CC BY
16Нугманова Э.А.,
заместитель директора Института законодательстваРК, к.ю.н.
РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Дальнейшее совершенствование административно-процессуального законодательства зависит, в первую очередь, от выработки научных подходов к содержанию и структуре административного процесса.
В данной научной работе ставится задача рассмотреть административно-юрисдикционные производства. Традиционно в состав админист-ративно-юрисдикционного производства включается производство по делам об административных правонарушениях. Не отрицая данного подхода, хотелось высказать точку зрения о несогласии отождествления административно-юрисдик-ционного производства с административным процессом в целом.
На наш взгляд, представляется целесообразным включать в состав административно-юрис-дикционных производств: наряду с производством по делам об административных правонарушениях и производство по административно-правовым спорам.
Изучение научных подходов к определению оснований административно-правового спора позволит обосновать высказанную точку зрения. В юридической литературе вопрос отнесения к основаниям административно-правового спора решается неоднозначно.
Материальной основой производства по административно-правовым спорам составляет спор о праве (административном). Исследование проблем конфликта требует фундаментальных усилий ученых различных специальностей. Специалисты справедливо полагают, что есть все основания говорить о создании самостоятельной комплексной науки конфликтологии, предметом которой является изучение природы, причин, механизмов конфликтов в человеческом обще-
стве, а также разработка путей их предотвращения и разрешения. Делается вывод, что конфликтология тесно связана со смежными науками: социологией, социальной психологией, историей, политологией и т.д.
К числу таких наук относятся также правоведение и государствоведение, изучающие юридические формы взаимодействия людей.
Синтез конфликтологических проблем с положениями юридической науки представляет особый интерес. Дело в том, что многие социальные конфликты протекают в сфере правовых отношений, порождаются юридическими ситуациями, а затем разрешаются юридическими средствами.
Особенность юридического конфликта заключается в том, что он связан с исполнением (реализацией) либо нарушением тех или иных норм права и, соответственно, возникновением, изменением или прекращением правовых отношений между физическими или юридическими лицами.1 Подобные правоотношения регулируются различными отраслями права: уголовным, гражданским, трудовым, административным и т.д.
Юридический конфликт в сфере административного права имеет свою специфику, обусловленную характером регулируемых правовыми нормами отношений в сфере функционирования исполнительной власти.
Субъекты этих правоотношений разнообразны. В этой связи конфликты могут возникать между самими органами государственного управления; между органом государственного управления и общественным объединением, коммерческими организациями и т.д. Научное исследование ограничивает нас на взаимосвязях "гражданин" - "орган государственной власти", когда эти
отношения приобретают форму конфликта.
Существуют различные определения термина "конфликт". В наиболее обобщенном виде его можно представить как проявление объективных или субъективных противоречий, которые выражаются в противоборстве сторон, то есть это такая ситуация, когда стороны (субъекты) взаимодействия преследуют какие-то свои цели, которые противоречат или взаимно исключают друг друга.2
В сфере административного права подобные ситуации возникают, например, в случае, нарушения органом государственного управления прав и свобод граждан.
Конституция Республики Казахстан предоставляет и гарантирует своим гражданам благоприятные условия пользования правами и свободами, вместе с тем наделяя их средствами для защиты. В качестве одного из таких средств выступает институт права граждан на подачу жалобы.
Конечно, сам государственный орган в ходе своей деятельности иногда обнаруживает, что какой-то из его актов может повлечь за собой нарушение прав и интересов гражданина, и отмена этого акта также должна рассматриваться как охрана прав граждан. Однако значительно чаще события развиваются вследствие обращения гражданина с жалобой в данный или вышестоящий орган, в судебные инстанции и т.д.3
Появление подобной жалобы в сфере административно-правовых отношений сопряжено с возникновением конфликтной ситуации между гражданином и властными структурами (органами исполнительной власти, должностными лицами и т.д.), которая неразрывно связана со спором об административном праве.
Таким образом, данный конфликт имеет свою специфику: он выражается в форме спора. Характер этого спора обусловливается не столько участием в нем административного органа (как одной из сторон), сколько сущностью отношений между этим органом и заинтересованным лицом. Как правильно отметил Д.М. Чечот, административные органы могут находиться с гражданами или организациями в правоотношениях различного содержания: административных, гражданских, земельных, финансовых, трудовых. Административные действия влекут в ряде случаев не только административные, но и иные (гражданско-правовые, например) последствия. В подобных случаях спор утрачивает чисто административный характер.. .4
Н. Куплеваский полагал, что в основании административного спора лежат не недобросовестные действия отдельного лица или администрации, а различное понимание с обеих сторон своих прав, различная оценка фактов, подавших повод к спору, различное толкование относящихся сюда законов или распоряжений.5
Н.Ю. Хаманева считает, что основанием для возникновения административного спора является обращение гражданина в форме жалобы, которая рассматривается как реакция лица на нарушение его прав и свобод в сфере государственного управления.6 По мнению Л.А. Николаевой, основанием публично-правового спора является правонарушение, совершенное субъектом публичного управления, которое может выражаться в принятии незаконного индивидуального или нормативного действия или бездействия.7
И.М. Зайцев дал более широкую интерпретацию оснований спора о праве и предложил рассматривать его как "фактическую сторону правового конфликта". Все факты, составляющие основание спора о праве, подразделяются на ряд категорий.
Во-первых, в зависимости от правового действия факты основания спора делятся на: а) порождающие субъективные права одной стороны и характеризующие ее поведение в споре; б) образующие обязанности противоположной стороны и характеризующие поведение другого участника спора.
Во-вторых, по степени определенности факта спора классифицируются на: а) спорные; б) бесспорные.
К спорным относятся такие факты, существование которых отрицается одной из сторон.
В-третьих, в зависимости от роли в обосновании позиции участников спора факты его основания подразделяются на: а) факты правовой характеристики отношений субъектов спора, т.е. факты, свидетельствующие о его юридическом характере; б) факты легитимации, определяющие субъектов права как участников спора и "привязывающие" их к конкретному конфликту; в) факты правонарушения, правопрепятствования, которые характеризуют взаимодействие субъектов как спор.
Административно-правовые споры как отраслевая разновидность правовых споров имеют своим основанием такие юридические факты, с которыми нормы административного права (и других отраслей публичного права) связывают возникновение, изменение или прекращение прав и
обязанностей субъектов спорного материального правоотношения. Юридические факты, входящие в основание административно-правового спора, можно подразделить на три основные группы:
а) факты правовой характеристики спорного материального правоотношения, свидетельствующие о юридическом характере возникающего административного спора. К таким фактам можно отнести, например, факты, порождающие, изменяющие или прекращающие избирательные, административно-деликтные, налоговые или иные спорные правоотношения - факт регистрации кандидатом в депутаты, факт получения лицензии на осуществление определенного вида предпринимательской деятельности, факт вынесения должностным лицом постановления о привлечении к административной ответственности и т.д.
б) факты легитимации сторон спора, свидетельствующие об их надлежащем характере, т.е. об их возможности быть стороной в административном споре, имеющем правовой характер. Такой спор может возникнуть в каждом конкретном случае при условии: а) существования у сторон предпосылок права спорить (права предъявлять правовые требования и выдвигать правовые возражения) и б) наличия определенных обстоятельств, дающих возможность осуществлять это право. Фактами легитимации, например, по избирательным спорам могут выступать: принадлежность к гражданству РК, достижение определенного возраста и т.д.
в) факты повода к требованию, включающие правонарушительные и правопрепятствующие факты. Правопрепятствующие факты - обстоятельства, которые препятствуют наступлению должных правовых последствий.
Для административно-правового спора специфичен его особый характер, особое положение его субъектов, особые средства и способы защиты и т.д., что обуславливает необходимость специального нормативно-правового урегулирования порядка рассмотрения административных споров.
Начало этого спора определяется внешними актами поведения органа исполнительной власти (должностного лица), направленными против другого участника (гражданина), при условии, что последний осознает эти акты как направленные против него и им противодействует, т.е. предпринимает ответные активные действия против первого участника.
Таким образом, в основе административно-правовых споров лежат индивидуальные административные дела, в процессе разрешения которых осуществляется правовая оценка поведения спорящих сторон.
Рассматривая административно-правовой спор в динамике, следует выделить несколько этапов его развития. Вначале возникает объективно конфликтная ситуация, выражающаяся в нарушении, по мнению граждан, его прав и свобод. Вторым звеном является осознание гражданином своих интересов в этой ситуации. С этим этапом связано определение гражданином тех обстоятельств, которые препятствуют удовлетворению его интересов. Для возникновения конфликтной ситуации важно также осознание своих интересов и соответствующих препятствий другой стороной (органом исполнительной власти).
Следующая стадия включает конкретные действия, предпринятые гражданином для отстаивания своих интересов (подача жалобы).
В конкретном споре (конфликте) противоборствующие стороны индивидуализированы. Участниками административно-правового спора выступают стороны административно-правовых отношений процессуально-управленческого характера, однако лишь тогда, когда спор решается третьей стороной. Эти отношения относятся к разряду горизонтальных, в которых отсутствует управляющее воздействие. В этой связи допускается возможность равенства их участников.
Как известно, административно-правовые отношения возникают по инициативе любой из сторон, но согласие (желание) второй стороны не является обязательным условием. Такие отношения могут складываться помимо желания или вопреки согласию второй стороны, как по инициативе властного субъекта, так и по инициативе других сторон. Причем роль этой инициативы неодинакова. Если сторона, представляющая исполнительную власть по закону обязана принимать необходимые меры по обеспечению правового режима в сфере государственного управления, в том числе быть индикатором возникновения административных отношений, то для граждан вступление в конкретное административное правоотношение, как правило, является возможностью, т.е. проявление инициативы с их стороны. В этом случае соответствующий исполнительный орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями, не использует их в интересах "подчинения", наоборот, у него возникают определенные юридические обязанности
перед гражданином.
В административном споре одной из сторон всегда выступает администрация. Это, прежде всего, орган государственного управления. При этом в качестве инициатора такого спора выступает гражданин, защищающий свои права и свободы. Последний вправе предъявить органу те или иные юридические требования. Выраженное несогласие не влияет на возникновение правоотношений, однако вызывает определенные юридические последствия. Они характеризуются тем, что гражданин вправе оспаривать указанные действия. Орган государственного управления имеет право противостоять этому, т.е. каждая из сторон заинтересована в разрешении этой проблемы в свою пользу. Это и есть то противоречие, из-за которого и ради разрешения которого субъекты вступают в противоборство. На основании этого возникает административно-правовой спор.
Таким образом, в данном случае основанием возникновения административно-правового спора является обращение гражданина в форме жалобы, которая рассматривается как реакция лица на нарушение его прав и свобод.
Вместе с тем следует отметить, что предметом жалобы может быть не только нарушенное право, но также и охраняемый законом интерес.
Право человека и законный интерес - различные общественные категории. Право гражданина предполагает наличное, существующее право, к его реализации на основании конкретных правовых предписаний можно приступить немедленно. В этой связи государственный орган, должностное лицо, к которому поступила жалоба, не может вопреки закону отказать в удовлетворении представленного права. Но из некоторых жалоб не вытекает вывода о нарушении прав, например, жалоба гражданина по поводу отсутствующего лекарства в аптеке. В этом случае источником возникновения жалобы является неполное удовлетворение охраняемого законом интереса гражданина. Интерес предполагает не только некоторое внутреннее состояние личности, но и стремление получить определенную пользу. Следует отметить, что удовлетворение многих интересов гарантировано нормами права, но есть также интересы хотя и не входящие в круг прав, однако в осуществлении которых, государство также заинтересовано.
Эти интересы не только не противоречат основным направлениям государственной деятельности, законодательству, а наоборот полностью
согласовываются с их социальной направленностью. Такие интересы поэтому являются охраняемыми законом, т.е. законными интересами.
Однако не всякий охраняемый законом интерес может быть удовлетворен немедленно. Нередко такая возможность удовлетворения ограничена объективными условиями и главным образом экономическими возможностями. Поэтому не любой законный интерес превращен государством в право.8
Таким образом, следует отметить, что предмет административного спора совпадает с предметом защиты. Им являются не только нарушаемые права и свободы граждан, но также и охраняемый законом интерес. Это - одно из отличий административного спора от спора, возникающего в сфере гражданско-правовых отношений.
Для того чтобы выяснить, имел ли место факт нарушения прав гражданина, необходимо всесторонне, объективно изучить предмет жалобы. В этой связи должны быть осуществлены различные процессуальные действия, регламентируемые правовыми нормами и направленные на восстановление справедливости. Следовательно, задача, которая ставится при решении административно-правового спора, выражается в детальном анализе и изучении конфликтной ситуации. Это делается для реализации цели разрешения спора. Ею является установление объективной истины по делу, выражающейся в восстановлении нарушенного права, например, путем отмены обжалуемого решения, либо в отказе в удовлетворении жалобы. Таким образом, структура административно-правового спора состоит не только из субъектов и предмета конфликта. Она включает в себя также сам процесс противоборства участвующих в споре сторон, посредством которого решаются цели и задачи спора.
При исследовании вопросов административно-правового спора необходимо остановиться на проблеме внешних выражений органов исполнительной власти (должностных лиц) в отношении граждан, которые могут вызывать конфликтные ситуации в сфере государственного управления.
В практике существуют различные формы проявления нарушений прав и свобод граждан. Чаще всего споры возникают в связи с действиями и решениями органов исполнительной власти.
Так, например, решение об отказе в перемене фамилии, имени, отчества и т.д., влекут за собой подачу жалоб. В обжалуемом акте, принявшем форму решения, выражены определенные дей-
ствия соответствующего органа (должностного лица), которые, по мнению гражданина, ущемляют его права. Поэтому, обжалуя данное решение (акт управления), гражданин требует признать его незаконным.
Однако права гражданина могут быть нарушены определенными действиями органа, должностного лица без издания управленческого акта, а также в результате их бездействия. Например, непринятие мер к нарушителям общественного порядка, плохое обслуживание, грубость, невнимание, несоблюдение правил приема и проверки обращений граждан и т.д.
Нарушение прав граждан может быть выражено в форме бездействия (отказ в издании акта). Поводом для подачи жалобы является также предоставление официальной информации, послужившей основанием для принятия решений и совершения действий (или бездействия), которые нарушили права и свободы граждан.
Предмет жалобы - не только незаконные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В обращениях ставятся вопросы о неправильном использовании "свободы усмотрения", несправедливом решении вопроса и т.д.
Очень широко граждане используют право обжалования индивидуальных актов управления. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне правомерны.
Нарушение прав личности, выраженное в одной из указанных форм служит основанием для подачи гражданином жалобы. На сегодняшний день круг адресатов права жалобы достаточно широк. Государство предоставляет гражданину возможность обращаться к различным государственным органам, должностным лицам для разрешения споров о праве, в результате чего устанавливаются обстоятельства дела, проверяется законность и обоснованность требований и возражений заинтересованных лиц.
Для разрешения правовых споров должен быть установлен определенный порядок. Однако споры, возникающие из публично-правовых отношений, рассматриваются в Республике Казахстан по правилам гражданского судопроизводства (глава 26 ГПК). Наша позиция о необходимости рассмотрения указанных категорий дел в порядке и по правилам административного производства уже не раз высказывалась.
Как правило, часть из них разрешается во внесудебном порядке, т.е. административном, когда
гражданин оспаривает решение другой стороны административно-правового отношения, обращаясь со своей жалобой в соответствующий вышестоящий по отношению к спорящим сторонам орган государственного управления (должностному лицу).
В этом случае оценка правомерности оспариваемых действий (решений) является прерогативой уполномоченного на то органа (должностного лица). Это означает, что основной способ разрешения подобных споров не выходит за рамки сферы государственного управления и представляет собой один из атрибутов государственно-управленческой деятельности. Суть его - в принятии полномочным на то органом (должностным лицом) юридически-властного решения по предмету спора, каковым является законность оспариваемого решения или действия, породивших спорную ситуацию.9 Таким образом, несмотря на то, что отношения сторон административно-правового спора характеризуют принцип горизонтальности, на этапе вынесения решения по делу прослеживаются отношения "власть - подчинение". В настоящее время активную роль в разрешении административно-правовых споров играют судебные органы. Предусмотренное статьей 13 Конституции РК, а также действующим законодательством право гражданина обращаться за защитой в суд, явилось важным фактором укрепления гарантий прав граждан в сфере государственного управления.
Существующие два основных способа разрешения административно-правовых споров должны находиться в тесной взаимосвязи.
Гражданин вправе использовать любой путь для разрешения административно-правового спора. Однако выбор варианта поведения определяется не только желанием лица, но и в некоторых случаях спецификой установленных законодательством условий инстанционности подачи жалобы в различные правозащитные органы.
Разрешение административно-правового спора подкрепляется определенными юридическими гарантиями. Основной юридической гарантией является то, что право гражданина на подачу жалобы, на основании которой подобный спор возникает, стоит под охраной акта самой высшей юридической силы - Конституции, а порядок его реализации закреплен материальными и процессуальными нормами, содержащимися в законодательных и иных актах.
К другим гарантиям следует отнести запрет разрешать споры тем органам, должностным ли-
цам, чьи действия обжалуются; отсутствие каких-либо административных репрессий за подачу правомерной жалобы; возможность использовать различные каналы обжалования; обязанность государства обеспечивать неприкосновенность и безопасность личности, обращающегося с жалобой; наделение гражданина комплексом прав, которыми он может воспользоваться, являясь стороной административно-правового спора.
Важной гарантией является применение мер юридической ответственности в отношении лиц, виновных в незаконном рассмотрении жалоб. Дальнейшее развитие института ответственности должно стать действенным средством предупреждения посягательства на права граждан, борьбы против игнорирования их интересов в ходе рассмотрения административного спора. Как существенную гарантию следует рассматривать установление форм государственного и общественного контроля за законностью рассмотрения жалоб и ряд других (судебный, прокурорский).
Административно-правовой спор остается малоизученной категорией в теории административного права, и анализ различных подходов к основанию административно-правовых споров позволяет сделать вывод о том, что в теоретическом плане понимание административно-правового спора рассматривается в формальном и материальном подходах.
Сторонники формального подхода под административными спорами понимали споры, которые рассматриваются в административных судах. Формальный подход имеет место тогда, когда для определения административного спора в качестве критерия берется особая процедура, в соответствии с которой решаются споры.
Сторонники материально-правового подхода при определении административного спора исходят либо из особенностей его субъектного состава как особого правоотношения ("субъектный" подход), либо из характера материально-правовых отношений, являющихся его предметом ("предметный" подход).10
С точки зрения "субъектного" подхода в качестве административного должен рассматриваться спор, в котором орган управления выступает стороной, действия которой оспариваются, либо возбуждающей спор. Но в этом случае оказывается, что административный спор возникает и тогда, когда органы управления реализуют нормы гражданского права.
Предметный подход опирается на две основ-
ные предпосылки: а) на различие между частным и публичным правом; б) на то, что органы государственного управления применяют в основном публичное, прежде всего административное право. Согласно этому подходу административный спор отсутствует, если органами исполнительной власти применяется частное право и может существовать даже тогда, когда акт принят не органом государственного управления, а иной организацией, но этим актом применяются нормы административного права, вследствие чего спор приобретает административно-правовой характер. Отсюда делается вывод, что спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий существо спора, является вопросом административного права.11
Разграничение формального и материального критериев при определении административного спора не раскрывает его юридической природы и механизма возникновения: представляет ли он собой материально-правовое явление, либо он не существует вовсе, пока не заявлен в установленном порядке в компетентный орган и не стал предметом рассмотрения в определенной процессуальной форме.
"Материальная" концепция исходит из объективной стороны спора о праве как правового конфликта. В основе данной концепции лежит толкование правового спора как препятствия к осуществлению права в материально-правовом отношении, в результате которой он сводится к сопротивлению, помехам, самому этому спорному правоотношению и, в определенной мере, к правонарушению. 12
"Процессуальная" теория базируется на субъективной оценке самого факта конфликтной ситуации, на юридически значимой форме выражения этой оценки, следовательно, на субъективной стороне спора о праве как разновидности правового конфликта. Она связывает возникновение спора о праве лишь с моментом обращения в суд или иной юрисдикционный орган в определенном порядке, регламентированном законом, и отрицает возможность административного спора вне процессуальных отношений.13 Такой подход приводит, в конечном счете, к слиянию в единое целое спора о праве с процессом его рассмотрения и разрешения, с деятельностью по осуществлению правосудия, к тому, что суд становится участником спора, хотя и "руководящим", к отождествлению административного дела (тяжбы) и процесса его рассмотрения.
В процессе разработки подходов, способных
преодолеть ограниченность данных концепций, наметилось три основных направления: "дуалистическое", "предпроцессуальное" и "конфликтное".
Основная идея "дуалистического" подхода -понятие спора о праве в материальном аспекте предшествует его процессуально-правовому пониманию, и оба эти аспекта спора о праве применимы к одному и тому же спорному отношению".14 В данной трактовке спор о праве - одновременно явление двух типов правоотношений: регулятивных, из которых он возник, и охранительно-процессуальных, возникающих в связи с обращением в юрисдикционный орган. Такой подход ведет к тому, что, с одной стороны, разрывается единство понятия спора о праве, а другой - конструкция процессуального спора, в конечном счете, лишается самостоятельного правового содержания, ибо "процессуальный спор -тот же материально-правовой спор, только переданный на рассмотрение и разрешение компетентного органа".15
Придерживаясь "дуалистической" концепции, П.Ф. Елисейкин связывает возникновение спора о праве как материально-правового явления с возникновением нового, ранее не существовавшего материально-правового отношения, охранительного по своей природе.16 Эта идея получила дальнейшее развитие в "процессуальной" теории В.В. Бутнева, выступающего против отождествления спора о праве как с регулятивными, так и с охранительными процессуальными правоотношениями. В данной теории спор о праве представляется как особое организационно-охранительное правоотношение, содержание которого составляют взаимные права и обязанности спорящих сторон по убеждению друг друга в своей правоте, выражающееся в закрепленных в законе правах и обязанностях сформулировать, обосновать и доказать свои требования и возражения. Будучи перенесенным на рассмотрение в суд, полагает В.В. Бутнев, спор о праве не утрачивает материально-правового характера, а становится предметом судебной деятельности. При этом он не приобретает процессуального характера, а оказывается предпроцессуальным отношением, ибо спор существует между сторонами, а процессуальные отношения складываются с участием судьи.17
В "предпроцессуальной" концепции спор о праве относится к процедурам, не связанным с применением права, т.е. к "организационно-процедурным" или локальным организационным
отношениям, находящимся вне процесса. Такая интерпретация сущности спора о праве способствует усилению внимания к правовому регулированию в сфере доюрисдикционного разрешения конфликтных ситуаций не только в гражданском, но и административном праве, где доюрис-дикционные обращения к автору управленческого акта также вполне правомерны.18 Таким образом, конструкция спора о праве как организационно-охранительной процедуры, предполагающей отсутствие властного управленческого воздействия и правовое равенство сторон, вполне перспективна и может служить одной из методологических основ при разработке теории административного спора.
В.С. Жеребин рассматривает правовой спор как "идейно-психологическое состязание", "сопровождение" правового конфликта, выражающееся в "специальных категориях правосознания".19 Несомненно, возникновению правового спора предшествует осознание, оценка самими сторонами факта конфликтной ситуации. Тем не менее, спор о праве - это не противоборство идей, пусть даже правовых, на определенном психологическом фоне, а обмен притязаниями и возражениями, имеющими юридическое значение, выдвинутыми и обоснованными в соответствии с процедурно-процессуальными нормами. Спор о праве - это не идейно-психологический компонент юридического конфликта, а сам конфликт, его разновидность.
Данную позицию вполне обоснованно занимает И.М. Зайцев, определяя спор о праве через понятие правового конфликта и рассматривая его как необходимое соединительное звено между материальными и соответствующим процессуальным правом.20
По его мнению, правовой спор - это юридическая форма объективизации конфликтов относительно прав и обязанностей его участников. С одной стороны, он рассматривает спор как форму опосредования ненормальных явлений в правоотношениях, как способ осуществления, "снятия" правовых конфликтов. В этом качестве в регулятивных отношениях он обеспечивает защиту нарушенных или оспоренных прав, выступает юридической гарантией их защиты. С другой стороны, понятие правового спора, наряду с понятием правонарушения, выражает те помехи, которые препятствуют нормальному развитию взаимодействия субъектов права.21 Ведь оспаривание может иметь место не только в связи с действительным правонарушением, когда оно опос-
редует действительный конфликт, превращающий правоотношения в отклоняющиеся от нормы, но и в нормальных отношениях в связи с предположением субъекта о нарушении его прав, что, естественно, создает помеху их беспрепятственному осуществлению. Однако спор о праве, в отличие от правонарушения, является "правомерной" помехой, ибо он законом не запрещается, а допускается как средство правовой защиты.
Представляя собой урегулированное правом конфликтное противоборство, выражающееся в разногласиях об административных правах и обязанностях, административно-правовой спор служит не только средством защиты от неправомерного поведения, но и может выступить помехой для беспрепятственной реализации правоотношений. При этом и средством правовой защиты, и помехой к осуществлению прав в сфере государственного управления он становится с того момента, когда обретет качество правоотношения. Для его возникновения в качестве правоотношения по действующему законодательству недостаточно факта нарушения обязанности органом государственного управления, а необходимо также юридически значимое заявление субъекта в юрис-дикционный орган об оспаривании неправомерных действий, предусмотренное процессуальными нормами. Вне такого заявления спор о праве административном между частным лицом и органом государственного управления носит харак-
тер не правового, а фактического отношения.
Вопрос о моменте возникновения административного спора все-таки вряд ли можно считать окончательно решенным, учитывая полемику в теории государства и права, касающуюся момента возникновения отношений. В контексте этой полемики возможны два основания возникновения спора о праве административном как охранительного правоотношения: а) с момента (факта) нарушения действиями (бездействием) или актом органа государственного управления субъективных прав граждан или незаконного возложения на них какой-либо обязанности или ответственности либо б) с момента обращения в юрисдикционный орган. Решение такого рода проблемы ряд авторов предлагает через раскрытие динамики охранительного правоотношения и выделение его этапов.22
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о необходимости пересмотра содержания административного процесса, с включением в состав юрисдикционных производств: производство по административно-правовым спорам. Данные теоретические выводы позволяют ставить вопрос о необходимости внесения изменений в ГПК с исключением Главы 26, 27.
Последовательная реализация данных теоретических выводов в Административно-процессуальном кодексе позволит обеспечить конституционные права и свободы граждан.
'Юридическая конфликтология. - М., 1995. С. 47
2Социальные конфликты: Экспертиза, прогнозирование, технология разрешения. Вып. '. - М., '99'. - С.27.
3Туманов В.А. Права человека и исполнительная власть // Советское государство и право, '990. - № 2. - С. 50.
4Чечот Д.М. Неисковое производство. - М., '973. - С. '0.
5Куплеваский Н. Административная юстиция в Западной Европе. - Харьков, '879. - С. '7.
6Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и Право. - '998. - № '2. - С. 3'.
7Николаева Л.А. Административная юстиция-проблема конституционная //Прокурорская или следственная практика. - 200'. - № 3-4. - С.'22.
8Ремнев В.И. Предложения, заявления и жалобы граждан. -М., '972. - С.8.
9Бахрах Д.Н. Дисциплинарное принуждение // Правоведение. - '985. - №3. - С.2'-37. "'Чечот Д.М. Неисковое производство. - М., '973. - С. '0. ''Попович С. Административное право. - М., '968. - С.507-508.
'2Елисейкин П. Ф. Спор о праве как общественное явление //Вопросы эффективности судебной защиты субъективных прав. - Свердловск, '978. - С.''8.
'3Матиевский М.Д. Заявление в суде административно-правового спора как реализация конституционных права на защиту // Процессуальные средства реализации конституционного права на судебную и арбитражную защиту. -Калинин, '982. - С. ''5-'2'.
'4Жеруолис. И.А. Сущность советского гражданского процесса. - Вильнюс, '969. - С.94-98. '5Зайцев И.М. Сущность хозяйственных споров. - Саратов, '974. - С.54.
'6Елисейкин П.Ф. Процессуальное понимание спора о праве и его критика //Проблемы защиты субъективных прав и современное гражданское судопроизводство. - Ярославль, '98'. - С.''-'2.
'7Бутнев В.В. Спор об ответственности как категория правовой науки // Актуальные вопросы укрепления правовой
основы государственной и общественной жизни.
18Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. - М., 1997. - С.157. 19Жеребин В.С. Правовая конфликтология. - Владимир, 1998. - С.57-58. 203айцев И.М. Сущность хозяйственных споров. - Саратов, 1974. - С.54.
213айцев И.М. Хозяйственный спор как охранительное правоотношение// Проблемы защиты субъективных прав и советское гражданское судопроизводство. - Ярославль, 1981. - С.51-56.
22Проблемы теории государства и права. Учебник //Под ред. С.С. Алексеева. - М, 1987. - С. 284.
•k it it it it
Мацалада Цазацстан Республикасы экшшшт-атцару зацнамасыныц мацызды мэселелер1 мен даму болашацтары царастырылган, жэне де осы саладагы мэселелердг шешудщ жолдары баяндал-
In clause actual problems and prospects development of the administrative - remedial legislation of Republic Kazakhstan are considered, and also ways of the decision of available problems to the given sphere are stated.
A A A A A
Институт законодательства Республики Казахстан представляет
О ВЫБОРАХ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Комментарий к Конституционному закону Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» /Коллектив авторов. -Астана: Институт законодательства Республики Казахстан, 2004. -392 с.
Для независимого Казахстана проблемы выборного законодательства представляются весьма актуальными в свете построения демократического государства. С момента принятия Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» неоднократно подвергался изменениям и дополнениям, направленным на совершенствование избирательной системы.
Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий и материал к действующему Конституционному закону Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан».
Текст Конституционного закона приводится по состоянию на 1 сентября 2004 года.
Комментарий предназначен для широкого круга читателей, интересующихся выборным законодательством.
