CC BY
147
Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2012. № 2(12)
РАЗРЕШЕННОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
© А. С. Цветков
Цветков
Алексей Станиславович
магистрант 1 гола обучения магистерской программы «Предпринимательское право. Коммерческое право» Самарская
гуманитарная академия
В статье исслелуются проблемы современного правового регулирования разрешенного использования земельных участков и изменения вилов разрешенного использования земельных участков, на основе анализа правоприменительной практики высказываются прелложения по ее оптимизации и лальнейшему совершенствованию законолательства.
Ключевые слова: земельный участок, правовой режим, разрешенное использование, градостроительный регламент, правила землепользования и застройки.
Правовой режим земель в Российской Федерации определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории, общий порядок проведения которого в настоящее время определяется Градостроительным кодексом Российской Федерации1 от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 12.11.2012) (далее — ГрК РФ).
Зонирование территорий представляет собой основу для установления разрешенного использования земельных участков. Следует отметить наличие противоречивого правового регулирования данного института. В действующем Земельном кодексе Российской Федерации2 от 25.10.2001г. № 136-Ф3 (в ред. от 30.12.2012г.) (далее — ЗК РФ) понятие «зонирование территории» не раскрывается, при этом ГрК РФ использует термин «градостро-
1 СЗ РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1), ст. 16.
2 СЗ РФ. 29.10.2001. № 44. Ст. 4147.
ительное зонирование». Согласно п. 6 ст. 1 ГрК РФ градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
Более того, при рассмотрении соответствующих правовых споров, судами используются такие термины как, «оценочное зонирование территории»3, а также «функциональное зонирование»4. Если рассматривать данные термины в качестве отдельных видов зонирования территории, необходимо четко на законодательном уровне закрепить данный подход.
Таким образом, отсутствие четкого правового закрепления таких основополагающих категорий приводит к проблеме их произвольного толкования различными правоприменителями, на что неоднократно указывалось в литературе5.
В настоящее время на различных уровнях активно обсуждается вопрос о правовом значении зонирования территории, «в том числе в правительственных кругах и научном сообществе»6. Подготовлен Проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их разрешенного использования»7.
В случае принятия данного законопроекта, правовое регулирование зонирования территории в сфере градостроительной деятельности существенно изменится. Кроме изменения содержания таких понятий как «градостроительный регламент», замена термина «градостроительное зонирование», используемым ЗК РФ обобщающим понятием «территориальное зонирование», законопроектом предусматривается виды разрешенного использования определять в документах территориального зонирования, которые заменяют карту градостроительного зонирования, входящую в состав правил землепользования и застройки. При этом не устанавливается необходимость соответствия документов территориального зонирования правилам землепользования и застройки (как определяющим градостроительный регламент), что приведет к возможности несоответствия рассматриваемых документов друг другу, и к утрате своего значения правилами землепользования и застройки.
Всц вышесказанное свидетельствует о необходимости единообразия терминологии, используемой градостроительным и земельным законода-
3 См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 15.05.2012 г. по делу № А55-20952/2011 // СПС «КонсультантПлюс». Версия: Проф. Документ опубликован не был.
4 См.: Определение Верховного Суда РФ от 20.06.2012 г. № 76-АПГ12-7// СПС «КонсультантПлюс». Версия:Проф. Документ опубликован не был.
5 См. напр.: Баразгова Р. С. Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий // Современное право. 2009. № 6
6 Мельников Н. Н, Савельева Е. А. Правовое регулирование зонирования территорий в зарубежных странах // Российская юстиция. 2012. № 4. С. 15.
7 См.: СПС «КонсультантПлюс». Версия:Проф. Документ опубликован не был.
тельством, при регулировании зонирования территории, как основополагающего института в определении правового режима земель, и обязательном учете сложности и комплексности правового регулирования рассматриваемых отношений, а также четкого представления последствий планируемых изменений правового регулирования.
Следует согласиться с А. А. Борисовым, по мнению которого «принятие данного законопроекта не будет способствовать формированию более ясной процедуры определения правового режима земель, а наоборот, усложнит правовое регулирование градостроительного зонирования»8.
Разрешенное использование земельного участка представляет собой одну из его характеристик как объекта недвижимости. При этом действующее земельное и градостроительное законодательство не раскрывает содержание данного понятия.
Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства подразделяются в п. 1 ст. 37 ГрК РФ на: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования.
В соответствии с п. 4 ст. 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. ФЗ РФ № 221-ФЗ от 24.07.2007 г. (в ред. от 28.07.2012 г.) «О государственном кадастре недвижимости»9 устанавливает заявительный характер для внесения соответствующих изменений в связи с изменением вида разрешенного использования земельного участка.
В настоящее время наиболее актуальным представляется вопрос изменения вида разрешенного использования земельного участка.
Право собственника на изменение вида разрешенного использования земельного участка предусмотрено законодательством при соблюдении требований градостроительного регламента о зонировании территорий. В частности, вид разрешенного использования земельного участка должен соответствовать действующим на определенной территории правилам землепользования и застройки10.
Популярность изменения вида разрешенного использования земельного участка обусловлена тем, что размер удельного показателя кадастровой стоимости земельного участка зависит именно от вида разрешенного использования последнего. При этом органы исполнительной власти
8 Борисов, А. А. Новеллы градостроительного зонирования // Журнал российского права. 2011. № 7. С. 98.
9 СЗ РФ. 30.07.2007. № 31. Ст. 4017.
10 См., напр.: Правила застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденные Постановлением Самарской Городской Думы от 26.04.2001 № 61 (в редакции от 27.09.2012 // Самарская неделя. 16.06.2001. № 24.
субъектов Российской Федерации утверждают средний уровень (удельный показатель) кадастровой стоимости земельных участков по муниципальному району (городскому округу).
Соответственно, уменьшив удельный показатель кадастровой стоимости в связи с изменением вида разрешенного использования земельного участка, собственник получает уменьшение кадастровой стоимости всего земельного участка, и, как следствие, уменьшение размера земельного налога, подлежащего уплате.
Складывающаяся ситуация крайне отрицательно сказывается на наполнении бюджета, причиной которой послужило отсутствие должного правового регулирования. Действующее законодательство, предусматривая право собственника земельного участка изменить вид его разрешенного использования, не содержит нормы, четко определяющей, что на момент подачи заявления собственником об изменении вида разрешенного использования земельного участка, фактическое использование земельного участка должно соответствовать вносимым изменениям.
На наш взгляд, целесообразно предусмотреть форму контроля за соблюдением собственником обязанности использования земельного участка строго по его целевому назначению и в соответствии с установленным видом разрешенного использования на момент реализации права на выбор вида использования земельного участка в соответствии со ст. 37 ГрК РФ.
Фактически действия собственника по подобному фиктивному внесению сведений в государственный кадастр объектов недвижимости об изменении вида разрешенного использования земельного участка приводят к нарушению принципа использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, что, в свою очередь, порождает состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.8. Кодекса РФ об административных правонарушениях — «использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению»11.
Аналогичную позицию о необходимости соответствия фактического использования земельного участка сведениям о виде разрешенного использования высказал Высший Арбитражный Суд РФ по делу № А27-12216/ 2010 ОАО «Кузбассэнерго» и, определив, что вид разрешенного использования земельного участка является одной из его характеристик как объекта недвижимости. Содержание этого понятия раскрывается в земельном, градостроительном и кадастровом законодательстве. Поэтому при кадастровом учете земельного участка вид его разрешенного использования определяется исходя из совокупности всех предъявляемых требований, являясь единым и единообразно понимаемым для всех возможных впоследствии правоотношений. Вывод суда кассационной инстанции о допустимости установления вида разрешенного использования конкретного земельного
11 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001г. № 195-ФЗ (в ред. от 30.12.2012г.) // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
участка лишь для целей кадастрового учета без соблюдения требований градостроительного и земельного законодательства является ошибочным.
П. 3 ст. 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.
По смыслу указанного законоположения оно устанавливает общий критерий, позволяющий изменить именно фактическое использование земельного участка, которое должно быть впоследствии отражено в кадастре недвижимости.
Статья 16 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» предусматривает осуществление кадастрового учета в связи с изменением разрешенного использования земельного участка на основании заявления правообладателя и необходимых для кадастрового учета документов.
Таким образом, упомянутая норма тоже имеет в виду внесение в кадастр сведений о фактическом изменении вида использования земельного участка в установленных законодательством разрешенных пределах, но не выбор нового разрешенного использования участка для целей, не обусловленных реальным изменением его фактического использования.
Изменение разрешенного использования любого земельного участка осуществляется с использованием процедуры кадастрового учета изменений этого объекта недвижимости, при условии уже состоявшегося изменения его фактического использования с соблюдением установленных требований12.
Аналогичная правовая позиция сформулирована в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.12.2011 ц 12651/1113, в котором подчеркнуто, что фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходиться со сведениями, внесенными в кадастр. В настоящее время подобный вывод неоднократно отражается в судебных актах арбитражных судов при разрешении соответствующих споров14.
Иной, на наш взгляд, спорной, позиции придерживаются А. А. Завьялов и Э. Маркварт15, считая, ошибочной утверждения о необходимости идентичности фактического использования земельного участка со сведениями кадастра, так как подобное положение не стимулирует собственника к улучшению использования земельного участка. Они считают, что ФЗ
12 См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 29.05.2012 № 13016/11 по делу № А27-12216/2010 // СПС «КонсультантПлюс». Версия:Проф. Документ опубликован не был.
13 См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 15.12.2011 № 12651/11 по делу № А46-13112/2010 // Вестник ВАС РФ. 2012. № 4.
14 См. напр.: Постановление ФАС Центрального округа от 30.05.2012 по делу № А09-6927/2011 // СПС «КонсультантПлюс». Версия:Проф. Документ опубликован не был.
15 См.: Завьялов А. А., Маркварт, Э. Земельные отношения в системе местного самоуправления. М. : Статут, 2011.
«О государственном кадастре недвижимости» содержит неточности, и, при отражении сведений о земельном участке, следует указывать все возможные виды разрешенного использования, а не один вид, который фактически используется правообладателем. Авторы критикуют позицию М. Попова, по мнению которого, выбор правообладателем земельного участка одного из основных видов разрешенного использования земельного участка должен быть надлежащим образом оформлен16.
На наш взгляд, позиция А. А. Завьялова и Э. Маркварта представляется спорной по следующим основаниям.
Конкретный вид разрешенного использования представляет собой характеристику земельного участка, существенно влияющую на определение его стоимости (как рыночной, так и кадастровой), и наряду с иными характеристиками, способствует индивидуализации земельного участка как объекта имущественных прав. Отсутствие точности определения вида разрешенного использования в отношении земельных участков повлечет за собой необходимость изменения правил определения кадастровой стоимости земельных участков, и как следствие, существенные изменения в порядке определения размера земельного налога. Кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в первую очередь для целей налого-обложения17. Возможно, правильнее будет указывать в сведениях государственного кадастра недвижимости фактическое использование земельного участка, вместо разрешенного использования. В свою очередь, включить в государственный кадастр недвижимости сведения обо всех возможных видах разрешенного использования земельного участка, как предлагается указанными выше авторами, представляется нецелесообразным, так как данные сведения достаточно объемные и отражены в документах градостроительного зонирования. Таким образом, достаточно информации о типе территориальной зоны, в которой находится конкретный земельный участок, чтобы определить виды его разрешенного использования.
СПТСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 12.11.2012) // Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1), ст. 16.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001г. № 195-ФЗ (в ред. от 30.12.2012г.) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001г. № 136-ФЗ (в ред. от
30.12.2012 г.) // Собрание законодательства РФ. 29.10.2001. № 44. Ст. 4147.
4. Федеральный закон Российской Федерации № 221-ФЗ от 24.07.2007г. (в ред. от 28.07.2012г.) «О государственном кадастре недвижимости» // Собрание законодательства РФ. 30.07.2007. № 31. Ст. 4017.
16 См.: Попов М. Изменение разрешенного использования и целевого назначения земельного участка // Хозяйство и право. 2009. № 2. С. 3—21.
17 См.: Пронина Л. И. Новеллы земельного законодательства // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2011. № 20.
5. Определение Верховного Суда РФ от 20.06.2012г. № 76-АПГ12-7// СПС «Кон-сультантПлюс». Версия: Проф. Документ опубликован не был.
6. Постановление Президиума ВАС РФ от 29.05.2012 № 13016/11 по делу № А27-12216/2010 // СПС «КонсультантПлюс». Версия:Проф. Документ опубликован не был.
7. Постановление Президиума ВАС РФ от 15.12.2011 № 12651/11 по делу № А46-13112/2010 // Вестник ВАС РФ. 2012. № 4
8. Постановление ФАС Поволжского округа от 15.05.2012 г. по делу № А55-20952/2011 // СПС «КонсультантПлюс». Версия:Проф. Документ опубликован не был.
9. Постановление ФАС Центрального округа от 30.05.2012 по делу № А09-6927/ 2011 // СПС «КонсультантПлюс». Версия:Проф. Документ опубликован не был.
10. Правила застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденные Постановлением Самарской Городской Думы от 26.04.2001 № 61 (в редакции от
27.09.2012 // Самарская неделя. 16.06.2001. № 24.
11. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их разрешенного использования» // СПС «КонсультантПлюс». Версия:Проф. Документ опубликован не был.
12. Баразгова, Р. С. Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий // Современное право. — 2009. — № 6.
13. Борисов, А. А. Новеллы градостроительного зонирования // Журнал российского права. — 2011. — № 7.
14. Завьялов А. А., Маркварт Э. Земельные отношения в системе местного самоуправления. — М. : Статут, 2011.
15. Мельников Н. Н., Савельева Е. А. Правовое регулирование зонирования территорий в зарубежных странах // Российская юстиция. — 2012. — № 4
16. Попов, М. Изменение разрешенного использования и целевого назначения земельного участка // Хозяйство и право. — 2009. — № 2
17. Пронина, Л. И. Новеллы земельного законодательства // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. — 2011. — № 20.
