CC BY
2376
№ 2 (149) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Актуальные проблемы применения генеральных планов и правил землепользования и застройки
Н.В. Кичигин
ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук (г. Москва)
Николай Валерьевич Кичигин, kichigin@mail.ru
Генеральный план как юридический феномен
Генеральный план - традиционный инструмент градостроительного регулирования. В соответствии с Уставом строительным, изданным в 1832 году, любое поселение могло возникнуть только в результате распланировки территории, а «города строились не иначе, как по планам, в установленном порядке утверждаемым». Все постройки в городе строились в соответствии с городским планом - предшественником современных генеральных планов муниципальных образований. Городской план составлялся городскими думами, а затем он «высочайше» утверждался1.
Несмотря на то, что в градостроительной практике генеральные планы применяются с давних пор, юридические последствия принятия генерального плана, их влияние на правовой режим земельных участков, соотношение с иными документами территориального планирования, иной документацией (экологической, природоресурсной и т. д.) недостаточно исследованы в литературе и отражены в существующем законодательстве. Недостатки законодательства порождают правовые неопределенности и юридические риски, которые в том числе застройщики переносят на конечных покупателей недвижимости.
В условиях пробельности и коллизион-ности существующего градостроительного, земельного, иного законодательства спорные ситуации, возникающие при реализации генеральных планов, разрешают суды и арбитражные суды путем толкования законодательства. Однако и судебная практика не дает ответы на все вопросы, возникающие на практике, к тому же она также страдает противоречивостью и нестабильностью.
В связи с этим для обеспечения гармонизации норм градостроительного законодательства с иными отраслями права необходимо проведение научного анализа возникающих проблем и, если требуется, внесение изменений в существующее законодательство.
Необходимость исследования проблематики генеральных планов обусловлена как минимум двумя теоретическими и практическими причинами. Во-первых, действующий Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - также ГрК РФ) устанавливает ряд юридических последствий принятия и реализации генеральных планов. Во-вторых, в условиях построения рыночной экономики ликвидирован существовавший раньше императив государственного решения над волями иных, частных, субъектов. Вот почему при разработке ныне действующего ГрК РФ важно было
1 Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М. : Фонд «Институт экономики города», 2008. С. 107-108.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
АКТУАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА
переосмыслить назначение и юридические последствия утверждения генеральных планов в новых экономических, политических, правовых и иных условиях. Вместе с тем в градостроительном законодательстве необходимо более последовательно и четко отразить юридические последствия принятия генеральных планов, их соотношение с градостроительной и иной документацией.
Генеральный план и категории земель
С одной стороны, вопрос влияния генеральных планов на категории земель представляется достаточно урегулированным в законодательстве. Согласно статье 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлением или изменением границ населенных пунктов является следующее:
• утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;
• утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).
Соответственно, утверждение или изменение генерального плана, устанавливающего или изменяющего границу населенного пункта, изменяет категорию земель, переводя земли иных категории в земли населенных пунктов или земли населенных пунктов в земли иных категорий.
С другой стороны, в судебной практике нередки случаи отмены генеральных планов в судебном порядке по причине того, что этим планом была изменена категория земель с нарушением требований законодательства (например в городе Геленджике). Не вызывает сомнений, что перевод
земель в категорию земель населенных пунктов и земель населенных пунктов в иные категории земель осуществляется посредством утверждения или изменения генерального плана. Однако при этом нужно учитывать, что перевод некоторых категорий земель (в частности земель особо охраняемых территорий, земель обороны, земель сельскохозяйственного назначения) требует обязательного согласования проекта генерального плана с уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации соответственно. Подобные случаи согласования установлены в статье 25 ГрК РФ.
Вместе с тем установленные в статье 25 ГрК РФ случаи согласования не представляются исчерпывающими. Так, не требуется согласование с Российской Федерацией в случае включения в границы населенных пунктов земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и иного специального назначения. Кроме того, не требуется согласование с уполномоченными органами в случае перевода земель из категории земель населенных пунктов в земли лесного фонда и земли сельскохозяйственного назначения.
Соотношение генерального плана с землеустроительной, лесоустроительной,градостроительной документацией
Земельные, градостроительные и иные отношения формализуются, фиксируются в виде самых различных документов (градостроительной, землеустроительной, лесоустроительной и иной документации). В условиях разнообразия соответствующей документации нелегко установить надлежащий правовой режим конкретного земельного участка или территории.
Определенные правовые последствия для правового режима конкретного земельного участка или территории имеет принятие генерального плана городского округа
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 2 (149) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
или поселения. Вместе с тем юридические последствия принятия генеральных планов не нужно максимизировать. Хотя генеральные планы и имеют важнейшее значение для целей градостроительной деятельности, разработки правил землепользования и застройки и проектов планировки, правовые последствия их принятия для юридической судьбы конкретного земельного участка или части территории муниципального образования не нужно и даже опасно преувеличивать.
Можно выделить следующие ограничения применения генеральных планов:
• генеральный план не может подменять или изменять иную установленную законодательством документацию;
• генеральный план не может произвольно вмешиваться в земельные, лесные, водные и иные природоресурсные правоотношения.
Например, произвольное изменение границ городских лесов в генеральном плане города Перми послужило основанием для отмены генерального плана города в полном объеме в судебном порядке. По нашему мнению, в генеральном плане можно лишь подготовить соответствующие предложения по изменению соответствующих границ городских лесов, зеленых зон, особо охраняемых природных территорий, однако вносить в генеральный план изменения в части изменения границ территорий с особым статусом можно лишь после внесения соответствующих изменений в лесоустроительную, землеустроительную и иную документацию.
Соотношение генерального плана и правил землепользования и застройки
Проблема соотношения генерального плана и правил землепользования и застройки заложена в Градостроительном кодексе Российской Федерации, а именно в статье 31. В соответствии с частью 3 этой статьи подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном
(^2^) Подписка в любое время по минимальной цене (495) 3
планировании, содержащихся в документах территориального планирования, требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
Однако согласно части 9 статьи 31 ГрК РФ орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.
Таким образом, в одной статье ГрК РФ одновременно устанавливаются требование учета положений генерального плана при разработке правил землепользования и застройки и необходимость соответствия правил землепользования и застройки требованиям генерального плана. В связи с этой юридической коллизией возникает закономерный вопрос, как соотносятся генеральный план и правила землепользования и застройки (далее - также ПЗЗ) между собой. Возможны три варианта такого соотношения:
1) ПЗЗ должны полностью соответствовать генеральному плану;
2) ПЗЗ могут учитывать положения генерального плана;
3) ПЗЗ должны соответствовать определенным положениям генерального плана. В остальной части ПЗЗ могут учитывать положения генерального плана.
Анализ трех вариантов решения проблемы позволяет сделать вывод о том, что варианты, предусматривающие полное соответствие ПЗЗ генеральному плану или полное несоответствие, не должны приниматься при определении соотношения указанных документов. Полное соответствие генерального плана ПЗЗ во всех аспектах делает ПЗЗ лишь детализированной ко-
1-9789, iovrf@mail.ru
АКТУАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА
пией генерального плана. Кроме того, генеральный план, помимо утверждаемой части, содержит неутверждаемую (обосновывающую) часть, поэтому возникает вопрос, должны ли правила соответствовать обосновывающей части генерального плана. Если же исходить из того, что ПЗЗ лишь учитывают положения генерального плана, то в таком случае разрывается связь двух важнейших документов градостроительного регулирования. По нашему мнению, за основу может быть принят вариант соотношения генерального плана и ПЗЗ, заключающийся в соответствии ПЗЗ генеральному плану в определенной части. При этом важно определить пределы такого соответствия.
Поскольку генеральный план содержит как обязательные (утверждаемые) положения, так и необязательные (обосновывающую часть), следовательно, ПЗЗ должны соответствовать обязательным положениям генерального плана. Такой подход целесообразно четко установить в статье 31 ГрК РФ, чтобы исключить юридические коллизии при ее применении на практике.
Как представляется, обязательными для ПЗЗ являются границы населенного пункта и размещение объектов местного значения. Ключевым вопросом является статус функциональных зон, определяемых в генеральном плане, и их обязательность для ПЗЗ. Иными словами, вопрос заключается в следующем: должны ли функциональные зоны, устанавливаемые в генеральном плане, соответствовать территориальным зонам в ПЗЗ? К сожалению, однозначного ответа на этот вопрос существующее законодательство и судебная практика не дают.
Согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Означает ли приведенная норма, включенная в ГрК РФ в 2011 году, что функциональные зоны, устанавливаемые в генеральном плане, не меняют пра-
вовой режим земель? Зачем в таком случае вообще нужны функциональные зоны?
На поставленные вопросы можно предложить такой ответ: функциональные зоны не устанавливают правовой режим земельных участков, однако функциональные зоны косвенно определяют правовой режим земель и земельных участков посредством детализации в территориальных зонах, устанавливаемых в ПЗЗ. Полагаем, что территориальные зоны ПЗЗ должны соответствовать функциональным зонам генеральных планов. Таким образом, выстраиваются соотношение и взаимосвязь генерального плана и ПЗЗ, а также преемственность указанных документов градостроительного регулирования.
На наш взгляд, необходим общий подход к выявлению обязательных положений для ПЗЗ в генеральном плане. Таким критерием может стать наличие в генеральном плане утверждаемой и неутверждаемой частей, хотя в ГрК РФ такое деление четко не проводится. В статье 23 ГрК РФ определены содержания генерального плана поселения и генерального плана городского округа. Генеральный план содержит:
1) положение о территориальном планировании;
2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;
3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
4) карту функциональных зон поселения или городского округа.
К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт. В качестве утверждаемой части следует рассматривать положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения, карту границ населенных пунктов, карту функциональных зон. Неутверждаемой частью соответственно
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 2 (149) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
являются материалы по обоснованию положений генерального плана.
Эти выводы справедливы не только для генеральных планов, но и для иных документов территориального планирования (схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов), положения которых подлежат обязательному учету в ПЗЗ.
Генеральный план и процедуры резервирования, выкупа, предоставления земельных участков
Как уже указывалось, функциональные зоны, являющиеся составной частью генеральных планов, не изменяют правовой режим земельных участков, однако косвенно генеральные планы все-таки оказывают существенное влияние на правовой режим земельных участков. Такое воздействие оказывается посредством применения механизма резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд, который препятствует предоставлению земельных участков для строительства и выкупа их в соответствии со статьей 36 ЗК РФ.
По нашему мнению, в настоящее время спорными являются положения пункта 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства». Согласно указанному пункту постановления Пленума суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования
(^2^) Подписка в любое время по минимальной цене (495) :
его для других целей (государственных или публичных нужд).
В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка, по мнению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - также ВАС РФ), может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на этом земельном участке предусмотрено строительство другого объекта. Названные обстоятельства должны приниматься судами во внимание также при разрешении споров по искам собственников недвижимости о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка.
Таким образом, согласно правовой позиции ВАС РФ наличие в генеральном плане данных, свидетельствующих о размещении на земельном участке объектов, необходимых для реализации государственных или муниципальных нужд, является достаточным основанием для отказа в выкупе земельных участков на основании статьи 36 ЗК РФ.
Аналогичные выводы делаются судами при применении пункта 4 статьи 28 ЗК РФ, согласно которой не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением в том числе случая резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.
С таким подходом сложно согласиться, проанализировав существующее законодательство. Земельное законодательство устанавливает процедуру резервирования земельных участков, согласно которой для подтверждения юридического факта резервирования земельного участка только лишь наличия генерального плана недостаточно.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22
-9789, iovrf@mail.ru
АКТУАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА
июля 2008 года № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд» решение о резервировании земель принимается на основании документов территориального планирования, решений об утверждении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, государственных программ геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр.
Таким образом, помимо документа территориального планирования (генерального плана), необходимо решение о резервировании земель, принятое органами государственной власти или органами местного самоуправления, подлежащее опубликованию в официальных средствах массовой информации. Решение о резервировании земель вступает в силу не ранее даты его опубликования.
Надо отметить, что до недавнего времени существовала временная процедура резервирования земель и земельных участков, что указано в статье 3.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», которая утратила силу в 2011 году. Согласно этой статье до утверждения в установленном ГрК РФ порядке документов территориального планирования, но не позднее определенного срока (сначала до 1 января 2010 года, а потом до 1 января 2012 года) в целях резервирования земель для федеральных государственных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения утверждались уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, а в целях резервирования земель для государственных нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения
утверждались уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Следовательно, положения пункта 4 постановления Пленума ВАС РФ № 11 нуждаются в корректировке с учетом существующего земельного и градостроительного законодательства, поскольку судебная практика по применению генеральных планов при выкупе или предоставлении земельных участков не является единообразной. Так, например, в постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15 июня 2009 года № А28-10698/2008-404/12 суд пришел к выводу о том, что «отражение на схеме территориального планирования генерального плана объекта капитального строительства является достаточным основанием для отказа в выборе соответствующего земельного участка и предварительном согласовании размещения на нем иного объекта».
В одних случаях суды признают генеральный план достаточным основанием для отказа в предоставлении земельных участков, в других указывают на необходимость принятия решения о резервировании земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а иногда указывают на применение временной процедуры резервирования земельных участков на основании статьи 3.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», которая в настоящее время утратила юридическую силу.
До принятия Правительством Российской Федерации постановления от 22 июля 2008 года № 561 суды выбирали четвертый вариант разрешения спорной ситуации. Так, в постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16 июня 2009 года по делу № А11-8493/2008-К2-21/503 суд указал, что в рассматриваемом случае на момент отказа администрации в предоставлении в собственность спорного земельного участка порядок резервирования земель для го-
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 2 (149) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
сударственных или муниципальных нужд Правительством Российской Федерации не был определен. Таким образом, в переходный период (когда закон принят, а порядка резервирования нет) утвержденный в установленном законом порядке генеральный план, являющийся в силу статьи 23 ГрК РФ документом территориального планирования и предусматривающий строительство других объектов на спорном земельном участке, может считаться достаточным основанием для отказа в предоставлении участка в собственность.
Также следует отметить судебные акты, в которых утвержденный генеральный план признается достаточным основанием для установления зон или территорий общего пользования, а значит, правомерным признавался отказ в предоставлении земельных участков в собственность, так как территории (земли) общего пользования не подлежат приватизации. Такой подход представляется спорным, поскольку генеральный план лишь создает условия для выделения территорий общего пользования. Непосредственно территории общего пользования выделяются посредством подготовки и утверждения документации по планировке территории - проектов планировки территории.
Между тем суды нередко занимают иную позицию. Так, в постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26 апреля 2010 года № 07АП-2426/10 указано, что апелляционный суд соглашается с мнением суда первой инстанции о том, что генеральный план является документом, устанавливающим границы земель особо охраняемых природных территорий, к каковым относятся земли природнорекреационного назначения.
В постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 7 апреля 2009 года по делу № А49-5682/2008 отмечается, что генеральный план является документом, устанавливающим границы земель особо охраняемых природных территорий, к каковым относятся земли ре-
Q Подписка в любое время по минимальной цене (495) :
креационного назначения. Следовательно, отсутствие утвержденных в установленном порядке ПЗЗ города Пензы не препятствует установлению судом факта расположения испрашиваемого земельного участка в границах земель рекреационного назначения, а также факта запрета на размещение в пределах указанных земель автостоянки.
С одной стороны, такие судебные акты, по нашему мнению, свидетельствуют о недостаточном понимании юридических последствий утверждения генеральных планов и возлагают на них чрезмерные обязательства. С другой стороны, это свидетельствует об объективных недостатках существующего законодательства и о необходимости его корректировки с целью более четкого определения функций и задач генеральных планов.
Проблемы определения вида разрешенного использования земельного участка и объекта недвижимости посредством установления градостроительных регламентов
В части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Согласно статье 37 ЗК РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строи-9789, iovrf@mail.ru
АКТУАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА
тельства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласования.
К сожалению, приведенные нормы градостроительного законодательства не гармонизированы с положениями земельного и гражданского законодательства. В частности, в статье 7 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в состав сведений государственного кадастра недвижимости об объекте недвижимости включается разрешенное использование, если объектом недвижимости является земельный участок. Тем самым подразумевается, что земельный участок может иметь только один вид разрешенного использования, фиксируемый в государственном кадастре недвижимости. Кроме того, согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ градостроительный регламент устанавливает виды разрешенного использования не только для земельных участков, но и для объектов недвижимости, находящихся на них.
Однако в указанном Федеральном законе применительно к зданиям и сооружениям используется категория «назначение» соответствующего объекта недвижимости, что не коррелируется с частью 1 статьи 36 Грк РФ. Кроме того, в этом законе презюмируется, что у здания или сооружения может быть только одно назначение.
Помимо этого, законодательство о государственном кадастре недвижимости не предусматривает порядок получения сведений о видах разрешенного использования из правил землепользования и застройки. Порядок обмена информацией между кадастром недвижимости и ПЗЗ установлен в постановлении Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 года № 618 «Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости». В соответствии с пунктом 11
этого постановления орган местного самоуправления представляет в орган кадастрового учета следующие документы:
• выписка из утвержденного генерального плана (для населенных пунктов, находящихся на межселенной территории, - выписка из схемы территориального планирования муниципального района), содержащая текстовое и графическое описания местоположения границы населенного пункта и перечень координат характерных точек границы населенного пункта либо устанавливаемых или изменяемых участков границы населенного пункта в установленной системе координат (за исключением случаев упразднения населенных пунктов);
• выписка из раздела правил землепользования и застройки, определяющего границы и содержание территориальных зон, перечень координат характерных точек границ территориальных зон в установленной системе координат, а также перечень видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны либо реквизиты правового акта, которым такой перечень утвержден.
В 2013 году статья 15 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» была изложена в новой редакции, и теперь в ней устанавливается, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений в том числе:
• об установлении или изменении границ населенного пункта;
• об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий;
• об утверждении правил землепользования и застройки;
• об изменении вида разрешенного использования земельного участка.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 2 (149) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Соотношение градостроительной документации и документации по кадастровому учету земельных участков
В соответствии с главой 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрена разработка документации по планировке территории: проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков 2. Одним из результатов кадастровых работ является межевой план. Согласно статье 38 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках.
В связи с этим возникают закономерные вопросы о соотношении документации по планировке территории и документации, формируемой в результате кадастрового учета земельных участков:
• какая документация готовится раньше?
• какова процедура их взаимной подготовки?
Как представляется, при решении этих вопросов следует исходить из следующего.
Во-первых, документация по планировке территории должна готовиться только в случаях предоставления земельных участков для строительства. В иных случаях до-
статочно подготовки документации по кадастровому учету земельных участков.
Во-вторых, если говорить о последовательности действий по разработке указанной документации при предоставлении земельных участков для целей строительства, то сначала должна готовиться документация по планировке территории, на основе которой подлежит разработке документация по кадастровому учету земельных участков.
В качестве примера можно привести положения пункта 6 статьи 13 Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143, которыми устанавливается, что действия по градостроительной подготовке территорий и формированию земельных участков включают две стадии:
1) установление границ земельных участков посредством планировки территории, осуществляемой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, настоящими Правилами, иными нормативными правовыми актами города Перми;
2) формирование земельных участков посредством проведения кадастровых работ, осуществляемых в соответствии с установленными границами земельных участков в порядке, предусмотренном существующим законодательством.
Результатом первой стадии действий являются:
1) градостроительные планы земельных участков, в составе которых содержится информация, определенная частью 3 статьи 44 ГрК РФ;
2) установленные границы земельных участков - элементов планировочной структуры, выделяемых для формирования и предоставления для комплексного освоения в целях жилищного и иного строительства.
2 См. подробнее: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Л. Е. Бандорин, С. А. Боголюбов, Е. А. Галиновская [и др.] ; отв. ред. С. А. Боголюбов. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Проспект, 2012.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
АКТУАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА
Установленные границы земельных участков, включая земельные участки - элементы планировочной структуры, утвержденные главой администрации города Перми в составе документации по планировке территории, являются основанием для второй стадии действий - формирование земельных участков.
Результатом второй стадии действий являются:
1) схема расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории;
2) кадастровые паспорта земельных участков.
Описанными в настоящей статье проблемами не исчерпываются все многочисленные коллизии между градостроительным и земельным законодательством. Например, актуальной является проблема борьбы с объектами самовольного строительства, в том числе с объектами индивидуального жилищного строительства. Вместе с тем такие несогласованности не имеют системный характер и могут быть устранены либо путем толкования законодательства, либо внесения в него обоснованных точечных изменений.
ЛИТЕРАТУРА
1. Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М. : Фонд «Институт экономики города», 2008.
2. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Л. Е. Бандорин, С. А. Боголюбов, Е. А. Галиновская [и др.] ; отв. ред. С. А. Боголюбов. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Проспект, 2012.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29
декабря 2004 года № 190-ФЗ.
4. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
5. О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ.
6. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ.
7. О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд : постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 года № 561.
8. Об утверждении правил землепользования и застройки города Перми : Решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143.
9. О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства : постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 11.
10. Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15 июня 2009 года № А28-10698/2008-404/12.
11. Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16 июня 2009 года по делу № А11-8493/2008-К2-21/503.
12. Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26 апреля 2010 года № 07АП-2426/10.
13. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 7 апреля 2009 года по делу № А49-5682/2008.
14. Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости : постановление Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 года № 618.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
