CC BY
207
Раздел 2. Охрана и защита прав человека
ЛЯННОЙ г.г., кандидат юридических наук, доцент,
alwolfy@mail.ru Кафедра административного права и административной деятельности органов внутренних дел; Восточно-Сибирский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации, 664074, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 110
LYANNOI G.G.,
Candidate of Legal Sciences,
associate professor,
alwolfy@mail.ru
Chair of administrative law
and administrative activities
of the internal affairs bodies;
East-Siberian Institute of the Ministry
of the Interior of the Russian Federation,
Lermontov St. 110, Irkutsk, 664074,
Russian Federation
ЗАЩИТА ИНТЕРЕСОВ СОБСТВЕННИКА ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ПРИ РАЗРАБОТКЕ И УТВЕРЖДЕНИИ ДОКУМЕНТОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ГЕНЕРАЛЬНОГО ПЛАНА ГОРОДА
Аннотация. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования. Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаемым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Принятие документов градостроительного зонирования не проходит процедуру согласования (одобрения) у собственников земельных участков, что нарушает право собственности на землю, гарантированное Конституцией Российской Федерации.
Ключевые слова: генеральный план города; правила землепользования и застройки; общественно-деловая зона; право собственности; риски (угрозы) предпринимательской деятельности.
PROTECTION OF THE INTERESTS OF THE OWNER OF THE LAND
PLOT WHEN DRAFTING AND APPROVING THE TERRITORIAL PLANNING DOCUMENTS AND THE GENERAL PLAN OF THE CITY
Annotation. Town planning regulations are obligatory for execution by all owners of the land plots, land users, land owners and tenants of the land plots regardless of the forms of ownership and other rights for the land plots. These individuals can use the land plots according to any type of the permitted use provided by the urban planning regulations for each territorial zone. Land use and building regulations are the document of town planning zoning, approved by normative legal acts of local governments. Adoption of the documents of town planning zoning does not undergo the procedure of approval by the owners of the land plots. That violates the right of land ownership, guaranteed by the Constitution of the Russian Federation.
Keywords: city's general plan; land use and building regulations; public and business area; property right; risks (threats) of entrepreneurial activity.
Реформирование различных сфер жизнедеятельности общества планомерно подошло сначала к становлению, а в последующем к упорядочению земельных правоотношений. Этот процесс вышел на новый уровень в 1998 году, когда появилась Федеральная регистрационная служба. В 2001 году был принят Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ), в 2004 году вступил в силу Градостроительный кодекс РФ (далее
- ГрК РФ). В 2012 году произошло объединение ведомств, занимающихся постановкой на кадастровый учет, и службы, отвечающей за государственную регистрацию. На новый орган была возложена обязанность осуществлять государственную регистрацию прав при совершении сделок с недвижимостью. Все эти изменения были закономерны и направлены на повышение эффективности работы государственных органов.
В соответствии с грк РФ муниципалитеты обязывались разработать (переработать) генеральные планы городов. с одной стороны, это прогрессивное веяние, поскольку после утверждения генеральных планов города должны были получить толчок для своего развития. Исключались негативные явления в развитии городов, в частности «точечная застройка» и т.д. кроме того, принятие генерального плана уменьшало риски бизнеса при приобретении и использовании земельных участков, так как определяло зону, к которой был отнесен земельный участок.
В настоящий момент законодательство о градостроительной деятельности состоит из грк РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 грк РФ) [1].
Так, согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»*, пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 грк РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить грк РФ (часть 4 статьи 3 грк РФ).
согласно части 2 статьи 30 грк РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования с установлением границ территориальных зон. границы территориальных зон устанавливаются, в частности, с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и плани-
* Рос. газ. 2003. 8 окт.; URL: http://www.pravo. gov.ru
руемого использования земельных участков, сложившейся планировки территории и существующего землепользования и должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (подпункты 1 и 4 части 1 статьи 34, часть 4 статьи 30 грк РФ). градостроительные регламенты, каждый из которых действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования, определяют правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (части 1 и 3 статьи 36 грк РФ).
градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (часть 3 статьи 85 Зк РФ) [2].
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаемым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 8 статьи 1 грк РФ).
казалось бы, все ясно: муниципалитеты разрабатывают, собственники пользуются. однако на практике достаточно распространены такие ситуации, когда интересы собственника не учитываются при разработке и утверждении генерального плана. Это обстоятельство подтверждается большим количеством обращений граждан и юридических лиц, интересы которых нарушены принятием генеральных планов и правил землепользования и застройки. Так, за период с начала 2016 года по июль 2017 года в суды страны поступило более 1800 заявлений о признании недействительными частично или полностью генеральных планов городов, а также правил землепользования и застройки. За этот же период Верховным судом РФ было рассмотрено и вынесено более 214 определе-
ний по поступившим жалобам*. Приведенная статистика не в полной мере отражает количество собственников, права и интересы которых были нарушены, так как есть категория лиц, не имеющих материальной возможности нанять представителя и отстаивать нарушенные права, а также лица, которые вообще не знают о проблеме, так как не следят за происходящими изменениями и поэтому не обращались в муниципалитеты за документами территориального планирования и за защитой прав в суд.
Приведенная нами статистика свидетельствует о случаях, когда муниципалитеты не учли интересы собственников земельных участков и самостоятельно изменили зону земельного участка, собственником которого они не являлись, вопреки воле собственника земли. Для наглядности приведем следующий пример: при разработке и утверждении генерального плана муниципалитеты самостоятельно изменяют зоны земельного участка, например, из зоны общественно-деловой (ОД-1), которая предполагает строительство объектов для осуществления предпринимательской деятельности (магазины, склады, офисные помещения), в рекреационную (Р-1). Но зона Р-1 вообще не предполагает использования земельных участков для осуществления предпринимательской деятельности, что наносит собственникам значительный ущерб.
В соответствии с пунктом 4 статьи 32 ГрК РФ физическим и юридическим лицам предоставлено право оспаривать решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.
Подавая иски, собственники пытаются добиться признания недействительными и незаконными генерального плана и (или) правил землепользования и застройки относительно их земельных участков.
На практике суды, разбирая конкретные обстоятельства дела, выясняют, имела ли администрация право принимать генеральный план и правила землепользования застройки и соблюден ли порядок. При этом содержание пункта 2 статьи 2 Градостроительного кодекса РФ - «обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и
* Использована статистика, представленная в справ.-правовой системе «КонсультантПлюс».
иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности» - упускается из виду.
По такой категории дел часто принимаются следующие решения: «Исходя из изложенного, Судебная коллегия полагает, что с учетом установленных обстоятельств суд первой инстанции, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, обоснованно пришел к выводу об отсутствии препятствий к использованию <Ф.И.О.> объекта недвижимости и, установив, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления»**.
Таким образом, собственность у лиц есть, обязанность уплачивать налоги есть, а права продать или начать осваивать (строить) их лишили. При этом не следует забывать, что право собственности у лиц возникло на законных основаниях: был произведен выкуп земельного участка под существующим объектом недвижимости, т.е. уже муниципалитеты по договорам купли-продажи продали земельные участки лицам, получили денежные средства и (или) по результатам торгов (с аукциона) земельные участки были предоставлены под строительство объекта и взимается арендная плата. Возникает парадокс: лицо приобрело землю, находясь в правовом поле, и это же правовое поле лишает собственника данного права, дополнительно наделив обязанностями по уплате налогов или арендных платежей.
** Об оставлении без изменения решения Ленинградского областного суда от 22.08.2016, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки Тихвинского городского поселения Тихвинского района Ленинградской области (применительно к территориям населенных пунктов и части территории земель промышленности), утвержденных приказом Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 15.04.2016 N 19: апелляционное определение Верховного Суда РФ от 12 янв. 2017 г. N 33-АПГ16-28. URL: http:// legalacts.ru>...verkhovnogo...rf...12012017...33-apg16-28/
По нашему мнению, здесь имеет место нарушение конституционного права на собственность в связи со следующим:
1. В части 1 статьи 35 Конституции РФ закреплено: «Право частной собственности охраняется законом».
2. В части 2 указанной статьи установлено: «Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами».
Положение Конституции РФ раскрывает часть 1 статьи 209 ГК РФ, которая определяет содержание права собственности: «Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом». Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Как уже отмечалось, правомочия собственника земельного участка состоят во владении, пользовании и распоряжении им.
При этом под владением понимается юридически обеспеченная возможность волевого, фактического и непосредственного господства лица над земельным участком [3, с. 169]; пользование - это юридически обеспеченная возможность извлечения из земельного участка полезных свойств, плодов и иных доходов в процессе его эксплуатации; распоряжение - это юридически обеспеченная возможность определения судьбы земельного участка.
Установление в отношении земельного участка, находящегося в собственности у лиц, иной категории без согласия собственника, по нашему мнению, нарушает титульное право собственности, определенное гК РФ, а именно: право владения, пользования и распоряжения имуществом. Право владения утрачивается, поскольку лицо, ранее приобретшее земельный участок, расположенный сначала
в одной территориальной зоне и имевший один вид разрешенного использования, после принятия и утверждения нового генерального плана, в результате которого происходит изменение ранее утвержденной территориальной зоны, лишается волевого, фактического, непосредственного господства над земельным участком.
Право пользования. При наступлении ситуации, указанной выше, и отнесении земельного участка к иной категории (из ОД-1 в Р-1) собственник участка лишается юридической возможности извлечения из земельного участка полезных свойств, плодов и иных доходов в процессе его эксплуатации.
Право распоряжения. Участок лишается инвестиционной привлекательности, уменьшается стоимость земли, происходит выведение участка из делового оборота, тем самым ущемляется указанное право.
Существующий порядок утверждения генерального плана, градостроительного регламента для каждой территориальной зоны, определения видов разрешенного использования, правил землепользования и застройки путем проведения публичных слушаний никоим образом не защищает интересы граждан от произвола муниципалитетов, поскольку возражения, подаваемые по результатам проведения публичных слушаний, носят рекомендательный характер. Таким образом, отсутствует правовой механизм, защищающий собственника (бизнес) от злоупотребления правом со стороны муниципалитетов. Это наводит на мысль о том, что использование административного инструмента в виде утверждения генерального плана, внесения изменений в него или в документы территориального планирования, является новым способом рейдерского захвата и «кормушкой» для ряда чиновников. Выявленное обстоятельство следует признать еще одним фактором, который можно отнести к рискам предпринимательской деятельности в России.
Такое положение, по нашему мнению, противоречит Конституции РФ, правам человека и гражданина, препятствует осуществлению предпринимательской деятельности, порождает коррупцию.
Кроме того, вопрос обжалования принятых генеральных планов и правил
землепользования и застройки очень актуален в настоящее время для собственников земельных участков. Поскольку земля является невозобновляемым ресурсом, то, следовательно, ее стоимость неуклонно будет расти, но это возможно лишь при наличии следующих условий:
1. Для коммерческих целей - возможность ведения на земельном участке предпринимательской деятельности.
2. Для удовлетворения индивидуальных потребностей граждан - наличие категории - поселение, развитая инфраструктура, экологичность расположения.
Если земельный участок не будет удовлетворять указанным условиям, то его стоимость не велика, а следовательно, принесет убытки его владельцу.
Таким образом, при принятии генеральных планов городов, для того чтобы обеспечить баланс интересов частных собственников и государства, свободу предпринимательства, реализовать идею развития предпринимательства, учитывая экономические, социальные, политические и иные аспекты, существующие в государстве, при принятии или изменении генеральных планов, при принятии и изменении правил землепользования и застройки муниципалитетам следует согласовывать с собственниками участков устанавливаемую в отношении их земельных участков зону, к которой планируется отнести участок.
Для успешного решения возникающей проблемы, по нашему мнению, следует внести изменения в статью 31 Градостроительного кодекса РФ, а именно дополнить ее пунктом 14.1 следующего содержания: «В случае подготовки правил землепользования и застройки применительно к части территории, которая уже находится в собственности у лица, изменение или
утверждение этих правил производится с письменного согласия собственника(ов) земельного(ных) участка(ов)».
Статью 32 Градостроительного кодекса РФ дополнить пунктом 4.1 следующего содержания: «В случае неполучения согласия собственника земельного участка муниципалитеты утверждают правила землепользования и застройки, исходя из тех правил землепользования и застройки, на основании которых собственник пользовался земельным участком, до принятия нового генерального плана и правил землепользования и застройки. В случае государственной необходимости муниципалитеты вправе обратиться в суд с исковым заявлением об изъятии земельного участка для государственных нужд. Изъятие земельного участка осуществляется по рыночной цене. Срок обращения с исковым заявлением не может превышать 1 месяц со дня утверждения генерального плана. В случае нарушения указанного срока собственник самостоятельно вправе обратиться с иском в суд за понуждением в совершении сделки».
Внесение указанных изменений, по нашему мнению, защитит собственников земельных участков, заставит муниципалитеты при проведении публичных слушаний учитывать мнения собственников земельных участков, а в случае необходимости позволит собственникам требовать от муниципалитетов выкупа земельного участка, что, в свою очередь, повлечет ответственность чиновников, имеющих отношение к разработке и принятию генеральных планов, за принятые решения (к сожалению, сейчас за свои действия они ответственности не несут). Вопрос об ответственности соответствующих должностных лиц будет нами исследоваться в дальнейшем.
Список литературы
1. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г N 190-ФЗ (постатейный) / отв. ред. Н.Н. Мельников. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», 2017.
2. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2017. 784 с.
3. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е.Ю. Бархатова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2015. 272 с.
