CC BY
8
© М. В. ПОДДУБНЫИ, 1991 УДК 614.3/.7(094.4)«1939»(049.32)
М. В. Поддубный РАЗРАБОТКА САНИТАРНОГО КОДЕКСА СССР 1939 ГОДА
ВНИИ социальной гигиены, экономики и управления здравоохранением им. Н. А. Семашко Минздрава СССР, Москва
Принятие постановления ЦИК и СНК СССР от 23 декабря 1933 г. о создании Государственной санитарной инспекции знаменовало качественно новый этап в осуществлении санитарного надзора в стране. Такие вопросы, как очистка сточных вод, создание санитарно-защитных зон промышленных предприятий, все чаще ставились на уровень государственных задач. Постепенно повышался статус органов Госсанинспекции: в 1935 г. Совнарком СССР утвердил положение о Всесоюзной государственной санитарной инспекции (ВГСИ), в 1936 г. ВГСИ вошла в состав созданного Наркомздрава СССР.
Форсированная индустриализация ставила перед санитарными органами множество вопросов, требовавших адекватного научного и организационного решения. Однако действовавшее в стране санитарное законодательство явно отставало от требований жизни.
Еще в 1935 г. были разработаны проекты Санитарного кодекса РСФСР и УССР. Эти ведомственные документы были тогда же тиражированы на правах рукописей, но силы закона они не имели. В 1936 г. зам. главного госсанинспектора СССР М. С. Металликов резюмировал, что Санитарный кодекс РСФСР «абсолютно был отвергнут Совнаркомом, так как о нем должны были дать заключение все наркоматы»1.
В 1936—1937 гг. Наркомздравом СССР был предпринят ряд шагов по подготовке новых законодательных актов в области санитарии и гигиены. Однако в силу существовавшего порядка. Совнарком согласовывал проекты законов с наркоматами, только часть из подготовленных Наркомздравом документов не была отвергнута, принимаемые же утверждались, как правило, в «усеченном» виде. Характерным для того времени является принятие Закона об охране водопроводов и водоемов общего пользования, утвержденного 17.05.37 ЦИК и СНК СССР в значительно сокращенном виде с заменой в названии слова «водоемов» на «источники водоснабжения».
Среди документов Наркомздрава СССР сохранилась докладная записка от 28 февраля 1937 г. на имя Председателя СНК СССР В. М. Молотова, подписанная главным госсанинспектором Союза Г. К. Каминским, где, в частности, говорится, что «многочисленные случаи грубых нарушений основных санитарно-гигиенических правил и норм... объясняются отсутствием общего закона об обязательном предупредительном контроле»2.
Арест Г. Н. Каминского и репрессии против руководящих работников Наркомздрава СССР и ВГСИ летом 1937 г. на время парализовали начавшуюся работу по подготовке санитарного законодательства. Некоторое время все факты санитарного неблагополучия в стране списывали на счет «бывшего руководства Наркомздрава» и «происков врагов народа». Однако практические вопросы накапливались, а при отсутствии государственных узаконений в области санитарного надзора органы Госсанинспекцин на местах вынуждены были по любому поводу обращаться в ВГСИ.
Вопросу о санитарном законодательстве посвятил свое выступление на активе Наркомздрава СССР 5 апреля 1938 г. проф. А. Н. Сысин, который констатировал: «...Нет законодательных актов, нет законодательных норм, нет законодательных шагов, в подчинении которым должна идти наша практическая жизнь»3. О необходимости подготовки Санитарного кодекса страны говорил в тот же день зав. Ростовским облздравотделом Кайданов, что вызвало даже реплику присут-
1 Центральный государственный архив Октябрьской революции (ЦГАОР) СССР, ф. 9226, оп. 1, ед. хр. 51, л. 103. г ЦГАОР СССР, ф. 8009, оп. 1, ед. хр. 104, л. 15. 3 Т а м ж е, ед. хр. 202, л. 57.'
ствовавшего на активе члена Политбюро ЦК ВКП (б) В. Я. Чу-баря: «А ваши санврачи брали кого-нибудь за горло?... Что-то никто не жаловался на санинспекторов, что они закрывают предприятия, штрафуют...»4 В своем выступлении
B. Я. Чубарь в принципе поддержал идею о подготовке и утверждении правительством свода санитарных норм5.
2 июля 1938 г. в газете «Медицинский работник» была опубликована статья за подписью проф. А. Н. Сысина и доц. И. А. Бычкова «Нужен Санитарный кодекс», оканчивавшаяся словами: «Пора, наконец, от разговора о санитарном кодексе перейти к делу».
Заключительный этап подготовки Санитарного кодекса начался 27 ноября 1938 г., когда был издан приказ № 1262 по Наркомздраву СССР, предписывавший «приступить с 1 декабря 1938 г. к работе по составлению проекта Санитарного кодекса СССР». В соответствии с этим приказом было образовано 9 комиссий, в работе которых приняло участие свыше 50 человек, в том числе видные представители советской медицинской науки. Среди них были ведущие гигиенисты, эпидемиологи, физиологи, клиницисты: А. Н. Сысин, А. Н. Марзеев,
C. И. Каплун, Н. К. Игнатов, А. В. Мольков, Л. В. Громашев-скнй, М. Н. Шатерников и др. Всю работу предполагалось закончить в шестимесячный срок. В интервью ТАСС председатель. комиссии по редактированию, зам. наркома здравоохранения СССР Н. И. Гращенков сообщил, что «проект Санитарного кодекса СССР будет широко обсуждаться на предприятиях, в институтах гигиены и на кафедрах медицинских вузов»6.
Первое организационное совещание членов комиссий было созвано главным госсанинспектором СССР И. И. Елкиным 19 декабря 1938 г. Следующее состоялось 10 марта 1939 г. под председательством нового главного_госсанинспектора Союза проф. Т. Я. Ткачева. Было решено завершить всю работу по подготовке разделов Санитарного кодекса к 5 апреля 1939 г.
В передовой статье майского номера журнала «Гигиена и санитария» сообщалось о скором завершении подготовки Санитарного кодекса, который «должен быть большевистским документом, с высоты марксистско-ленинской теории и медицинской науки освещающим путь дальнейшей борьбы за здоровье нашего великого народа...»7.
В течение июля — августа 1939 г. окончательная обработка проекта была завершена, причем ряд разделов (общая часть, санитария детских учреждений, санитария на транспорте, гигиена физкультуры) подвергся существенной переработке8. Общее руководство работой осуществляли главный редактор проф. Т. Я. Ткачев и секретариат в составе проф. В. М. Кагано-ва и доц. И. Я. Бычкова.
К 20 августа проект Санитарного кодекса СССР был готов. Он состоял из 9 разделов, в которых было 53 главы, содержащих 574 статьи, и представлял собой фолиант объемом 180 машинописных страниц9. В окончательном варианте проекта разделы имели следующие названия: «Общая часть», «Санитария населенных мест», «Промышленная санитарня», «Пищевая санитария», «Санитарня детских учреждений», «Гигиена
4 Та м же, л. 112.
5 Там же, л. 171 — 172.
6 Правда.— 1938,— 3 дек.
7 Гиг. и сан,— 1939.—№ 5,—С. 6.
8 ЦГАОР СССР, ф. 9226, on. 1, ед. хр. 206, л. 13.
9 Там же, ед. хр. 192.
физической культуры, спорта и туризма», «Предупреждение и борьба с заразными болезнями», «Санитария на железнодорожном, водном и воздушном транспорте», «Санитарная охрана границ и портов».
Подготовленный проект, разумеется, не был лишен недостатков и противоречий. Если, например, раздел об удалении сточных вод был составлен конкретно и жестко по отношению к потенциальным загрязнителям, то в разделе о санитарно-защитных зонах деление предприятий по классам вредности отсутствовало и говорилось, что санитарно-защитные зоны устанавливаются «по согласованию с Наркоматом строительства СССР». Такая формулировка была шагом назад по сравнению даже с действовавшим циркуляром Наркомздрава РСФСР от 23.04.32 «Об отводе земельных участков для пром-предприятий», предусматривавшим 3 класса вредности.
8 сентября 1939 г. проект Санитарного кодекса СССР был направлен Наркомздравом в Совнарком СССР. В сопроводительном письме на имя зам. председателя СНК СССР А. Я..Вышинского со ссылкой на опыт принятия санитарных кодексов в Англии (1936 г.), Италии (1934 г.) и других странах говорилось, что «давно назрела необходимость систематизации богатейшего опыта в области советского санитарного законодательства и сведения основных санитарных требований в единый документ — в форме санитарного устава... Прилагая при сем проект санитарного устава, НКЗ просит внести его на рассмотрение СНК СССР или разрешить Наркомздраву утвердить его и ввести в действие с 1 января 1940 года по примеру устава Противочумной службы, каковой был разработан и утвержден Наркомздравом СССР с разрешения СНК СССР»10.
Среди документов ВГСИ сохранился оригинал ответа на это письмо за подписью А. Я. Вышинского, датированного 28 сентября 1939 г.". Согласно ему, проект Санитарного кодекса СССР был бесповоротно отвергнут Совнаркомом по причине «целого ряда неприемлемых положений». В числе последних назывались статьи 25 и 26, предусматривающие возможность приостановки строительства и закрытия предприятий по постановлению органов ВГСИ без согласования с наркоматами, статья 44 об обеспечении площади зеленых насаждений не менее 10 м2 на одного жителя, статья 47 об обеспечении водопроводом населенных пунктов с числом жителей более 15 тыс. и ряд других. Наркомздраву СССР предлагалось взамен Санитарного кодекса представить в Совнарком «правила санитарии» — отдельно для промпредпрнятий, детских учреждений, транспорта и т. д. Кроме того, в ответе А. Я. Вышинского Санитарный кодекс рассматривался не как документ, нацеленный на перспективу санитарно-гигиенического благо-устроения страны, а как предписывающий неотложные санитарные меры циркуляр, что намеренно принижало подготовленный проект.
Если подготовка Санитарного кодекса активно освещалась печатью, то его дальнейшая судьба осталась тайной даже для работников Госсанинспекции. Еще в 1940 г. представители санитарной службы продолжали обсуждать необходимость скорейшего принятия такого документа, а газета «Медицинский работник» даже помещала заметки по этому поводу12. В декабре 1940 г. к этой теме вернулся в своем выступлении на
10 Та м же, ед. хр. 206, л. 8—9.
" Там же, л. 6—7.
12 Мед. работник,— 1940.— 14 янв.
4-м пленуме санэпидссвета НКЗ СССР главный госсанинспектор Таджикской ССР Ронов: «В плане ВГСИ и в выступлении главного госсанинспектора СССР нет ни одного слова о Санитарном кодексе. Нам это чрезвычайно важно, так как в нашей республике кодифицировать законодательство и проводить через республиканский СНК затруднительное дело и общий санитарный кодекс основных законоположений нам крайне нужен...» В ответ последовала реплика наркома Г. А. Митерева: «...никакого союзного законодательного акта не будет»13.
Пример с Санитарным кодексом 1939 г. показателен, в Щ частности, и характерным для утвердившейся в 30-е годы авторитарной политической модели ведомственным рассмотрением государственных вопросов. В мирном противостоянии ВГСМ и промышленных наркоматов Совнаркому принадлежала роль третейского судьи, а в условиях реализации сталинского лозунга «выжать из техники все до конца» и возрастающей военной угрозы о введении новых санитарных узаконений не могло быть и речи. В этот же период на всех этажах социальной лестницы окончательно восторжествовала эйфорическая утопия, формулу которой кратко выразил все тот же А. Я. Вышинский в июле 1939 г. на совещании наркомов здравоохранения союзных республик: «Мы — великая социалистическая держава. У нас есть Сталинская Конституция. Этого достаточно, чтобы санитарное состояние и здравоохранение нашей страны были лучшими в мире!»14
Следует констатировать, что при всем несовершенстве подготовленного проекта Санитарного кодекса его принятие, несомненно, облегчило бы органам Госсанинспекции выполнение их задач. Главной трудностью в работе ВГСИ оставалась t недейственность налагаемых санкции. Один из десятков подоб- * ных примеров приведен в докладной записке главного госсанинспектора СССР в Экономсовет при СНК СССР от 17 мая 1939 г., где говорится, что в 1937—1939 гг. семь раз выносились запретительные постановления по работе загрязняющего реку Нерль Петровского спиртозавода, в итоге не приведшие к ка-кому-либо позитивному результату15. О беспомощности органов Госсанинспекции в решении конкретных вопросов красноречиво свидетельствует и текст телеграммы главного госсан-ннспектора Ленинграда в ГСИ РСФСР от 11.04.40 о закрытии Ленинградского костеобрабатывающего завода: «Связи угрожающим сансостоянием ленинградского костезавода получил распоряжение председателя горисполкома согласованное секретарем горкома немедленно закрыть завод»16.
В январе 1989 г. в «Медицинской газете» был опубликован подготовленный Минздравом СССР проект Санитарного кодекса СССР. Современный проект имеет очень мало общего с аналогичным образцом 1939 г., однако многочисленные отклики на его публикацию свидетельствуют, что за прошедшие полвека нужда в подобном законодательном акте ничуть не уменьшилась. Гласное, широкое обсуждение проекта в печати внушает надежду, что будущий Санитарный кодекс СССР поднимет работу органов госсаннадзора на более высокую ступень, облегчит практическим санитарным врачам их нелегкий труд,
Поступил« 28.05.90 4
13 ЦГАОР СССР, ф. 9226, on. 1, ед. хр. 223, л. 93.
14 Мед. работник,— 1939.— 2 авг.
15 ЦГАОР СССР, ф. 9226, on. 1, ед. хр. 204, л. 52—52 об.
16 Та м же, ед. хр. 217, л. 124.
