CC BY
16
Вестник Института экономики Российской академии наук
3/2014
ГОСУДАРСТВО: УПРАВЛЕНИЕ ИНВЕСТИЦИЯМИ
А.Г. ЗЕЛЬДНЕР
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН
ПРИВЛЕЧЕНИЕ ЧАСТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ -КЛЮЧЕВОЕ ЗВЕНО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ1
В статье рассматриваются пути расширения возможностей экономического роста за счет привлечения в российскую экономику частных инвестиций на основе таких инструментов как государственно-частное партнерство, особые экономические зоны и концессии. Автор развивает мысль о том, что только в тесном сотрудничестве частный и государственный капитал могут дать необходимую основу для обеспечения устойчивого экономического роста. В статье дается обзор положительного опыта реализации проектов ГЧП в Китайской народной республике, к которому предлагает обратиться автор.
Ключевые слова: частные инвестиции, государственно-частное партнерство, особая экономическая зона, концессия.
Классификация ^Ь: А130, Р130, Н500, Ъ510.
Стагнация российской экономики определяется в значительной мере как внутренним состоянием несырьевых отраслей и обострением проблемы совокупного спроса, возрастающими затратами на оборону и социальные программы, так и внешнеэкономическими факторами -ухудшением проблем кредитования в зарубежных банках (в связи с событиями на Украине), меняющейся конъюнктурой мировых цен на сырьевые ресурсы и другими факторами. Это реальное отражение складывающейся ситуации в российской экономике. В более общем плане мы пожинаем плоды отсутствия четкой стратегии развития - в России так и не определились с моделью общественного развития.
1 Статья написана при финансовой поддержке РГНФ. Грант № 12-02-00427.
Россия нуждается в создании такой модели экономического развития в рамках смешанной экономики, в которой акцент делался бы не на ослаблении или усилении роли государства [1], а на усилении институтов и механизмов партнерских отношений государства, бизнеса и институтов гражданского общества, направленных на социализацию общественных отношений. Речь идет о модели смешанной экономики на базе государственно-частного партнерства.
Следует учитывать, что государственно-частное партнерство как форма реализации смешанной экономики, следовательно, как превалирующий тип экономической организации общества, по сути, выступает альтернативой массовой приватизации: именно в этом может проявиться одно из существенных препятствий для широкого развития различных форм ГЧП2. Опыт функционирования аренды, концессий и других форм ГЧП подтверждает эту тенденцию [2].
Слабая эффективность использования ОЭЗ различной направленности и медленное развитие концессии говорят о том, что в России не были разработаны ни стратегии, ни программы развития ГЧП, а было спонтанное принятие решений без учета реальных потребностей и возможностей экономики (в отличии от зарубежных стран, которые постепенно осваивали различные формы партнерских отношений - от простых к сложным, набирая опыт и шлифуя правовые отношения) [3]. Между тем зарубежный опыт, в частности Германии, говорит о том, что использование механизмов ГЧП повышает эффективность инвестиций в инфраструктуру в среднем на 15,2% [7], а также улучшает качество услуг, сервиса и способствует росту потребительского спроса [4].
Ухудшение внутренней и внешней политической обстановки привело к существенному снижению темпов экономического роста. В значительной мере это привело к обострению ситуации с инвестиционными ресурсами в основной капитал. За последние годы удельный вес государственных инвестиций сократился с 18,8% в 2005 г. до 15,2% в 2012 г.3 Сумма бюджетных инвестиций оценивается в 7 трлн руб., в то
2 Следует учитывать и муниципальную специфику партнерства. Как известно, согласно Конституции, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), и в пределах своих полномочий органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ст. 132). По нашему мнению, целесообразно ввести понятие «частно-муниципальное партнерство», что реально отражает практику взаимодействия предпринимательских структур и органов местного самоуправления, понятие «общественно-частное партнерство» более полно отражает сущность ГЧП.
3 Инвестиционная деятельность в России: условия, факторы, тенденции. Госкомста-тистика.
время как только инвестиционные потребности инфраструктуры России оцениваются в 1 трлн долл.4
Главным источником инвестиций (инвестиции в сочетании с инновациями - основа расширенного воспроизводства) на данном этапе развития становится частный капитал [5], а механизмом стимулирования его привлечения - государственно-частное партнерство.
Выступая на межрегиональной конференции партии «Единая Россия» в г. Екатеринбурге 30 июня 2011 г., Президент РФ В. Путин подчеркивал: «Правительство будет привлекать серьезные частные инвестиции в инфраструктуру, готово создать для этого необходимые условия, использовать механизмы государственно-частного партнерства». В марте 2012 г. на коллегии Минздравсоцразвития он отмечал: «Нам необходимо сделать государственно-частное партнерство одним из важнейших механизмов развития социальной политики».
Мировой опыт стран Америки и Европы, а также близкого нам по духу Китая, показывает высокую эффективность использования механизма ГЧП в модернизации экономики и ее инновационного развития. Примерно начиная с 1980 г. Дэн Сяо Пин разрешил в Китае предпринимательство и свободный рынок, начав развитие специальных экономических зон на побережье. Доктор Го Кен Сви, бывший министр финансов Сингапура, помогал китайцам в качестве советника в создании свободных экономических зон [8].
Китай за счет грамотной работы со специальными экономическими зонами сумел осуществить успешный переход от индустриальной к постиндустриальной стадии развития. Особые экономические зоны стали основой высокотехнологичного развития Китая. Высокотехнологичные промышленные зоны развития включали половину национальных высокотехнологичных фирм и научно-технологических «инкубаториев». В них было зарегистрировано около 50000 патентов на изобретения, из которых более 70% принадлежали отечественным фирмам. За 15 лет с момента образования зон развития они обеспечили половину валового объема высокотехнологичного промышленного производства Китая и одну треть высокотехнологичного экспорта Китая.
Достаточно большой, по историческим меркам, отечественный опыт использования механизма ГЧП для привлечения инвестиций в воспроизводственный процесс позволяет оценить имеющиеся проблемы и наметить пути повышения эффективности использования этого хорошо апробированного в мире механизма. Использование механизма ГЧП несет в себе большие потенциальные возможности, но необходима четкая системная работа по его развитию.
4 veb.ru/mPPP/pppconfi.
В условиях ограниченности бюджетных средств важно их использовать на приоритетных направлениях, гарантируя участие бюджета в проектах и создавая условия для привлечения частного капитала на основе ГЧП. В системе приоритетов выделим в первую очередь те отрасли, которые реально вытягивали и могут подтянуть в настоящее время инновационное развитие экономики, прежде всего на базе развития ВПК, создающего двойные технологии и новые материалы, обеспечивающие современный технологический уровень нашей промышленности. Среди приоритетов, требующих концентрации ресурсов, - инфраструктура, жилищный и аграрный секторы.
Запуск в широком плане механизма ГЧП упирается в ряд нерешенных общих проблем, тормозящих его использование. Прежде всего, это институты. Институционализация5 ГЧП - одно из наиболее слабых мест в эффективном использовании этого важнейшего направления развития экономики на современном этапе. До сих пор нет законодательного определения ГЧП на федеральном уровне, что порождает нарушение паритетных отношений между субъектами партнерских отношений. Государство, как субъект публично-правовых отношений, в то же время выступает и в качестве субъекта гражданского права, что часто приводит к безнаказанному нарушению своих обязательств.
В этих условиях возникает возможность правового обеспечения рационального распределения рисков вне зависимости от значимости субъектов партнерских отношений. И хотя принцип равенства зафиксирован в гражданско-правовом обороте в ч. 1 ст. 124 Гражданского кодекса РФ, в практической деятельности он нарушается (риски, связанные с инфляцией, валютные риски, изменение законодательства и др.).
Важнейшим моментом в совершенствовании институтов ГЧП выступает необходимость синхронизации действия законов о ГЧП с Земельным кодексом, Бюджетным, Строительным, Налоговым и др. Одновременно необходимо принятие ряда нормативно-правовых актов, регулирующих функционирование проектов ГЧП на региональном и муниципальном уровнях, где и возникают их основные проблемы. Без принятия и синхронизации Федерального закона о ГЧП с системой функционирующих кодексов и ряда других федеральных законов развитие ГЧП будет существенно замедлено.
Наряду с общими проблемами, связанными с повышением эффективности ГЧП, имеющийся отечественный опыт позволил выявить и ряд специфических проблем, связанных с функционированием раз-
5 Институциональная экономическая теория рассматривает экономическую систему как совокупность институтов, охватывающую в широком смысле «правила игры», формальные и неформальные.
личных форм ГЧП. К таким наиболее распространенным формам ГЧП относятся концессии и особые экономические зоны.
Концессионный механизм за свою универсальность в деле эффективного решения экономических проблем и управления госсобственностью получил признание во всем мире. В мировой практике, охватывающей ГЧП, численно преобладают различные формы концессии. В развивающихся странах на их долю приходятся более 60% заключаемых государством контрактов. Мониторинг, проведенный Минэкономразвития в 2013 г. по количеству концессионных соглашений в регионах РФ, выявил 1347 концессионных соглашений, находящихся в различных стадиях реализации, начиная с конкурсных процедур6. На основе заключенных концессионных соглашений разрабатывается концессионный проект. Имеются данные по 79 проектам (это менее 1 проекта на регион), реализуемым: в социальной инфраструктуре -27, в транспортной - 21, в ЖКХ - 14, в энергетической - 17.
Кроме концессионных соглашений в различной стадии реализации находится 46 соглашений о ГЧП на базе регионального законодательства и 15 соглашений на основе форм, близких к ГЧП. По данным Центра развития ГЧП, объем заявленной стоимости ГЧП-проектов (в различной стадии реализации) составляет 1 трлн руб., в том числе 913 млрд руб. - частные инвестиции.
Дальнейшее совершенствование концессионного механизма требует внесения поправок в Закон «О концессионных соглашениях», что предполагает введение гарантии концессионеру по рискам, связанным с изменением курса иностранных валют, гарантии рисков, связанных с кредитованием; необходимо также введение паритетной ответственности за нарушение обязательств по контрактам как концессионера, так и концедента.
Важным источником привлечения инвестиций могут стать особые экономические зоны. В соответствии с федеральным законом № 116 «Об особых экономических зонах» они создаются в целях развития высокотехнологичных отраслей экономики, производства новых видов продукции, развития туризма и санаторно-курортной сферы. На начало 2012 г. в России было создано 25 особых экономических зон различного профиля, в которых было зарегистрировано чуть более трехсот резидентов. Частные вложения в проект составили около 49,0 млрд руб. Эффективность ОЭЗ подтверждается и результатом исследований, проведенных Мировым банком в 2008 г. и в 2011 г. Из 3000 особых экономических зон, созданных более чем 130 странах, более 1400 ОЭЗ находятся под управлением частных компаний, что
6 Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в РФ. М.: Центр развития ГЧП. 2014. С. 21.
свидетельствует о возможности экономический окупаемости данных проектов и о возможности получения прибыли (ОАО «ОЭЗ». Годовой отчет. 2011. С. 28) [6].
Последние три года (2011-2013 гг.) шло устойчивое сокращение бюджетного финансирования инфраструктуры ОЭЗ. Если в 2011 г. на все ОЭЗ из федерального бюджета было выделено 15,7 млрд руб., то в 2012 г. и 2013 г. инвестиции составили по 6 млрд руб. (ФЗ № 357 от 13.12.2010 г. «О федеральном бюджете на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг.»). В то же время следует отметить, что соотношение государственных и частных затрат на создание ОЭЗ за рубежом выше, чем в России. Как показывают исследования, для привлечения 1 долл. частных инвестиций развивающиеся страны тратят в среднем в четыре раза больше государственных средств, чем в России. По обследованию, проведенному Институтом востоковедения РАН, по 26 странам государственные затраты по привлечению иностранных инвестиций в ОЭЗ составили в среднем 4 долл. на 1 долл. зарубежных инвестиций. В КНР, например, иностранные вложения в четыре свободные экономические зоны к концу 1980-х годов составили 4 млрд долл., в то время как начальные собственные инвестиции превышали 22 млрд долл, что в 5,5 раз больше. По существу вся инфраструктура ОЭЗ в КНР была создана за счет государственных средств7.
Дальнейшее развитие ОЭЗ предполагает усиление стимулирующих рычагов привлечения средств резидентов. В этой связи государству необходимо четко выполнять свои бюджетные обязательства. По данным М. Климовой (promros.ru/magazine/2012) государство в основном затягивает, а по сути, не выполняет свои обязательства по финансированию проектов ГЧП. Из 13 крупных инфраструктурных и промышленных объектов с плановым финансированием 1045,3 млрд руб. фактически на 01.04.2012 г. финансирование проектов составило 55,8%. Только два проекта (комплекс нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов в г. Нижнекамске и проект комплексной документации для реализации инвестиционного проекта «Комплексное развитие южной Якутии») было полностью профинансировано.
Дальнейшего совершенствования требует и налоговая система. Проведенное в Секторе государственно-частного партнерства ИЭ РАН анкетирование резидентов технико-внедренческих зон показало, что при наличии льгот по налогу на прибыль только 38,9% резидентов воспользовались ими, по налогу на имущество - 40%, по транспортному налогу - 14,9%, льготами по земельному налогу и арендной плате воспользовались соответственно 17 и 19% резидентов. Связано это с боль-
7 Болдырева И. Власть. Коммерсантъ № 9. 2011.
шим количеством обременений по налогам, нестыковкой Налогового кодекса с Бюджетным, Земельным и другими.
«В России совокупная налоговая ставка достаточно высокая. По методологии ВБ она где-то 50,7%», это выше, чем в Канаде, Великобритании, Швейцарии, Новой Зеландии. Высокие налоговые ставки не приводят к наполняемости бюджета, а наоборот, провоцируют бизнес на поиск различных способов уклонения от уплаты налогов, обращают внимание в ВБ [10].
Необходим и дифференциальный подход к налогообложению. Так, в компаниях, занимающихся теоретическими разработками, связанными с 1Т-технологиями в ТВЗ, уровень заработной платы доходит до трети всех затрат, отсюда - страховые фонды должны быть минимизированы.
Более глубокого изучения заслуживает китайский опыт формирования и функционирования особых экономических зон. Вначале зоны обеспечивали Китаю массовое производство современных товаров, затем технологий, а теперь настало время зон свободной торговли, что обеспечит приток капитала, рост качества, гибкую ценовую политику и рынки сбыта, а все это в итоге - устойчивое развитие Китая.
В марте 2014 г. на сессии Всекитайского собрания народных представителей было заявлено о том, что развитие китайской экономики связано с усилением сотрудничества с зарубежными партнерами и поощрением частного сектора внутри страны. В первом случае важным шагом становится создание большого количества зон свободной торговли (ЗСТ), которые будут главными «терминалами» развития торгово-экономических связей Китая с миром.
Первая такая зона в Китае появилась в сентябре 2013 г. в г. Шанхае. На ее базе был создан юаневый офшор, было введено огромное количество преференций для бизнеса. Этот проект, проводившийся в экспериментальном порядке, настолько быстро доказал свою эффективность, что уже в декабре 2013 г. Госсовет Китая принял решение о создании второй ЗСТ. В январе 2014 г. китайское правительство сообщило о намерении создать еще 11 зон свободной торговли, одна из которых появится в городе центрального подчинения Тяньцзинь. Китай не планирует ограничивать количество создаваемых ЗСТ. В будущем зоны свободной торговли в Китае могут начать расти как грибы после дождя. Это подтвердил в своем выступлении на сессии ВСНП и премьер Госсовета КНР8.
Зона свободной торговли - часть территории внетаможенного контроля, в пределах которой поддерживается свободная от таможенных ограничений международная торговля. Шанхайская зона свободной
8 Российская газета. Дыхание Китая. 31.03.2014. С. 7.
торговли установила ряд льгот: 1) товары (иностранные), поступающие в эту зону, не считаются импортными (т.е. вне контроля таможни); 2) упрощаются условия регистрации иностранных предприятий. Только при их перемещении из данной зоны в другое место Китая эти товары приобретают статус импортных. Иностранные предприятия, работающие в Китае, могут зарегистрировать свой филиал в ШЗСТ, чтобы пользоваться привилегиями зоны [11].
Литература
1. Зельднер А.Г. Правовые проблемы развития государственно-частного партнерства // Вопросы экономики и права. 2011. № 31. С. 7-10.
2. Зельднер А. Государство в системе обеспечения устойчивого развития экономики // Вестник Института экономики РАН. 2012. № 6. С. 66-77.
3. Сильвестров С., Зельднер А. Государственные корпорации России в условиях кризиса: опыт, проблемы, риски // Вестник Института экономики РАН. 2009. № 3. С. 7-16.
4. Осипов В.С. Методологическое определение цепочки ценности и цепочки стоимости в воспроизводственном процессе // Экономика и предпринимательство. 2013. № 12-1 (41). С. 574-579.
5. Осипов В.С. Институциональное поле воспроизводственного процесса // Научное мнение. 2014. № 2. С. 129-135.
6. Зельднер А.Г., Козлова С.В. Система показателей для оценки функционирования и мониторинга особых экономических зон // Вопросы экономики и права. 2013. № 56. С. 62-68.
7. Пахомов И. Государственно-частное партнерство: что скрывается в деталях // Эксперт. 2013. № 50.
8. Ли Куан Ю. Сингапурская история: 1965-2000 гг. Из третьего мира -в первый. М.: МГИМО-Университет. 2010. С. 596.
9. Болдырева И. Власть. Коммерсантъ. 2011. № 9.
10. Аугусто Лопе-Кларос (ВБ) // Независимая газета. 17.01.2014.
11. Чэн Юйцзе, Ю.Шаньшань Шанхайская зона свободной торговли -опытный участок Китая // Китай. 2013. № 10. С. 35.
