CC BY
647
УДК 349.41
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАТЕГОРИЙ «ЦЕЛЕВОЕ НАЗНАЧЕНИЕ» И «РАЗРЕШЕННОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ»
© Мартынов А. С., 2012
В статье сопоставляются два важных понятия российского земельного права — «целевое назначение» и «разрешенное использование» земельных участков, рассматривается проблема их смешения в правоприменительной практике. Путем проведения сравнительного анализа показываются различия в правовом регулировании связанных с этими понятиями отношений, а также анализируются проблемные вопросы.
Ключевые слова: целевое назначение; разрешенное использование; правовой режим земельных участков.
Целевое назначение земель и разрешенное использование являются одними из ключевых понятий земельного права. Они позволяют реализовать на практике принципы земельного права, играют огромную роль в построении норм особенной части земельного права. Практическое значение этих понятий чрезвычайно велико — они определяют содержание правомочия пользования земельным участком, права и обязанности правообладателей земельных участков. Однако, несмотря на это, в законодательстве отсутствуют легальные определения понятий «целевое назначение» и «разрешенное использование».
В правоприменительной практике нередки случаи смешения «разрешенного использования» с «целевым назначением». Например, в постановлении ФАС Московского округа [1] вместо «разрешенного использования» используется понятие «целевое назначение»: между индивидуальным предпринимателем и департаментом земельных ресурсов г. Москвы «заключен договор аренды земельного участка, с указанием целевого назначения земельного участка — для эксплуатации принадлежащего Предпринимателю здания кафе (п. 1.1 договора)». Несмотря на то, что предметом судебного разбирательства был отказ в изменении разрешенного использования, в мотивировочной части постановления сказано: «Изменение целевого
назначения земельного участка в данном случае не может носить заявительный ха-
рактер», а термин «разрешенное использование» не использовался.
Отсутствие легальной дефиниции, сложности, возникающие на практике при применении норм о целевом назначении и разрешенном использовании, вызывают необходимость сопоставления понятий «целевое назначение» и «разрешенное использование».
Существуют различные доктринальные определения понятия «целевое назначение земель». Например, Б. В. Ерофеев так определяет «целевое назначение земель — это «установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) для конкретных целей в соответствии с категориями земель» [2].
А. П. Анисимов пишет, что целевое назначение «означает определенную доминирующую цель использования земельного участка» [3]. При этом указание на доминирующую цель подразумевает возможность существования других целей использования земельных участков, которые могут не только отличаться от доминирующей, но и противоречить ей.
Целевое назначение является критерием для выделения категорий земель. По мнению В. А. Бурова, категория земель и целевое назначение «соотносятся как форма и содержание» [4].
В зависимости от целевого назначения земли и земельные участки можно разделить лишь на общие категории, которые нуждаются в более частном делении. Поскольку земли могут использоваться для различ-
ных целей, для точного регулирования их использования необходимо более конкретное деление земельного фонда. Для определения цели использования конкретного земельного участка с учетом индивидуальных особенностей использования, предоставления земельного участка служит понятие «разрешенное использование земельного участка». Это понятие также не раскрывается в нормативно-правовых актах, существуют лишь доктринальные определения.
А. П. Анисимов предложил следующее определение разрешенного использования — это «совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии с регламентом либо в ином порядке, предусмотренном законодательством» [5].
Иногда понятие «разрешенное использование» раскрывается и уточняется в актах судов: так, ФАС Восточно-Сибирского округа в одном из постановлений указывает, что «разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему земельном участке» [6].
Например, гражданин строит жилой дом на земельном участке в городе. В данном случае земельный участок относится к категории «земли населенных пунктов». Целевое назначение земель этой категории можно сформулировать так: «застройка и развитие населенного пункта», а разрешенное использование может формулироваться с различной степенью детализации, например: «строительство жилого дома», «строительство индивидуального жилого дома», «строительство деревянного двухэтажного жилого дома».
Анализируя понятия «целевое назначение» и «разрешенное использование» и регулирование связанных с ними правоотношений, можно привести следующую сравнительную характеристику.
1. Целевое назначение и разрешенное использование выступают в качестве правовых инструментов, с помощью которых обеспечивается установление правового режима земель.
Целевое назначение влияет на правовой режим категории земель, так как именно
оно выступает в качестве критерия деления земель на категории. Зависимость правового режима категории земель от целевого назначения проявляется и в том, что специфика целевого назначения каждой категории земель неизбежно отражается на содержании норм права, регулирующих режим этой категории земель.
Разрешенное использование детализирует правовой режим категории земель применительно к конкретному земельному участку. В связи с этим разрешенное использование имеет значение только для правового режима земельного участка, а не для режима категории земель. Разрешенное использование служит не единственным инструментом установления правового режима земельного участка, эту функцию также выполняет целевое назначение, зонирование.
Связь целевого назначения с правовым режимом земель характеризует правовой режим не только земельного участка, но и категории земель; от разрешенного использования зависит только правовой режим конкретного земельного участка. Таким образом, целевое назначение связано с более общим правовым режимом, а разрешенное использование — с более конкретным.
2. Целевое назначение и разрешенное использование конкретизируют некоторые принципы земельного права и служат их практическому применению. В частности, принцип деления земель на категории (принцип целевого использования земель), предусмотренный п. 8 ст. 1 ЗК [7], предполагает, что земельные участки должны использоваться только в установленных для них целях. Цель использования земельных участков устанавливается с помощью целевого назначения, а в отношении конкретного земельного участка конкретизируется с помощью разрешенного использования. Однако в рамках принципа деления земель на категории большее значение имеет целевое назначение, так как оно является критерием для выделения категорий земель.
Принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель предполагает необходимость учета природных, социальных, экономических и иных факторов при установлении правового режима земель. Учет различных факторов возможен в основном в рамках правового режима конкретного земельного участка. Этому служат установленное для участка
целевое назначение, разрешенное использование, зонирование.
Таким образом, целевое назначение и разрешенное использование связаны с принципами земельного права, но целевое назначение в большей степени связано с принципом деления земель на категории, а разрешенное использование — с принципом дифференцированного подхода к установлению правового режима земель.
3. Целевое назначение распространяется на все категории земель и является понятием, которое применимо к любому земельному участку. Возможность распространения разрешенного использования на все земельные участки является спорной, существуют различные мнения по этому вопросу.
Согласно первому подходу, разрешенное использование является категорией только градостроительного законодательства. Такой позиции придерживается О. И. Крас-сов: «Установленное в ЗК РФ представление о правовом режиме земель не имеет общего характера, оно не применимо ко всем категориям земель, по крайней мере, на данном этапе развития законодательства. Это объясняется тем, что разрешенное использование, определяемое путем территориального зонирования, устанавливается главным образом в отношении земель поселений. Соответственно, его нельзя рассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства» [8].
Согласно второму подходу, разрешенное использование должно применяться, в том числе, и к земельным участкам, для которых градостроительное зонирование в соответствии с ч. 6 ст. 36 ГрадК [9] не устанавливается — например, к земельным участкам земель лесного фонда, водного фонда, особо охраняемых территорий. В частности, А. П. Анисимов [10] указывает на сходство градостроительного регламента с лесохозяйственным регламентом, на наличие иных видов зонирования, кроме градостроительного — например, зонирования территории национальных и природных парков, а также на сходство видов водопользования с разрешенным использованием.
В проекте изменений в ГК РФ [11] предлагается ввести ст. 296.14 о праве собственности на земельные участки лесного фонда, которая устанавливает, что владение, пользование и распоряжение земельным участком осуществляется не только в соответствии с его целевым назначением, но и в со-
ответствии с его разрешенным использованием. Для участков лесного фонда градостроительное зонирование не устанавливается, поэтому можно сделать вывод, что новая редакция ГК не связывает разрешенное использование с наличием градостроительного зонирования.
На практике разрешенное использование распространяется и на те территории, где градостроительное зонирование отсутствует — например, на земельные участки, расположенные в муниципальных образованиях, которые не приняли правила землепользования и застройки и не провели градостроительное зонирование. Именно в отношении таких участков действуют нормы ст. 4 и 4.1 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» [12].
4. Регулирование целевого назначения и разрешенного использования производится на разном уровне: целевое назначение регулируется ЗК и федеральным законодательством, а разрешенное использование регулируется не только нормами федерального законодательства, но и муниципальными правовыми актами — генеральным планом, схемой территориального планирования муниципального района и правилами землепользования и застройки. При этом органы местного самоуправления во избежание негативных последствий, предусмотренных ст. 14 ФЗ «О введении в действие земельного кодекса РФ» [13] (запрет предоставления для строительства земельных участков из земель, находящихся в муниципальной или государственной собственности), должны принять правила землепользования и застройки до 31 декабря 2012 г.
Муниципальные правовые акты для регулирования разрешенного использования имеют решающее значение, так как они определяют пространственное положение различных территориальных зон и объектов, устанавливают виды разрешенного использования для каждой зоны, регулируют некоторые вопросы, связанные с процедурой изменения разрешенного использования. Эти акты обязательны к исполнению всеми субъектами, в том числе и органами местного самоуправления, принявшими эти акты.
Так, в арбитражном суде рассматривалось дело об оспаривании отказа администрации предоставить земельный участок под строительство объекта. Суд признал отказ законным, так как предоставление участка для истребуемой цели противоречило гене-
ральному плану, который обязателен для исполнения администрацией [14].
5. Целевое назначение и разрешенное использование устанавливаются для конкретного земельного участка различными способами. Целевое назначение устанавливается в процессе разделения земель на категории и отнесения участка к определенной категории земель.
Разрешенное использование может устанавливаться двумя способами: путем проведения градостроительного зонирования либо индивидуально при предоставлении участка.
Градостроительное зонирование представляет собой урегулированный ГрадК процесс установления для земельных участков в рамках определенной территории разрешенного использования, а также некоторых других параметров использования (в частности, предельных размеров земельных участков, высотности и этажности строительства и др.). В результате проведенного зонирования территория населенного пункта разделяется на территориальные зоны, для каждой из которых и устанавливаются параметры использования. При проведении градостроительного зонирования параметры использования земельных участков определяются централизованно, т. е. сразу для всей территории муниципального образования, либо определенной ее части. По общему правилу, разрешенное использование должно устанавливаться при проведении градостроительного зонирования, однако в настоящий момент градостроительное зонирование проведено лишь в части муниципальных образований. Поэтому в тех муниципальных образованиях, где градостроительное зонирование еще не проведено, разрешенное использование определяется индивидуально для каждого земельного участка при его предоставлении.
6. Целевое назначение и разрешенное использование законодательством относятся к разным характеристикам земельного участка. Так, в ст. 7 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [15] сведения о целевом назначении и сведения о разрешенном использовании относятся к различным пунктам (п. 13 ч. 2 ст. 7 — сведения о категории земель; п. 14 ч. 2 ст. 7 — сведения о разрешенном использовании). Данным нормам закона соответствует утвержденная форма кадастрового плана [16], в которой сведения о категории земель указываются в п. 8, а сведения о разрешенном использова-
нии — в п. 9. Таким образом, в кадастровых документах сведения о целевом назначении (строка «категория земель») и сведения о разрешенном использовании не заменяют друг друга и указываются отдельно. Кроме того, ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» требует указывать разрешенное использование земельных участков без каких-либо исключений, в том числе связанных с категориями земель или наличием градостроительного зонирования: т. е. разрешенное использование должно указываться для земельных участков любой категории земель и независимо от наличия в населенном пункте правил землепользования и застройки.
7. Последствия нарушения норм о разрешенном использовании земельного участка значительно мягче, чем последствия нарушения норм о целевом назначении.
Административная ответственность за нецелевое использование земли предусмотрена ст. 8.8 Ко АП, диспозиция которой сформулирована следующим образом: «Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом». Исходя из диспозиции этой статьи, состав административного правонарушения образует не только использование участка с нарушением целевого назначения, но и использование участка с нарушением разрешенного использования. Диспозиция ст. 8.8 КоАП сформулирована не очень корректно, так как в ней в понятия «использование не по целевому назначению» и «нецелевое использование земли» включается не только использование земельного участка с нарушением целевого назначения («в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель»), но и нарушение разрешенного использования.
В связи с формулировкой статьи КоАП на практике возникает вопрос о возможности ее применения к случаям нарушения разрешенного использования. Например, при рассмотрении дела в одном из арбитражных судов представитель стороны возражал против ее привлечения к административной ответственности в связи с тем, что
ст. 8.8. КоАП не предусматривает ответственность за нарушение разрешенного использования. Однако суд высказал иное мнение: нарушение разрешенного использования по делу не было установлено, так как фактическое использование участка соответствовало его разрешенному использованию. Таким образом, суд признал возможность привлечения к административной ответственности за такое нарушение, но не признал доказанным само нарушение [17].
Земельно-правовая ответственность, заключающаяся в возможности принудительного прекращения права на земельный участок (ст. 45—47 ЗК), может применяться по общему правилу только при нарушении целевого назначения, но не при нарушении норм о разрешенном использовании. Согласно п. 8 ст. 36 ГрадК земельные участки, разрешенное использование которых не соответствует градостроительному регламенту, могут использоваться без приведения их использования в соответствие с градостроительным регламентом, если их использование не создает опасности для жизни или здоровья человека, окружающей среды или объектов культурного наследия. Однако из общего правила есть исключение — неиспользование участка для целей жилищного или иного строительства в течение трех лет может повлечь земельно-правовую ответственность (ст. 284 ГК [18], ст. 45 ЗК). В этом случае земельный участок используется именно с нарушением разрешенного использования, так как не существует такого целевого назначения, как «жилищное строительство», «жилищное строительство» — это разрешенное использование.
Нарушения целевого назначения и разрешенного использования чрезвычайно разнообразны, однако наиболее распространенным на практике нарушением является строительство зданий и сооружений на земельном участке, не предназначенном для возведения таких зданий и сооружений. В этом случае последствием нарушения как целевого назначения, так и разрешенного использования является возможность применения режима самовольной постройки, предусмотренного ст. 222 ГК. Наиболее простым для практического применения и доказывания признаком самовольной постройки является создание здания, строения, сооружения на земельном участке при отсутствии необходимых разрешений, но возможно применение и других признаков:
создание постройки на участке, не отведенном для этих целей, или строительство с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Лицо, построившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности и не вправе распоряжаться постройкой. Такое лицо обязано снести постройку за свой счет в случае, если не узаконит ее.
8. Изменение целевого назначения (перевод земель или земельных участков из одной категории в другую) происходит по значительно более сложной процедуре, чем изменение разрешенного использования.
Процедура перевода земель с точки зрения процесса не осложнена. Она едина для большинства категорий земель (исключение — земли населенных пунктов, для которых существуют специальные процедуры изменения границ населенных пунктов). Однако ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [19] предусматривает для большинства категорий земель условия или ограничения перевода. Необходимость доказывания соответствия перевода установленным в законе условиям и отсутствия ограничений на такой перевод и составляет сложность процедуры перевода земель или земельных участков.
Например, в ФАС Уральского округа рассматривалось дело об оспаривании акта об отказе в переводе земель [20]. Земельный участок относился к категории земель сельскохозяйственного назначения, истец добивался его перевода в земли промышленности для размещения автозаправочной станции. Суд установил, что у заявителя имелся другой земельный участок категории земель промышленности, на котором возможно размещение автозаправочной станции. В данном случае не было соблюдено требование закона об отсутствии у заявителя иных вариантов размещения объекта, в связи с чем суд признал отказ в переводе земель законным. Таким образом, требование соблюдения установленных в законе условий во многих случаях делает перевод земель невозможным.
Изменение разрешенного использования, напротив, происходит по различным процедурам. Применение конкретной процедуры зависит от наличия в населенном пункте правил землепользования и застройки, совмещения изменения целевого назначения с переводом земель, а в случае наличия правил землепользования и застройки — также
от вида испрашиваемого разрешенного использования — основной, либо условно разрешенный. При этом различается сложность процедуры, но сами условия изменения разрешенного использования законодательством не урегулированы и зависят от усмотрения уполномоченных органов.
Наиболее простым вариантом изменения разрешенного использования является возможность самостоятельного выбора правообладателем земельного участка одного из основных или вспомогательных видов разрешенного использования, предусмотренных градостроительным регламентом для территориальной зоны, к которой относится земельный участок (ч. 4 ст. 37 ГрадК). В этом случае процедура изменения разрешенного использования является уведомительной: правообладатель земельного участка должен обратиться в уполномоченные органы лишь за внесением изменений в документы государственного кадастра недвижимости. Более сложной является процедура изменения разрешенного использования в населенных пунктах, в которых градостроительное зонирование не проведено и правила землепользования и застройки не приняты. В этом случае решение об изменении разрешенного использования принимается главой муниципального образования, по общему правилу, с проведением публичных слушаний (исключения предусмотрены п. 3 ч. 1 ст. 4 и п. 5 ст. 4.1 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ»). Наиболее сложной является процедура изменения разрешенного использования на условно-разрешенный вид разрешенного использования в случае наличия градостроительного зонирования.
Часто процедура перевода земель и процедура изменения разрешенного использования применяются одновременно или последовательно, т. е. изменяются и целевое назначение, и разрешенное использование.
Таким образом, изменение разрешенного использования может происходить по разным процедурам, отличающимся по степени сложности, а изменение целевого назначения в основном происходит по единой для большинства категорий земель процедуре. Процедура изменения целевого назначения законодательно урегулирована достаточно подробно, четко установлены условия перевода, ограничения перевода, случаи отказа в переводе земель. Изменение разрешенного использования регулируется не столь
подробно, не установлены ограничения и условия изменения разрешенного использования. Поэтому критерии принятия решения уполномоченным органом по существу вопроса об изменении разрешенного использования менее регламентированы.
Из сопоставления целевого назначения и разрешенного использования можно сделать вывод, что эти понятия схожи. Они определяют, по сути, одно и то же — цель использования земельных участков, но с разной степенью детализации. Однако, несмотря на сходство в определении цели использования участка, различия в регулировании целевого назначения и разрешенного использования вытекают из степени детализации определения этой цели. Регулирование целевого назначения рассчитано на то, что целевое назначение определяет цель использования земельного участка более «рамочным» образом, устанавливая лишь общую цель использования земельных участков определенной категории, наряду с которой может существовать и конкретная цель использования земельного участка, выраженная в разрешенном использовании.
Целевое назначение и разрешенное использование определяют множество практических вопросов: возможность использования участка в необходимых правообладателю целях, возможность строительства на участке зданий и сооружений определенного назначения, необходимость соблюдения при использовании участка охранных мер. Оборотоспособность земельного участка также зависит от целевого назначения и разрешенного использования. От этих параметров зависят рыночная стоимость земельного участка, кадастровая стоимость, величина земельного налога и арендной платы. Для решения всех практических вопросов значение имеют обе категории в их взаимосвязи.
Категория целевого назначения к настоящему моменту разработана в науке и урегулирована в законодательстве достаточно подробно, нормы ЗК, посвященные целевому назначению, в настоящее время достаточно стабильны. Сейчас развитие категорий целевого назначения и разрешенного использования идет по пути постепенной конкретизации регулирования отношений, связанных с разрешенным использованием, и повышения роли этой категории в земельном праве. И
1. Постановление ФАС Московского округа от
19 марта 2010 г. № КА-А40/2113-10 // Консуль-тантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
2. Ерофеев Б. В. Земельное право России : учебник / отв. ред. Н. И. Краснов. 9-е изд., перераб. М., 2004. С. 56.
3. Земельное право России : учебник / под ред. А. П. Анисимова. М., 2009. С. 26.
4. Буров В. А. Научно-практический комментарий к федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный) / / Кон-сультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
5. Анисимов А. П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Консуль-тантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
6. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 27 января 2009 г. № А19-9931/08-55-Ф02-7101/08 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ // Собр. законодательства РФ. № 44. Ст. 4147.
8. Крассов О. И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. № 1. С. 22.
9. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.
10. Анисимов А. П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Консуль-тантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
11. О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс] : проект федер. закона № 47538-6 (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 27.04.2012). и^: http://base.consultant.ru
12. О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации : федер. закон от 29 дек. 2004 г. № 191-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17.
13. О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации : федер закон от 25 окт. 2001 г.
№ 137-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.
14. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от
20 авг. 2008 г. по делу № А11-2849/2007-К1-17/177 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
15. О государственном кадастре недвижимости : федер. закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
16. Правила оформления кадастрового плана земельного участка : утв. Росземкадастром 10 апр. 2001 г. № ГЗК-1-Т.0-04-01-01 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
17. Постановление Пятнадцатого апелляционного арбитражного суда от 16 авг. 2011 г. № 15АП-7077/2011 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
18. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
19. О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую : федер. закон от 21 дек. 2004 г. № 173-ФЗ // Собр. законодательства РФ. № 52 (ч. 1). Ст. 5276.
20. Постановление ФАС Уральского округа от 19 февр. 2007 г. № Ф09-554/07-С6 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
The Problems of Legal Regulation of Notions «Special Purpose of Using» and «Settled Using»
© Martjnov A., 2012
In the article are compared two important notions of Russian land low - «special purpose of using» and «settled using» of land plots, the problem of its confusion in the legal-using practice is considered. In the way of comparative analysis are exhibited differences in the legal regulation of connected with these notions relations, also are analyzed problem questions.
Key words-, special purpose of using of land plots; settled using of land plots; legal mode of land plots.
