CC BY
256
УДК 349.4
РАЗРЕШЕННОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА: ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ, ПРОБЛЕМЫ
© Федоренко Ю. В., 2010
На примерах установления норм предоставления земельных участков и определения кадастровой оценки земель в статье анализируются проблемы применения видов разрешенного использования земельных участков в условиях отсутствия законодательного определения понятия «разрешенное использование земельного участка».
Ключевые слова: целевое назначение земельных участков; разрешенное использование земельных участков; правовой режим земель; уточнение границ земельного участка; предельный размер земельного участка; градостроительный регламент.
Однозначное толкование всех элементов правового режима земель в Российской Федерации необходимо для грамотного регулирования отношений по использованию и охране земель, не допускающего ситуации неправомерного ограничения прав законных обладателей земельных участков, в том числе при установлении норм их предоставления. Поэтому особую актуальность получили вопросы исследования таких базовых понятий правового режима земель, как «целевое назначение земельного участка» и «разрешенное использование земельного участка». При отсутствии законодательного определения рассматриваемых понятий, как в научной, так и в правоприменительной практике в настоящее время существуют спорные позиции в отношении содержания этих понятий и целей их практической реализации.
В юридической литературе одним из первых вопрос о содержании «разрешенного использования земельных участков» исследовал А. П. Анисимов. Наибольший интерес для нас представляют два его вывода. Во-первых, он убедительно доказал, что «целевое назначение устанавливается земельным законодательством для всех категорий земель, указанных в ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. [1] (далее — Земельный кодекс), а разрешенное использование земельных участков, конкретизирующее целевое назначение для участков в составе отдельных категорий и субкатегорий земель, определяется правилами землепользования и застройки в порядке, установленном гра-
достроительным законодательством». Во-вторых, им было предложено заслуживающее внимание определение: «Разрешенное использование земельного участка — это совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии с регламентом либо в ином порядке, предусмотренном законодательством» [2].
В работах других авторов обращается внимание на вопросы юридической природы целевого назначения и разрешенного использования земельных участков. При этом наибольшее распространение получила позиция, согласно которой целевое назначение — это одно из публично-правовых ограничений права собственности (В. В. Чуба-ров, Е. А. Суханов) [3]. Данный вывод представляется дискуссионным, поскольку мы разделяем высказанную в научной литературе позицию, что от ограничений прав собственников земельных участков, предусмотренных федеральным и региональным законодательством, следует отличать уточнение пределов использования земельного участка, осуществляемое в ходе проведения правового зонирования территории органами местного самоуправления. Пределы права собственности устанавливают сам объем действия этого права, а ограничения вводятся внутри данных пределов и касаются изъятия отдельных возможностей, которые может совершить собственник. Следовательно, пределы — более широкое понятие
по отношению к ограничениям права собственности [4].
Другими словами, установление особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах является разновидностью ограничений права собственности на земельный участок. Деление же земельного фонда России на категории и установление для каждой из них видов разрешенного использования представляют собой не ограничение прав собственников земельных участков, а установление пределов их использования.
Причина существующей двойственности определений рассматриваемых понятий кроется в положениях Земельного кодекса, а также Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. [5] (далее — Градостроительный кодекс), который правильнее было бы именовать «землеустроительным». Из всего текста Градостроительного кодекса только в одной главе 6 непосредственно прописан порядок архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, государственного контроля, ввода объектов в эксплуатацию и др. Все остальные нормы Кодекса (40 статей из 63!) фактически регламентируют не строительство, а земельные отношения, связанные со строительством [6].
Как Земельный, так и Градостроительный кодексы, не раскрывая сути таких базовых понятий, как «целевое назначение» и «разрешенное использование», содержат множество бессодержательных формулировок, таких как в п. 3 ст. 5 Земельного кодекса: «собственники земельных участков — лица, являющиеся собственниками земельных участков», а в отношении рассматриваемых понятий содержат лишь отсылочные нормы.
Так, в соответствии со ст. 7 Земельного кодекса разрешенное использование земельного участка является составным элементом правового режима земельного участка и определяется на основании зонирования территорий, порядок которого установлен гл. 4 Градостроительного кодекса «Градостроительное зонирование». Статьей 37 Градостроительного кодекса установлены три вида разрешенного использования: основные, условно разрешенные и вспомогательные виды, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным и осуществляемые
совместно с ними. При этом Кодексом уточняется, что виды разрешенного использования устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне.
Учитывая, что единый перечень видов разрешенного использования земельных участков на сегодняшний день отсутствует, в основе установления предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель, лежит перечень видов, установленный п. 1 ст. 33 Земельного кодекса:
1) для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства;
2) для ведения садоводства;
3) для ведения огородничества;
4) для ведения животноводства;
5) для дачного строительства;
6) для личного подсобного хозяйства;
7) для индивидуального жилищного строительства.
Для целей, не указанных в приведенном перечне, согласно положениям п. 3 ст. 33 Земельного кодекса, предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.
Таким образом, без проведения территориального зонирования, при отсутствии в муниципальном образовании утвержденного в установленном порядке градостроительного регламента, который в соответствии с п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса представляет собой устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, складывается ситуация, при которой перечень, определенный п. 1 ст. 33 Земельного кодекса и состоящий всего из семи видов, явля-
ется исчерпывающим и, не проводя различие между приватизацией и новым предоставлением земельных участков, не учитывая действительного многообразия существующих формулировок целевого назначения и разрешенного использования земельных участков в правоустанавливающих документах, в некоторых случаях трактуется буквально.
Так, руководствуясь положениями п. 1 ч. 5 ст. 27 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [7] (далее — Закон о кадастре), согласно которому: «При кадастровом учете в связи с уточнением границ земельного участка орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении данного кадастрового учета в случае, если в результате данного кадастрового учета площадь этого земельного участка, определенная с учетом установленных, в соответствии с указанным Законом о кадастре, требований, будет больше площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости, на величину более чем предельный минимальный размер земельного участка, установленный в соответствии с земельным законодательством для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования, или, если такой размер не установлен, на величину более чем десять процентов площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости», несмотря на очевидный пробел в законодательстве, органы кадастрового учета активно применяют данную норму Закона о кадастре при принятии решений об отказах в осуществлении кадастрового учета, порождая спорные решения. Рассмотрим один из таких примеров:
В Решении ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Иркутской области от 12 мая 2010 г. № 3800/608/1027335, в обоснование отказа в осуществлении государственного кадастрового учета объекта недвижимости на основании п. 1 ч. 5 ст. 27 Закона о кадастре, указано:
«В результате данного кадастрового учета площадь земельного участка с кадастровым номером 38:06:120101:1389 (1279 кв. м), определенная с учетом установленных в соответствии с Законом о кадастре требований, будет больше площади (880 кв. м),
сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости, на величину более чем десять процентов площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости.
В данном случае речь идет о земельном участке, предоставленном гражданину «под строительство индивидуального одноэтажного деревянно-рубленого жилого дома и строительства хозяйственных построек».
Отметим, что земельный участок, о котором идет речь в указанном решении, предоставлен на основании Закона Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» [8]. Где уже самим названием закона определены единственно возможные виды разрешенного использования предоставляемых земельных участков, и соответственно, сориентироваться, что разрешенным использованием для данных участков будет «индивидуальное жилищное строительство», при желании не так уж и сложно.
Руководствуясь подобными решениями органов кадастрового учета, граждане вынуждены отказываться от площади, на которую они вправе были рассчитывать, что, по нашему мнению, является ни чем иным, как ограничением прав собственников.
В свете сказанного, полагаем, что перечень, изложенный в п. 1 ст. 33 Земельного кодекса, все-таки должен иметь некоторое расширительное толкование, позволяющее применять его, в том числе, при незначительных расхождениях с формулировками, содержащимися в правоустанавливающих документах на ранее учтенные земельные участки.
В Письме Росреестра от 21 января 2010 г. № 14-601-ВК «О мероприятиях по сокращению количества принимаемых органами кадастрового учета отрицательных решений» [9] (далее — Письмо), Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии также рекомендует органам кадастрового учета более внимательно вникать в суть применяемой в правоустанавливающих документах на земельные участки терминологии.
В частности, в Письме указано на неправомерность принимаемых органами кадастрового учета решений по причине незначительного расхождения в данных правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов, которые трактуются как противоречия между сведениями об объекте недвижимости (например, в правоудостоверяющем документе указано разрешенное использование земельного участка «ведение приусадебного хозяйства и обслуживание жилого дома», а в свидетельстве на право собственности на этот же земельный участок — «индивидуального жилого дома и личного подсобного хозяйства»).
Как мы видим, помимо явного пробела в законодательстве, указанная ситуация усугубляется еще и нежеланием органов кадастрового учета применить правила юридической техники в заданных условиях, а также элементарную логику.
Также, если гипотетически согласиться с позицией чиновников, считающих, что существенная разница между таким разрешенным использованием, как «под индивидуальное жилищное строительство», с установленной нормой предоставления площади, и таким разрешенным использованием, как «под строительство индивидуального одноэтажного деревянно-рубленого жилого дома и строительства хозяйственных построек», где данная норма, по мнению органов кадастрового учета, не установлена, то в этом случае, помимо наглядно продемонстрированного ограничения прав собственников, возникают и другие закономерные вопросы: каким расчетом площади руководствовался орган местного самоуправления при выделении участков? И по каким критериям будет осуществляться контроль целевого использования данных участков, учитывая, что за нецелевое использование статьей 8.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. [10] установлена ответственность в виде штрафа?
Для кадастрового инженера подобное своеобразие оснований для отказов также имеет весьма неблагоприятные последствия. Субъективные действия органов кадастрового учета основаны на неопределенности позиции законодателя в толковании рассматриваемого понятия, а также на дискриминационном положении подп. 4 п. 7 ст. 29 Закона о кадастре, который предусматривает аннулирование квалификационного атте-
стата в случае «принятия более чем десять раз в течение календарного года органом кадастрового учета решений об отказе в осуществлении кадастрового учета по основаниям, связанным с грубым нарушением кадастровым инженером требований, установленных настоящим Федеральным законом, к выполнению кадастровых работ или оформлению соответствующих документов, подготовленных в результате таких работ». Отнесение нарушений к «грубым» полностью зависит от оценки, даваемой соответствующей квалификационной комиссией либо судебным органом в случае обжалования решения указанной комиссии. По мнению Минэкономразвития России, изложенному в Письме от 20 июля 2010 г. № 13293-ИМ/Д23 «Об основаниях аннулирования квалификационного аттестата кадастрового инженера» [11], в качестве грубых нарушений требований Закона о кадастре к выполнению кадастровых работ, допущенных кадастровым инженером, могут рассматриваться нарушения, повлекшие принятие органом кадастрового учета решений об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета по основаниям, установленным, в том числе, ч. 5 ст. 27 Закона о кадастре.
С чьей стороны, в рассмотренных выше примерах, было допущено нарушение? И в какой степени? Как мы видим, остается вопросом! Обидно только, что те же должностные лица органов кадастрового учета, которые принимают такие необоснованные решения, по сути, и наделены правом решать как судьбы собственников, так и судьбы кадастровых инженеров.
Таким образом, несовершенство понятийно-категориального аппарата в данной области, а также отсутствие критериев объединения сходных видов разрешенного использования по группам внесло еще большую путаницу в понимание природы «разрешенного использования» земельного участка.
Поражает то обстоятельство, что для определения кадастровой оценки земель, применяемой в числе прочих для целей налогообложения, группировка земельных участков по видам разрешенного использования не вызывает никаких затруднений!
Так, например Приказом Минэкономразвития РФ от 15 февраля 2007 г. № 39 утверждены Методические указания по государственной кадастровой оценке земель
населенных пунктов [12] (далее — Методические указания), которые позволяют определить кадастровую стоимость земельных участков в составе земель населенных пунктов в разрезе не семи, как это предложено в ст. 33 Земельного кодекса, а уже шестнадцати видов разрешенного использования.
Дополнительно Методические указания предусматривают возможность распределения однородных с точки зрения значений и (или) диапазонов значений факторов стоимости по группам, которые должны полностью покрывать определенный вид разрешенного использования, с непременным условием, что земельные участки каждой группы не должны пересекаться, т. е. земельный участок должен быть отнесен только к одной группе.
Судя по всему, такой неравный подход в применении видов разрешенного использования земельных участков при установлении норм предоставления и при установлении кадастровой оценки земельных участков и породил очевидное нежелание законодателей разобраться в существующей проблеме.
Данный вывод подтверждает тот факт, что по вышеприведенным примерам Минэкономразвития России, являющееся органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, в лице директора Департамента недвижимости в письме от 2 августа 2010 г. № Д23-2919 [13] рассмотрел вопрос о применении положений п. 1 ч. 5 ст. 27 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» и, признав, что «...отсутствие общероссийского классификатора видов разрешенного использования земельных участков и то, что законодательством не установлены требования к содержанию устанавливаемого разрешенного использования земельного участка привело к большому многообразию формулировок разрешенного использования земельных участков, в том числе в отношении земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства. В связи с чем у органов кадастрового учета возникают проблемы при определении вида разрешенного использования земельного участка, в том числе при проведении проверки оснований для отказа в осуществлении государственного кадастрового учета, предусмотренных п. 1 ч. 5 ст. 27 Закона о кадастре, в сложившейся ситуации предлагает использовать перечень
видов разрешенного использования, приведенный в п. 1.2 Методических указаний, и отнести указанные в приведенных примерах разрешенные использования «под строительство индивидуального одноэтажного кирпичного жилого дома» и «под строительство индивидуального одноэтажного деревянно-рубленого жилого дома» к виду разрешенного использования: земельные участки, предназначенные для размещения домов индивидуальной жилой застройки, для которого, по мнению Департамента недвижимости, земельным законодательством установлен предельный минимальный размер земельного участка.
На основании вышеизложенного, Департамент недвижимости резюмирует, что позиция Росреестра по данному вопросу совпадает с мнением Департамента недвижимости и дополнительно сообщает, что, согласно ч. 13 ст. 27 Закона о кадастре, решение об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета может быть обжаловано в судебном порядке.
Проанализировав позицию Департамента недвижимости, мы еще раз убедились в остроте рассматриваемой проблемы и необходимости ее оперативного решения.
Для отнесения огромных земельных массивов к определенным видам разрешенного использования и установления содержания прав и обязанностей сотен тысяч правообладателей таких земельных участков, на эти и другие вопросы, полагаем, должно ответить, прежде всего, земельное и градостроительное законодательство.
На основе изучения теоретических исследований и анализа практической позиции Минэкономразвития по рассматриваемому вопросу, представляется целесообразным внести следующие изменения в земельное и градостроительное законодательство:
1. Раскрыть понятия «целевого назначения земельных участков» и «разрешенного использования земельных участков», включая раскрытие понятий видов разрешенного использования, перечисленных в ст. 37 Градостроительного кодекса, и правила их применения, в том числе при отсутствии градостроительного регламента.
2. По аналогии с перечнем видов разрешенного использования, содержащимся в п. 1.2 Методических указаний, разработать единый универсальный перечень видов разрешенного использования, применяемый
как при установлении предельных размеров земельных участков, так и при кадастровой оценке земель, позволяющий предусмотреть интересы правообладателей земельных участков, предоставленных им до проведения зонирования территорий. При этом необходимо учесть свойства земельных участков как природных объектов и как объектов недвижимости. И
9. КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
10. Собр. законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
11. КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
12. Рос. газ. 2007. 15 мая.
13. КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
1. Собр. законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
2. Анисимов А. П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. 2006. № 4. С. 32-35.
3. Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости // Гражданское право : учебник : в 4 т. Т. 2. М., 2005. С. 66.
4. Куликова И. П. Право собственности: вопросы соотношения неприкосновенности и ограничений : ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 17-18.
5. Собр. законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.
6. Уткин Б. Градостроительство или землеустройство? // ЭЖ-Юрист. 2005. № 9.
7. Собр. законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
8. Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 1. Ст. 26 (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ).
Allowed Usage of Plats of Land: Conception, Subject, Problems
© Fedorenko Yu., 2010
Using previously established spandrels' of providing plots of land and the definition of cadastre estimation the article analyses problems of different kinds of application of already allowed usage of plots of land dealing with lack of law definition «allowed (are permitted) usage of plats of land».
Key words-, special application of plats of land; allowed usage of plats of land; law standards of land; precise definition of size of a plot of land; town planning regulations.
