе, всесторонне учитывающем связи, образующиеся между многоплановыми элементами системы, а также между системой и внешней средой. Да и собственно изначально требуется приведение совокупности объектов публичного имущества в структурированную систему в соответствии с формой права собственности, с правовым режимом такого имущества, а также с его функциональным назначением.
В то же время, к сожалению, необходимо констатировать, что современное состояние управления публичным имуществом и, прежде всего, федеральной собственностью, далеко от системного или сколько-либо упорядоченного, и уж тем более имеющего научную основу. Особенностью правового института публичной собственности является то, что он охватывает не только нормы гражданского права, но и нормы отраслей публичного права, регулирующих отношения собственности императивными методами: государственного, административного, финансового, при этом определяющую роль играют конституционные нормы. Но отсутствие единых управленческих подходов, единых форм осуществления управленческой деятельности, единых принципов правового регулирования вызывает правовые пробелы и коллизии, что вызывает проблемы в правоприменительной практике.
Одним из условий обеспечения эффективности государственного управления в любой области, и уж тем более в сфере управления публичным имуществом, является оптимизация государственных (муниципальных) функций. Государственные функции в отношении федеральной собственности, распределенные между федеральными органами исполнительной власти, а также корреспондирующие им государственно-властные полномочия, формируют межведомственную систему прав и обязанностей по отношению к ней. Последующее делегирование этих прав и обязанностей в соответствии с ведомственной иерархией обеспечивает комплексность и системность государственного управления федеральным имуществом не только по горизонтали, но, прежде всего, по вертикали.
Анализ специального законодательства по внутриведомственному делегированию полномочий теми федеральными органами исполнительной власти, на которые непосредственно возложены функции по управлению федеральной собственностью внутри своего ведомства, позволяет сделать вывод, что существующее состояние правового регулирования в этой сфере ни на правительственном, ни на ведомственном уровнях также нельзя признать удовлетворительным [7]. Система прав и обязанностей, четко определяющая круг и полноту полномочий федеральных органов по отношению к подведомственному федеральному имуществу, по сути, отсутствует, что в свою очередь порождает круг правовых проблем.
Во-первых, вызывает сомнения собственно легитимность осуществления функций по управлению имуществом нижестоящими органами управления, в том числе территориальными, входящими в систему федерального органа исполнительной власти и осуществляющими
непосредственно административное руководство линейными организациями, за которыми и закреплена федеральная собственность. Так, римские юристы при регулировании статусных отношений и необходимости наделения иного субъекта полномочиями говорили о безусловном соблюдении принципа: «Nemo ad alium plas juris transfeerre potest, quam ipse habet» - «никто не может передать другому больше прав, чем имел бы сам» [8, с. 197].
Во-вторых, не выведенная по вертикали система управления федеральной собственностью, закрепленной за предприятиями и учреждениями, имеющими ведомственную подчиненность, отсутствие последовательного делегирования прав и обязанностей в этой сфере между соподчиненными органами управления и определенная коллизионность с их административными полномочия порождают вопросы в порядке привлечения государства как собственника имущества к субсидиарной ответственности по обязательствам таких организаций.
В-третьих, отсутствие единой системы государственного управления публичным имуществом и непротиворечивой нормативной регламентации правового режима имущества государственных (муниципальных) организаций предполагает возможность использования субъективного подхода при принятии должностными лицами решений в отношении публичной собственности, а это можно расценивать как коррупциогенный фактор.
Таким образом, необходимо переоценить принципы и основы организации государственного управления публичным имуществом, состояние правового регулирования управления государственной собственностью в условиях рыночных отношений, а также формы и методы администрирования в данной сфере. В настоящий момент они претерпевают глубокие сущностные изменения и требуют соответствующего межотраслевого совершенствования. И совершенно очевидно, что эффективность концептуального реформирования управления публичным имуществом будет зависеть, прежде всего, от эффективности реформирования всей системы органов государственной власти в Российской Федерации, а также от слаженного участия в рыночных экономических отношениях всех субъектов, реализующих хозяйственную функцию государственных и муниципальных образований как собственников имущества.
Литература и источники
1. Научные основы государственного управления в СССР / под ред. А.Е. Лунева, М.И. Пискотина, Ц.А. Ямпольской / АН СССР. Ин-т государства и права. М.: «Наука», 1968. 440 с.
2. Щукина Т.В. Формы и методы административного-правового регулирования в социально-экономической сфере // Вопросы экономики и права. 2020. № 8. С. 34-40.
3. Сморчкова Л.Н. Совершенствование административно-правового регулирования в сфере управления имуществом в государственном секторе экономики // Право и практика. 2019. № 2. С. 57-62.
4. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года от 29 сентября 2018 года // URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71965871/
5. Формы и методы государственного управления в современных условиях развития / под общ. ред. С.В. Запольского. М., 2017.
6. Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики / Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров, О.В. Гутников и др.; под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2015.
7. Сморчкова Л.Н. Методологическая основа правового регулирования использования государственного имущества в интересах обороны страны и безопасности государства // Современное право. 2016. № 2. С. 31-36.
8. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998.
References and Sources
1. Nauchnyye osnovy gosudarstvennogo upravleniya v SSSR / pod red. A.Ye. Luneva, M.I. Piskotina, TS.A. Yampol'skoy / AN SSSR. In-t gosudarstva i prava. M.: «Nauka», 1968. 440 s.
2. Shchukina T.V. Formy i metody administrativnogo-pravovogo regulirovaniya v sotsial'no-ekonomicheskoy sfere // Voprosy ekonomiki i prava. 2020. № 8. S. 34-40.
3. Smorchkova L.N. Sovershenstvovaniye administrativno-pravovogo regulirovaniya v sfere upravleniya imushchestvom v gosudarstvennom sektore ekonomiki // Pravo i praktika. 2019. № 2. S. 57-62.
4. Osnovnyye napravleniyaye deyatel'nosti Pravitel'stva Rossiyskoy Federatsii na period do 2024 goda ot 29 sentyabrya 2018 goda // URL: http://www. garant.ru/products/ipo/prime/doc/71965871/
5. Formy i metody gosudarstvennogo upravleniya v sovremennykh usloviyakh razvitiya / pod obshch. red. S.V. Zapol'skogo. M., 2017.
6. Zakon. Obespecheniye bezopasnosti i real'noy ekonomiki / T.Ya. Khabriyeva, YU.A. Tikhomirov, O.V. Gutnikov i dr.; pod red. T.Ya. Khabriyevoy. M., 2015.
7. Smorchkova L.N. Metodologicheskaya osnova pravovogo regulirovaniya ispol'zovaniya gosudarstvennogo imushchestva v interesakh oborony strany i bezopasnosti gosudarstva // Sovremennoye pravo. 2016. № 2. S. 31-36.
8. Pokrovskiy I.A. Osnovnyye problemy grazhdanskogo prava. M., 1998.
СМОРЧКОВА ЛАРИСА НИКОЛАЕВНА - доктор юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук (l.smorchkova@mail.ru).
SMORCHKOVA, LARISA N. - Doctor of Law, associate Professor, Leading Researcher of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences (Moscow, Russia) (l.smorchkova@mail.ru).
