CC BY
290
ТВОРЧЕСТВО МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
СО. АКОБИРОВ
Сардор Одилович АКОБИРОВ — аспирант кафедры экономической теории и экономической политики СПбГЭУ.
В 2009 г. окончил Ташкентский финансовый институт, в 2011 г. — Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов и Университет Гамбурга.
Автор 7 публикаций.
Область научной специализации — государственно-частное партнерство, экономическая политика, экономический рост.
^ ^ ^
РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В УЗБЕКИСТАНЕ* *
Государственно-частное партнерство (ГЧП) как система особых отношений государства и бизнеса в реализации проектов по созданию общественных благ активно используется в рамках государственной политики по модернизации инфраструктуры и созданию новых источников экономического роста экономики. На территории пространства СНГ система ГЧП активно поддерживается государственными ведомствами, ведется системная работа по организации правового поля ГЧП в таких странах, как Россия и Казахстан.
Как показывает мировая практика применения ГЧП, проявлениями синергетического эффекта от реализации подобных проектов следует считать возникающие положительные экстерналии (сокращение нагрузки на государственный бюджет, повышение прозрачности государственных расходов на содержание объектов ГЧП, быстрое внедрение новых технологий, четкая ориентация услуг на нужды потребителей, стимулирование развития банковского сектора и фондового рынка, развитие малого и среднего бизнеса и др.), что актуализирует целесообразность поэтапного внедрения и использования данного института в странах СНГ.
Интересный пример для анализа возможностей применения института ГЧП, на наш взгляд, представляет собой экономика Узбекистана [3, р. 184]. Институт ГЧП в Узбекистане находится в зачаточном состоянии. Отсутствует комплексная правовая основа, определяющая принципы и сущность функционирования ГЧП. Нормативно-правовой базой для ГЧП в настоящий момент следует считать законодательство о концессиях, соглашениях о разделе продукции, приватизации, естественных монополиях, конкуренции и привлечении иностранных инвестиций.
Проведенный нами анализ текущей правовой базы ГЧП показывает, что она не отвечает общепринятым международным признакам и свойствам ГЧП. К примеру, в Законе «О концессиях», принятом в 1995 г., понятие «концессия» трактуется следующим образом: «Концессия пpедставляет собой pазpешение, выдаваемое от имени госудаpства иносфанному инвест^у на осуществление офеде-ленного вида хозяйственной деятельности, связанной с федоставлением ему имущества, участков земли и недp на основе заключения концессионного договоpа» [2]. В Законе объектами концессий определены отдельные виды хозяйственной деятельности, не запрещенные законодательством Республики Узбекистан, связанные с предоставлением иностранному инвестору имущества, участков земли и недр. Концессионный договор заключается на сpок до 15 лет.
ГРНТИ 82.05.02 © С.О. Акобиров, 2014
* Публикуется по рекомендации д-ра экон. наук, проф. Л.А. Миэринь.
ТВОРЧЕСТВО МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
119
Следует отметить, что Закон «О концессиях» требует доработки по следующим причинам. Во-первых, круг концессионеров ограничен только иностранными инвестициями, что исключает национальный бизнес из участия в потенциальных проектах ГЧП. Как показывает опыт зарубежных стран, миф о том, что ГЧП реализуется исключительно крупным бизнесом, ошибочен. К примеру, исходя из опыта зарубежных стран, малый и средний бизнес активно вовлечен в проекты строительства детских садов, школ, поликлиник, котельных ТЦ и в крупные проекты в качестве основных субподрядчиков. Во-вторых, Закон ограничивает продолжительность концессионного соглашения сроком на 15 лет, тогда как на практике общепринятый срок до 50 лет, что сдерживает заключение соглашений по крупным объектам с продолжительным сроком окупаемости. В-третьих, Закон жестко связывает предмет концессии с материальными активами (имущество, земельные участки и недра), тогда как современный взгляд на концессию предполагает предоставление бизнесу со стороны государства иных прав на ведение хозяйственной деятельности. Также Закон не гармонизирован с другими законодательными актами и нормами по методу государственной поддержки, методов формирования тарифов на услуги концессионера и др. Вышеизложенные причины на практике привели к отсутствию заключенных полноценных и масштабных концессионных соглашений с момента принятия Закона в 1995 г. (на практике реализованы исключительно квазиконцессии в сфере общественного транспорта).
Рассмотрим практику применения форм ГЧП и достигнутый потенциал. Наиболее популярной формой ГЧП, широко применяемой в Узбекистане, является соглашение о разделе продукции (СРП) на базе Закона «О соглашениях о разделе продукции» от 7 декабря 2001 г. Данная форма ГЧП показала свою эффективность в привлечении иностранных инвестиций в разработку месторождений минеральных ресурсов страны. В настоящий момент СРП заключены с такими компаниями, как Лукойл и Газпром (Россия), PETRONAS (Малайзия), Kossor Operating Company (Вьетнам), CNPC (Китай), KNOC и KOGAS (Южная Корея) и др. По предварительным расчетам, объем привлеченных инвестиций по СРП в период с 2000 по 2010 г. составил 2,5 млрд долл. США, и прогнозируется освоение инвестиций до 2015 г. в размере более 6,84 млрд долл. США.
Другая активно применяемая форма ГЧП в Узбекистане — специальные индустриальные экономические зоны (СИЭЗ). На сегодняшний день существуют три СИЭЗ: свободная индустриально-экономическая зона «Навои» (2008 г.) и специальные индустриальные зоны «Ангрен» (2012 г.) и «Джизак» (2013 г.). Регулятивная и правовая база СИЭЗ достаточно проработана и базируется на Законе «О свободных экономических зонах» и постановлениях правительства по мерам организации, гарантии и стимулирования привлечения инвесторов на данные площадки за счет особого налогового режима, таможенных льгот и организации инфраструктурных мощностей на местах. Смысл СИЭЗ государство видит в модернизации и обновлении производственного потенциала, внедрении современных инновационных и высокоэффективных технологий, которые послужат мощным импульсом для роста промышленности и эффективного использования сырьевого потенциала страны. Практическая значимость СИЭЗ в цифрах по состоянию на 1 января 2014 г. выражается в следующих показателях: суммарно в рамках трех свободных экономических зон реализовано 27 проектов на общую сумму около 150 млн долл. США.
Если вышеописанные формы ГЧП были направлены на промышленный сектор, то в инфраструктурной сфере преобладали такие формы, как совместное предприятие, участие в капитале АО и государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора. По данным консультационного центра по государственно-частным инфраструктурным проектам Всемирного Банка (PPIAF), c 1990 по 2011 г. инициировано 11 инфраструктурных проектов на общую сумму 3,238 млрд долл. США [1]. Основная доля инвестиций приходится на телекоммуникационный сектор, где реализовано 7 проектов на сумму 3,213 млрд долл. США. Один проект реализован в сфере железнодорожной инфраструктуры, один — в сфере водоснабжения, другие два проекта были впоследствии остановлены. Отметим, что база данных PPIAF регистрирует только крупномасштабные проекты ГЧП. В Узбекистане достаточно много примеров привлечения частного сектора в инфраструктуру на микроуровне, преимущественно в сфере ЖКХ, и единичных случаях — в сфере электроэнергетики.
Резюмируя вышеизложенное, отметим, что проекты ГЧП сфокусированы в основном на телекоммуникационном и нефтегазовом секторах. По нашим расчетам, в период с 1991 по 2013 г. реализовано проектов на сумму более 6 млрд долл. США (см. табл. 1). Ограничение крупных частных инвестиций в инфраструктуру в основном нефтегазовым и телекоммуникационным секторами, объясняется тем,
120
ТВОРЧЕСТВО МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
что они являются наименее рискованными проектами для инвесторов с понятными «правилами игры», в сравнении с другими секторами экономики (здравоохранение, образование, транспорт, оборона и др.). Тем не менее ранее в ходе реализации масштабных проектов часто возникали конфликты между сторонами, чреватые расторжением достигнутых договоренностей и выходом частных инвесторов из партнерств. Многочисленные реализованные проекты на микроуровне в сфере ЖКХ в Узбекистане не способны радикально улучшить ситуацию и дать осязаемый эффект от экстерналий ГЧП.
Таблица
Реализованные проекты в рамках ГЧП в период 1991-2013 гг.
Формы ГЧП Отрасль Объем привлеченных инвестиций, долл. США Источник иностранных инвестиций
СРП Нефтегазовая, химическая 2,5 млрд Крупный иностранный бизнес, международные финансовые институты
СИЭЗ Электроника, машиностроение, фармацевтика, пищевая, кожевенная и строительная промышленность и др. 150 млн Иностранный бизнес, международные финансовые институты
Участие в капитале АО, государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора, СП Инфраструктура (естественные монополии) 3,2 млрд Иностранный бизнес, международные финансовые институты, государственные фонды зарубежных стран
Концессия - - —
Приватизация ЖКХ, электроэнергетика — Отечественный малый и средний бизнес
Приведенные примеры свидетельствуют о жизнеспособности идеи ГЧП в условиях Узбекистана, и, вместе с тем, о наличии серьезных препятствий полноценному использованию потенциала ГЧП. Текущие масштабы частных капиталовложений в проекты ГЧП несопоставимы с величиной «инвестиционного разрыва» в инфраструктуре, который достигает, по разным оценкам, нескольких процентов ВВП. К серьезным препятствиям полноценного использования потенциала ГЧП следует отнести следующие:
1) отсутствие на государственном уровне программы по развитию ГЧП в Узбекистане. Для привлечения государственного интереса и активизации политической воли необходима активная научнопрактическая работа в сфере ГЧП на уровне ведущих экспертных площадок Республики Узбекистан (торгово-промышленная палата, институт прогнозирования и макроэкономических исследований, ведущие экономические вузы) в рамках продвижения системы ГЧП по модели «снизу-вверх». Развитие, поддержка и пропаганда ГЧП со стороны государства — самый важный фактор, определяющий успех института ГЧП;
2) слабая правовая база. ГЧП требует формирования специальной базы и ее гармонизации с другими нормативно-правовыми документами;
3) наличие менее благоприятных условий институционального и экономического характера для развития ГЧП. Основными из них являются: жесткое валютное регулирование (задержки при конвертации средств в иностранную валюту), высокий уровень транзакционных издержек внешнеэкономической деятельности (тарифные и нетарифные барьеры), ограниченная капитальная и ресурсная база отечественных банков (капитализация банковского сектора относительно ВВП уменьшилась с 10,8 % в 2000 г. до 6,4 % в 2012 г.), критически низкий уровень монетизации экономики (25,1 % к ВВП в 2013 г.) и значительное государственное влияние на принятие решений хозяйствующими субъектами (фактор коррупции).
На наш взгляд, на данном этапе в целях преодоления указанных препятствий необходимо на государственном уровне принятие всесторонней программы развития ГЧП в Узбекистане. Согласно меж-
ТВОРЧЕСТВО МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
121
дународной практике развития ГЧП, программа развития предусматривает три этапа: подготовка, внедрение и совершенствование.
На этапе подготовки государству необходимо изучить международный опыт, осуществить анализ действующего законодательства, определить общую государственную политику в области ГЧП. На этапе внедрения необходимо формирование законодательства (в первую очередь важно принятие рамочного Закона «О государственно-частном партнерстве», вводящее в правовое поле такие базовые определения и понятия, как «ГЧП», «проект ГЧП», «соглашение о ГЧП», «объект соглашения», «публичный партнер», «частный партнер» и т. д.), создание специализированного органа ГЧП, разработка методических руководств и инструкций, расширение сферы применения ГЧП, реализация пилотных проектов по новым, ранее не использованным, формам ГЧП (концессия, контракты жизненного цикла и др.) и создание условий для подготовки специалистов по ГЧП (к примеру, открытие научных центров ГЧП на базе ведущих экономических вузов страны). Российский опыт показывает эффективность ранее открытых центров и кафедр по профилю ГЧП на базе следующих вузов: Московский государственный университет международных отношений (МГИМО), Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) и Санкт-Петербургский государственный политехнический университет (СПбГПУ). На этапе совершенствования достигаются соответствующий рост активности в сфере ГЧП, повышение уровня сложности проектов, дальнейшее совершенствование законодательства и активное взаимодействие со всеми заинтересованными участниками ГЧП.
На сегодняшний день Узбекистан находится только в начале пути по созданию условий для полноценного развития ГЧП. Развитие ГЧП позволит в полной мере использовать потенциал частного сектора и качественно улучшить предоставление публичных благ в следующих инфраструктурных областях: дорожное строительство, ЖКХ, электроэнергетика, водоснабжение, воздушный и железнодорожный транспорт, образование и здравоохранение. Таким образом, ресурсы, опыт, стимулы и иные преимущества частного сектора способны обеспечить быстрое осуществление в модернизации социально-экономической инфраструктуры, не обременяя бюджет большими текущими расходами. Поэтапное внедрение системы ГЧП считаем целесообразным и выверенным подходом, который позволит в полной мере реализовать новые источники роста экономики и содействовать решению стратегических социально-экономических задач.
ЛИТЕРАТУРА
1. Annual Report 2012, Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF).
2. URL: http://www.parliament.gov.uz/ru/law/1995/3506/
3. World economic outlook: recovery strengthens, remains uneven. International Monetary Fund. April 2014.
