CC BY
3511. Federal'nyj zakon ot 29.12.2015 N 382-FZ (v red. ot 27.12.2018) «Ob arbitrazhe (tretejskom razbiratel'stve) v Rossijskoj Federacii» ll Sobranie zakonodatel'stva RF. 04.01.2016. N 1 (chast' I). St. 2.
12. Federal'nyj zakon ot 27.07.2010 N 193-FZ (v red. ot 23.07.2013) «Ob al'ternativnoj procedure uregulirovaniya sporov s uchastiem posrednika (procedure mediacii)» ll Sobranie zakonodatel'stva RF. 02.08.2010. N 31. St. 4162.
13. Shuvalova M. Novaya forma tretejskih sudov [Elektronnyj resurs] ll https:llwww.garant.rularticlel690284l. 20 yanvarya 2016 g.
ВОЛКОВА ВИКТОРИЯ ВЛАДИМИРОВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского университета правосудия (г. Краснодар). VOLKOVA, VICTORIA V. - PhD in Law, Assistant Professor of the Department of Administrative and Financial Law of the Northern Caucasian branch of Federal State Budget Educational Institution of High Education "Russian State University of Justice" (Krasnodar) (www.truba.ru@mail.ru).
УДК 342.922
СМОРЧКОВА Л.Н.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В
СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ИМУЩЕСТВОМ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ
ЭКОНОМИКИ
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, государственное имущество, управление, экономика, орган государственной власти, организации с государственным участием.
В статье на основе краткого анализа программно-концептуальных документов в сфере управления государственным имуществом делается вывод о том, что политика государства в данной области характеризуется непоследовательностью. Степень участия государства своим имуществом в экономике страны четко не определена, отсутствуют сколько-либо объективные критерии, позволяющие оценивать состояние баланса публичных и частных интересов при использовании государственного имущества в государственном секторе экономики. Одно из решений проблемы состоит в совершенствовании административно-правового регулирования данных общественных отношений. Предлагается принятие нового законопроекта, регламентирующего вопросы управления государственным и муниципальным имуществом.
SMORCHKOVA, L.N.
IMPROVING OF ADMINISTRATIVE-LEGAL REGULATION IN THE SPHERE OF PROPERTY MANAGEMENT IN
THE PUBLIC SECTOR OF THE ECONOMY
Keywords: administrative-legal regulation, state property, management, economy, public authority, organizations with state participation.
In the article based on a brief analysis of the program-conceptual documents in the sphere of management of state property, makes a conclusion, that the state policy in this area is characterized by its inconsistency. The degree of state participation by its property in the country's economy is not clearly defined, there are no objective criteria that allow to assess the state of balance of public and private interests in the use of state property in the public sector of the economy. One of the solutions of the problem is to improve the administrative and legal regulation of these public relations. It is proposed to adopt a new draft law governing the management of state and municipal property.
Действие Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, приближается к завершению. При сохранении тех же целевых ориентиров - обеспечения устойчивого роста благосостояния и конкурентоспособности как каждого человека, всего общества, так и государства - необходимо определить дальнейшие задачи экономической политики России в условиях изменяющихся глобальных процессов и вызовов. Переход страны к новому качеству экономики видится путем построения траектории прорывного научно-технологического развития, постоянной технологической модернизации. В этой связи роль государства заключается, прежде всего, в создании «пространства опережающего технологического регулирования» для реализации передовых решений [1], что может быть исполнено посредством эффективного государственного управления экономической деятельностью. Однако государству принадлежит и иное амплуа - как собственник имущества, оно является равноправным и равнозащищенным конкурентным партнером и участником экономических отношений.
Действенно управляя своей собственностью, государство способно кардинально влиять на развитие экономических институтов и поддержание микроэкономического климата. Специалисты, анализируя социально-экономическое развитие России последних лет, полагают, что публичная собственность (государственная и муниципальная) является главным материальным ресурсом, с помощью которого государство и муниципалитеты выполняют
стоящие перед ними задачи, в связи с чем разгосударствления экономики и существенного сокращения состава публичного имущества в ближайшее время не предвидится [2].
Управление государственной собственностью, как правило, носит целенаправленный характер и связано с реализацией функций государства как публично-правового образования. Эффективность управления государственной собственностью проявляется в достижении управляемым объектом определенных характеристик, обеспечивающих требуемый уровень предоставляемых услуг, запланированное развитие инфраструктуры, достижение приоритетных целей государственного управления и развития [3].
В настоящее время требуется адекватно оценить степень и формы непосредственного участия в экономических отношениях государства как собственника имущества, необходимые и достаточные для длительной макроэкономической стабильности, исходя из экономико-политической стратегии развития страны в целом и в соответствии с закрепленными в Конституции Российской Федерации идеями и принципами. Оценить, а затем урегулировать правовыми средствами, поскольку отношения, складывающие в области управления государственным имуществом, социально значимы для развития экономики как наиважнейшей сферы жизни, и в то же время затрагивают интересы всех участников экономической деятельности.
В настоящее время нельзя сказать, что правовое регулирование общественных отношений, возникающих в процессе владения, пользования и распоряжения государственным имуществом, является полностью сложившимся. Его принципиальной особенностью выступает неизбежное сочетание двух подходов - публичного и частного. С одной стороны, государство как любой другой собственник, обязано соответствовать сложившимся гражданско-правовым, договорным регуляторам с присущими им принципам дозволения, равенства интересов участников, свободы договора, свободы выбора контрагента, саморегулирования и т.п.
С другой стороны, управление государственным имуществом - это административно-властные отношения, регулирование которых должно исходить из принципов публичного права, императивности, приоритета и доминирования государственных интересов. В этой связи в качестве ключевой задачи видится нахождение решения проблемы разумного сочетания участия государства своим имуществом в экономике страны в условиях полной хозяйственной самостоятельности субъектов всех форм собственности и свободы экономической деятельности.
Есть несколько действующих правовых документов, преимущественно программно-концептуального характера, в которых государство пытается определить себя как собственника имущества, а также степень своего участия в экономике страны. Так, еще в конце прошлого века постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024 была одобрена Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее - Концепция), в которой, в частности, решались вопросы организации отраслевыми федеральными органами исполнительной власти управления подведомственным имуществом, усилена возложенная на них ответственность за реализацию предоставленных полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом, были предусмотрены мероприятия, повышающие эффективность использования находящегося в федеральной собственности имущества.
В настоящее время необходимо констатировать, что основные положения Концепции в той или иной степени реализованы в нормах российского права, а текущие практические проблемы давно переросли поставленные в ней задачи. Тем более, что Концепция в своей существенной части была нацелена на приватизацию государственного имущества, что прямо следует из ее названия. А в современных реалиях уже стало очевидным, что отдельные отрасли российской экономики не могут развиваться без прямого участия государства, его имущества, бюджетных вложений и прямого государственного администрирования. Следующим шагом в правовом регулировании отношений по управлению государственной (федеральной) собственностью должно было стать постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 1053 «О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом», однако фактически в нем были уточнены функции только Министерства обороны Российской Федерации в отношении подведомственных ему организаций и их имущества. Прямая привязка исключительно к имуществу Вооруженных Сил существенно снизили нормативную важность
этого документа, в том числе для других военных ведомств, и оставили открытым вопрос о возможности использования закрепленных норм по аналогии в иных федеральных органах исполнительной власти. И это, несмотря на то, что вопросы управления федеральной собственностью в военных организациях урегулированы в лучшей степени.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 327 была утверждена Государственная программа Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» (далее - Программа), подготовленная в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации», решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, в том числе в части опережающего развития приоритетных территорий. Государственная политика по управлению федеральным имуществом, определенная в Программе, направлена, с одной стороны, на создание условий для эффективного управления федеральным имуществом, необходимым для выполнения государственных функций органами государственной власти Российской Федерации, совершенствование системы государственного материального резерва, но, с другой стороны, также на отчуждение федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте.
Достижение указанных целей должно способствовать оптимизации состава и структуры федерального имущества на макроуровне и микроуровне в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста и формирования экономической основы деятельности публично-правовых образований, что соответствует социально-экономическим задачам Российской Федерации в целом. Программа предусматривает как повышение эффективности управления федеральным имуществом, включая развитие конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием, так и ограничение расширения государственного сектора экономики, в том числе путем установления и соблюдения системы адекватных запретов и ограничений, замещения прямого участия государства в экономике мерами отраслевого и иного регулирования, а также соблюдения планомерности, устойчивости и гарантий долгосрочности реализации заявленных целей и задач. Однако в Программу не только не заложены критерии определения баланса публичных и частных интересов при административно-правовом регулировании в сфере управления имуществом в государственном секторе экономики, но в ней также не оговорены средства и мероприятия правового и организационного характера по ее реализации.
Вопросам управления государственной собственностью было уделено внимание в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года от 29 сентября 2018 года (далее - Основные направления деятельности Правительства). В частности, в целях повышения темпов экономического развития в Основных направлениях деятельности Правительства провозглашается, что будет сведено к минимуму участие государства в деятельности коммерческих компаний на конкурентных рынках, количество организаций с государственным участием будет сокращаться на 10 процентов ежегодно. При этом будет повышаться эффективность управления компаниями с государственным участием за счет совершенствования механизмов корпоративного управления. Также предполагается, что будут реализованы новые модели отчуждения государственного и квазигосударственного имущества, и в то же время для повышения эффективности использования государственных активов будут использоваться механизмы целевого перераспределения объектов государственного или муниципального имущества между публичными собственниками, предусматривающие в том числе возможность передачи имущества на иной уровень собственности. Планируется, что будет реализован комплекс мер, направленных на совершенствование механизмов управления земельными ресурсами в Российской Федерации, поставлена задача повышения эффективности администрирования доходов от управления земельными участками, однако решение этой задачи предусматривает сокращение к 2021 году более чем на 50 процентов относительно 2012 года площади казенных земельных участков, не вовлеченных в хозяйственный оборот.
Системный анализ указанных программно-концептуальных документов показывает, что политика государства в управлении государственным имуществом несколько непоследовательна,
степень участия государства в экономике страны четко не определена, также не введены сколько-либо объективные критерии, позволяющие оценивать состояние баланса публичных и частных интересов при использовании государственного имущества в государственном секторе экономики и динамику их соотношения. Полное огосударствление экономики и стихийный неурегулированный рынок - две крайности, преодолев которые необходимо найти компромисс централизованного и децентрализованного управления экономикой в России.
При этом необходимо признать, что государственное управление осуществляется главным образом функционированием органов исполнительной власти [4]. То есть устранить перекосы и установить наиболее эффективную степень участия государства своим имуществом в экономической деятельности путем совершенствования рыночных регуляторов практически невозможно. Только административное воздействие, складывающееся из административно-правового регулирования и правового администрирования как правоприменительного режима способно решить эту задачу. В юридическую науку уже введено понятие административно-имущественного права, регулирующего общественные отношения государственной и муниципальной собственности, а также отношения по имущественному обеспечению публичной администрацией выполнения государственных и муниципальных функций [5]. При этом подчеркивается недостаточная систематизированность массива нормативных предписаний в данной сфере, которые относятся к различным структурным элементам административного права как отрасли. Под административно-правовым механизмом управления государственным имуществом предложено понимать совокупность взаимосвязанных элементов: целей, задач, функций, форм и методов, прав и обязанностей органов управления, направленных на обеспечение социально-экономического развития государства посредством эффективного стратегического управления государственным имуществом, реализуемого путем упорядочивающего воздействия субъектов управления на объекты государственного имущества, которое получает административно-правовое закрепление [6].
Решение ряда задач, определенных в Основных направлениях деятельности Правительства в сфере управления государственным имуществом, не составляют реально сложной теоретической и практической проблемы. Так вопросы наполнения Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) достоверными сведениями о границах объектов недвижимости, внесение в ЕГРН сведений о границах земельных участков, развитие системы учета земель сельскохозяйственного назначения в условиях использования возможностей современных информационных технологий - дело технических, временных и кадровых ресурсов, а также организации процесса и определенного правового сопровождения [7]. Последнее обусловлено тем фактом, что в отличие от иных информационных систем организационное и методическое обеспечение государственных информационных систем всегда имеет нормативное значение - форматы системы, формы данных, правила организации доступа и прочие составляющие должны быть разработаны уполномоченными государственными органами и утверждены нормативными правовыми актами [8].
Другие определенные Правительством Российской Федерации направления деятельности по управлению государственным имуществом, например, совершенствование законодательства в части порядка применения принципа приобретательной давности как основания права собственности в отношении объектов недвижимости, исключение деления земель по целевому назначению на категории, законодательное установление порядка передачи земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации, требуют тщательной юридической проработки и прохождения всех стадий законотворческого процесса.
Однако в целом решение проблем, которые имеются в сфере управления и использования публичного, в том числе государственного, имущества нуждается в системном подходе. Динамичное развитие общественных отношений, связанных с участием государства как собственника в российской экономике, обусловлено как объективными факторами - бурным научно-техническим прогрессом, совершенствованием технологий, необходимостью крупных финансовых вложений в высокотехнологичное производство, так и факторами, имеющими субъективный элемент - изменениями политической обстановки, наполняемостью федерального
бюджета из иных источников, готовностью и способностью иных хозяйствующих субъектов охватывать все секторы экономики страны.
В то же время невозможно не отметить тот факт, что количество зафиксированных правонарушений, связанных с неправомерной реализацией органами государственной власти и должностными лицами своих полномочий в отношении использования и распоряжения объектами государственной собственности, неуклонно увеличивается, что явно свидетельствует не только об их коррупциогенности, но и о недостаточности их правовой упорядоченности.
В обозначенных условиях любой новый документ концептуального характера не даст необходимого эффекта. Видимо, следует признать необходимым принятие федерального закона, регулирующего вопросы управления государственным и муниципальным имуществом. В нем необходимо будет не только пересмотреть объем и содержание компетенции и полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в отношении государственного и муниципального имущества.
Первостепенный вопрос, который необходимо будет решить на высшем законодательном уровне: определить степень необходимого и достаточного участия государства как самостоятельного субъекта - собственника имущества в экономических отношениях, а также выявить и закрепить критерии оценки такого участия. Представляется, что одним из основных принципов, который должен быть положен в основу такого федерального закона, должен быть принцип приоритета интересов Российской Федерации как публично-правового образования, обеспечивающий не только защиту экономической стабильности государства, но и его суверенитета. При этом правовое регулирование не должно противоречить естественной природе экономических отношений, причинять ущерб субъектам экономической деятельности и, как следствие, экономике страны в целом, то есть должно быть направлено на предупреждение так называемых экономических казусов законодательства [9].
Идея о законопроекте, принятие которого должно повысить эффективность управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью, содержится и в Основных направлениях деятельности Правительства. В них закреплено, что будет обеспечена разработка и принятие федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе». В этой связи Правительство Российской Федерации принципиальной задачей видит реформирование разрешительных режимов на базе единого нормативного правового акта, который закрепит критерии оценки заявителей на получение разрешений, принципы и гарантии осуществления хозяйственной деятельности и государственно-частного партнерства.
В научно-юридических дискуссиях присутствует справедливая критика, что не только практически каждая диссертация по юридическим наукам, но и почти каждая научная статья содержат предложения о принятии нового федерального закона, что представляется во многом избыточным с учетом огромнейшего массива рассматриваемых и принимаемых законопроектов Тем не менее, сфера управления государственным имуществом является настолько социально-экономически значимой и при этом достаточно коррупциогенной, что совершенствование административно-правового регулирования в данной области на высшем законодательном уровне видится крайне актуальным для современного состояния экономики России.
Литература и источники
1. Медведев Д.А. Россия-2024: стратегия социально-экономического развития // Вопросы экономики. 2018. № 10. С. 20-21.
2. Правовое администрирование в экономике. Актуальные проблемы: монография / под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: ЮСТИЦИЯ, 2018. С.82.
3. Соловьев М.М., Кошкин Л.И., Свирина А.А. Управление государственной собственностью: методология, опыт, инновации. Ростов н/Д.: Феникс, 2014. С. 53-54.
4. Формы и методы государственного управления в современных условиях развития: монография / под общ. ред. проф. С.В. Запольского М.: Прометей, 2017. С.25-26.
5. Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. С.181.
6. Чеченева Н.С. Административно-правовой механизм управления государственным имуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2018. С.10.
7. Сморчкова Л.Н. Информационные технологии при осуществлении государственной регистрации недвижимости // Будущее российского права: концепты и социальные практики. V Московский юридический форум: материалы конференции. Ч.2. М.: РГ-Пресс, 2018. С. 74-77.
8. Амелин Р.В. Правовые проблемы создания и использования государственных информационных систем // Труды Института государства и права РАН. 2018. №13(4). С.156.
Казанцев Н.М. Экономические казусы российского законодательства // Правовые проблемы государственного управления экономическим развитием: сборник материалов научной конференции «Лазаревские чтения». М.: РУСАИНС, 2018. С.59.
References and Sources
1. Medvedev D.A. Rossiya-2024: strategiya social'no-ekonomicheskogo razvitiya // Voprosy ekonomiki. 2018. № 10. S. 20-21.
2. Pravovoe administrirovanie v ekonomike. Aktual'nye problemy: monografiya / pod red. YU.A. Tihomirova. - M.: YUSTICIYA, 2018. S.82.
3. Solov'ev M.M., Koshkin L.I., Svirina A.A. Upravlenie gosudarstvennoj sobstvennost'yu: metodologiya, opyt, innovacii. Rostov n/D.: Feniks, 2014. S. 53-54.
4. Formy i metody gosudarstvennogo upravleniya v sovremennyh usloviyah razvitiya: monografiya / pod obshch. red. prof. S.V. Zapol'skogo M.: Prometej, 2017. S.25-26.
5. Vinnickij A.V. Publichnaya sobstvennost'. M.: Statut, 2013. S.181.
6. CHecheneva N.S. Administrativno-pravovoj mekhanizm upravleniya gosudarstvennym imushchestvom v Rossijskoj Federacii i Respublike Belarus'. Diss. ... kand. yurid. nauk. M., 2018. S.10.
7. Smorchkova L.N. Informacionnye tekhnologii pri osushchestvlenii gosudarstvennoj registracii nedvizhimosti // Budushchee rossijskogo prava: koncepty i social'nye praktiki. V Moskovskij yuridicheskij forum: materialy konferencii. CH.2. M.: RG-Press, 2018. S. 74-77.
8. Amelin R.V. Pravovye problemy sozdaniya i ispol'zovaniya gosudarstvennyh informacionnyh sistem // Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN. 2018. №>13(4). S.156.
Kazancev N.M. Ekonomicheskie kazusy rossijskogo zakonodatel'stva // Pravovye problemy gosudarstvennogo upravleniya ekonomicheskim razvitiem: sbornik materialov nauchnoj konferencii «Lazarevskie chteniya». M.: RUSAJNS, 2018. S.59.
СМОРЧКОВА ЛАРИСА НИКОЛАЕВНА - доктор юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук (l.smorchkova@mail.ru).
SMORCHKOVA, LARISA N. - Doctor of Law, Associate Professor, leading researcher of the Institute of state and law of the Russian Academy of Sciences (l.smorchkova@mail.ru).
УДК 342.951
БЕЛОВ В.В., ВЕРЕЩАК А.В., ВЕРЕЩАК С.Б. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
ПРИ УПРАВЛЕНИИ МОТОБЛОКОМ
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, мотоблок, административная ответственность, административное правонарушение.
В статье рассматривается проблема правовой регламентации участия мотоблоков в дорожном движении. Движение мотоблоков по дорогам общего пользования все чаще становится причиной дорожно-транспортных происшествий и представляет угрозу безопасности участников дорожного движения. В этих условиях совершенствование правовой основы участия лиц, управляющих мотоблоками, в дорожном движении приобретает особую социальную значимость и актуальность. В статье авторами анализируются понятия «транспортное средство», «водитель транспортного средства» применительно к мотоблокам. Делается вывод о том, что четкое определение правового статуса лиц, управляющих мотоблоками, правовых условий и требований к их участию в дорожном движении, будет способствовать созданию правовой основы для реагирования на правонарушения, привлечения виновных к административной ответственности, сохранению жизни, здоровья и имущества граждан.
BELOV, V.V., VERESHCHAK, A.V., VERESHCHAK, S B.
THE LEGAL ASPECTS OF PROVISION OF ROAD TRAFFIC SAFETY IN THE OPERATING OF THE WALKING TRACTOR
Keywords: road traffic safety, walking tractor, administrative liability, administrative offense.
In the article considered the problem of legal regulation of the participation of walking tractors in road traffic. The movement of walking tractors on public roads often causes accidents and poses a threat to the safety of road users. In these conditions improvement of legal regulation of participation of the persons operating walking tractors in traffic gets special social importance and relevance. In the article analyzes the concept of "vehicle", "driver of the vehicle" in relation to walking tractors. It is concluded that a clear definition of the legal status of persons operating walking tractors, legal conditions and requirements for their participation in road traffic, will contribute to the creation of a legal framework for responding to the offense, bringing the perpetrators to administrative liability, the preservation of life, health and property of citizens.
Стратегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018-2024 годы, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.01.2018 № 1-р, определяет в качестве основной цели повышение безопасности дорожного движения, а также снижение смертности в дорожно-транспортных происшествиях. Одной из основных задач Стратегии по реализации направления, связанного с совершенствованием системы управления безопасностью дорожного движения является развитие законодательства для приведения в соответствие норм и правил реальным процессам в дорожном движении, включая обеспечение соразмерности наказания тяжести совершенного правонарушения. Проблемы и недостатки правового регулирования часто становятся причинами противоправного поведения, негативных
