CC BY
13
ИЗ ПРАКТИКИ
Доц. И. Я. БЫЧКОВ (Москва)
О штрафах, налагаемых органами госсанинспекции
г
Из кафедры организации здравоохранения и социальной гигиены Центрального института усовершенствования врачей (зав. кафедрой — проф. Т. Я. Ткачев)
Правильное использование госсанинспекторами предоставленного им по закону права наложения штрафов имеет определенное значение в общей системе мероприятий госсанинспекции. Однако нельзя переоценивать значения штрафов и нельзя им приписывать самостоятельную роль. Штрафы, налагаемые госсанинспекторами в административном порядке, являются одним из видов административных взысканий, одним из актов так называемой «административной юстиции» 1.
Деятельность органов административной власти в капиталистических странах в основном строится на принуждении, на репрессиях, взысканиях. Советские административные органы делают упор на разъяснение, растолковывание законодательства. В СССР для контрольных административных органов, к числу которых относится и госсанинспекция, основным методом работы является убеждение, а репрессии, взыскания остаются в резерве. Это ярко отражено в 6-й статье Административного кодекса УССР, где сказано: «Деятельность учреждений и должностных лиц, применяющих правила настоящего Кодекса, не должна проявляться только в мерах принуждения по отношению к правонарушителям, а должна сочетаться с мерами убеждения в необходимости добровольного выполнения этих правил».
Подсобная роль репрессии четко определена следующими словами нашего великого вождя товарища Сталина: «Репрессия является необходимым элементом наступления, но элементом вспомогательным, а не главным» 2.
Госсанинспектора должны помнить, что штрафы в их работе — вспомогательное оружие, но в ряде случаев необходимое. Оно тем эффективнее, чем правильнее применяется.
Революционная законность, проводниками которой является каждый представитель административной власти, требует, чтобы акты административного взыскания, к категории которых относятся и штрафы, налагаемые госсанинспекцией, были оформлены с соблюдением установленных процессуальных формальностей.
Составление протокола о санитарном нарушении, вручение копии протокола нарушителю, вынесение постановления о наложении штрафа по установленной форме, вручение постановления нарушителю,— все это далеко не безразличные формальности. Игнорирование их является нарушением революционной законности. Неправильная доку-
1 См. мою статью «Реализация госсанинспекторами права наложения штрафов», Гигиена и санитария, 1936 г., № 5.
2 «Вопросы ленинизма», 10-е издание, стр. 390.
ментация при наложении штрафа госсанинспектором лишает возможности проверить правильность основания для этого акта административной юстиции.
Всякое административное взыскание целесообразно лишь в том случае, если оно следует тотчас же или в самом непродолжительном времени за совершенным правонарушением. Из этих соображений инструкцией ВГСИ от 20.VI.1937 г. «О порядке наложения госсанинспекторами штрафов за санитарные нарушения и о взыскании этих штрафов» 1 установлено, что постановление о наложении штрафа не может быть вынесено позднее 10 дней с момента составления протокола. В случаях, когда госсанинспектор налагает штраф на основании протокола, составленного не им самим, а другим должностным лицом (помощником госсанинспектора, санитарным фельдшером сельского врачебного участка и ,т. п.), допускается удлинение до 30 дней срока между датой протокола и датой вынесения постановления о наложении штрафа.
Каждый оштрафованный вправе обжаловать постановление о наложении на него штрафа вышестоящему госсанинспектору. Жалоба подается через госсанинспектора, вынесшего постановление. Своевременно (в трехдневный срок) поданная жалоба приостанавливает взыскание штрафа до вынесения решения вышестоящим, госсанинспектором.
Кто же считается вышестоящим госсанинспектором? Если штраф наложен городским или сельским районным госсанинспектором, вопрос ясен: следующей инстанцией является госсанинспектор области (края, АССР), а в республиках, не имеющих областного деления, главный госсанинспектор союзной республики.
Как же быть в тех случаях, когда штраф наложен отраслевым госсанинспектором (по пищевой санитарии и т. п.),— областной, городской или районной госсанинспекцией или отраслевым участковым госсанинспектором?
На практике имеют место случаи рассмотрения областным госсанинспектором жалоб на постановления о наложении штрафов, вынесенные отраслевым госсанинспектором городской санинспекции. Нередко также старший отраслевой госсанинспектор внутригородского района разрешает жалобы на постановления о наложении штрафов, вынесенные участковым отраслевым госсанинспектором того же района. Как первое, так и второе неправильно.
При разрешении вопроса о том, кто должен разрешать жалобы в качестве вышестоящего госсанинспектора, следует исходить из степени подчиненности госсанинспекторов.
Согласно инструкции о порядке работы местных органов госсанинспекции, утвержденной ВГСИ 20.111.1940 г., отраслевые госсанинспектора подведомственны госсанинспектору, возглавляющему соответствующую госсанинспекцию2. В той же инструкции четко оговорено, что «участковые госсанинспектора подчиняются непосредственно госсанинспектору города или района» (п. «г» § 4).
Отсюда вытекает, что жалобы на все действия отраслевого госсанинспектора городской госсанинспекции, в том числе и на постановления о наложении штрафов, должен рассматривать и разрешать в качестве вышестоящего городской госсанинспектор, а не областной. Жалобы на действия участкового отраслевого госсанинспектора в городе или внутри городского района должен разрешать городской или районный (возглавляющий), а не старший отраслевой госсанинспек-
1 Справочник по санитарному законодательству, Москва, стр. 21.
2 Официальный сборник НКЗдрава СССР, 1940 г., № 12, стр. 14, п. «а» § 4.
тор. Последний должен дать свое заключение по жалобе и может явиться докладчиком по этому вопросу.
Иногда вышестоящий госсанинспектор, рассмотрев жалобу, ограничивается надписью на ней: «Оставить штраф в силе» или «Наложенный штраф отменить» и т. п., без всякой мотивировки. Это упрощение является искажением следующих прямых указаний § 19 инструкции ВГСИ от 20.VI.1937 г.: «Вышестоящий госсанинспектор, рассмотрев жалобу, выносит мотивированное постановление об утверждении, отмене или изменении размера штрафа. Это постановление составляется в трех экземплярах, из которых один остается в делах госсанинспектора, рассматривавшего жалобу, а два экземпляра отсылаются госсанинспектору, наложившему штраф: один — для вручения жалобщику и один — для приобщения к делу о наложении штрафа».
Очень редки, но все же бывают случаи вынесения по жалобе решения об увеличении суммы штрафа, о перенесении штрафа на другое лицо или об оштрафовании взамен отдельного лица предприятия или учреждения. Это неправильно. Инстанции, рассматривающей вопрос об административном взыскании по жалобе, не дано право, усиливать размер взыскания.
Постановление по жалобе должно быть формулировано (если это вытекает из обстоятельств дела) следующим образом: «Предложить госсанинспектору, наложившему штраф, проверить к (дата), устранены ли нарушения санитарных правил, послужившие основанием для наложения штрафа; в случае, если последние не устранены, наложить вторично штраф на ... в размере. . . или направить новый протокол мне для наложения штрафа в размере, предоставленном по закону госсанинспектору области или главному госсанинспектору республики». Такая формулировка является предупреждением, имеющим само по себе некоторое превентивное (предупредительное) значение.
Очень существенно следующее указание § 20 инструкции ВГСИ от 20.VI.1937 г.: «Постановление вышестоящего госсанинспектора по жалобе является окончательным и обжалованию не подлежит». Это вытекает из текста § 23 закона о госсанинспекции РСФСР от 20.111.1934 г. и аналогичных параграфов в законах о госсанинспекциях других союзных республик.
Даже по судебным делам в принятом 2-й сессией Верховного Совета СССР в 1938 г. законе о судоустройстве установлена только одна кассационная инстанция. По делам же об административных взысканиях, где срочность исполнения является одной из основных предпосылок эффективности этой меры воздействия, тем более недопустима отсрочка взыскания путем рассмотрения обжалования более чем в двух инстанциях.
Выше было сказано, что жалоба, своевременно поданная после вручения постановления о наложении штрафа, приостанавливает его взыскание, вторичное же обжалование после вынесения решения по жалобе вышестоящим госсанинспектором не может приостановить взыскание штрафа. В подобных случаях штраф не взыскивается лишь тогда, когда об этом имеется прямое предписание соответствующего вышестоящего госсанинспектора, принявшего жалобу к рассмотрению.
Приведем пример. Пусть штраф наложен отраслевым госсанинспектором городской госсанинспекции. Жалоба рассмотрена городским госсанинспектором, и оставлена в силе. Если оштрафованный апеллировал после этого к областной госсанинспекции и представил госсанинспектору, наложившему штраф, почтовую квитанцию с копией поданной жалобы, то отсюда вовсе не вытекает, что госсанинспектор обязан приостановить взыскание штрафа. Если областной госсанинспектор, ознакомившись с жалобой, найдет, что в данном случае в
виде исключения из общего правила имеются основания для пересмотра постановления, он должен предписать госсанинспектору, наложившему штраф, приостановить его взыскание. Пересмотр дел о наложении штрафа «в порядке надзора» возможен лишь в том случае, когда первые две инстанции госсанинспекции допустили перегиб или неправильность.
В Главную санитарную инспекцию РСФСР за 9 месяцев 1940 г. поступили 73 жалобы на постановления о наложении штрафов госсанинспекторами, подтвержденные уже одной вышестоящей инстанцией. Только по 6 жалобам были затребованы материалы с места и пересмотрены дела.
Жалоб на штрафы, наложенные областными (краевыми, АССР) госсанинспекторами, поступило в Главную санитарную инспекцию РСФСР за 9 месяцев 1940 г. 238. Как правило, они пересылались через госсанинспекторов, наложивших штрафы, с приложением всех материалов (копии протоколов и постановлений, переписка по делу, объяснения по жалобе и т. п.). В отдельных случаях жалобы посылались непосредственно оштрафованными. Все жалобы пересылались соответствующим госсанинспекторам для представления объяснений по существу и присылки необходимых материалов.
Совершенно недопустимо рассмотрение вышестоящим госсанинспектором жалобы, поступившей непосредственно от оштрафованного, без затребования объяснений от госсанинспектора, наложившего штраф.
Из рассмотренных Главной госсанинспекцией РСФСР за 9 месяцев 1940 г. 238 жалоб на штрафы, наложенные областными (краевыми, АССР) госсанинспекторами, штрафы подтверждены в 214 случаях, отменены в 22 случаях, в 2 случаях снижена сумма штрафа. Из поступивших в Главную госсанинспекцию РСФСР жалоб 78% относятся к штрафам, наложенным на предприятия или учреждения (юридических лиц). Это объясняется тем, что областные госсанинспектора значительно чаще налагают штрафы на предприятия или учреждения, нежели на отдельных лиц.
Из отмененных штрафов 34% падают на случаи, когда был оштрафован не истинный нарушитель требований санитарии. Сюда относятся 5 случаев оштрафования госсанинспектором Башкирской АССР учреждений, являющихся арендаторами помещений в домах, занятых другими учреждениями и заселенных жильцами, за антисанитарное содержание двора, в то время как следовало штрафовать домоуправления, ответственные за содержание двора в чистоте, а не арендатора незначительной части здания. В 2 случаях штраф отменен как наложенный неправильно на юридическое лицо при наличии ответственных за санитарные нарушения должностных лиц. В 4 случаях штрафы отменены как неосновательно наложенные.
Был случай оштрафования областным госсанинспектором главврача поликлиники за плохую организацию медицинских осмотров работников пищевых объектов. Этот штраф за действия, не подпадающие под определение «нарушение установленных санитарных норм и правил» (за что по закону вправе налагать штрафы органы госсанинспекции), был отменен. Госсанинспектору, наложившему штраф, предложено поставить вопрос перед заведующим здравотделом о наложении на главврача поликлиники дисциплинарного взыскания.
Особо остановимся на взыскании штрафов, налагаемых госсанинспекторами. Сведения с мест свидетельствуют о неблагополучии в этом отношении. Между тем штраф достигает своей цели лишь тогда, когда он взыскан.
По разработанным нами отчетным данным за второе полугодие 1939 г. по 17 областям РСФСР было наложено 6 732 штрафа на общую сумму 195 940 рублей, взыскано же лишь 3 219 (48%) на сумму 110 320 рублей (56%). По Узбекской ССР из каждых 5 постановлений о наложении штрафа реализуются только 2.
Немногим лучше, но все же неудовлетворительно обстоит дело со взысканием штрафов в отдельных областях Казахской ССР. По отчетным данным за второй квартал 1939 г. взыскано штрафов в Южно-Казахской области 70% по количеству (105 из 150) и 65% по сумме (4 960 рублей из 7 610); в Карагандинской области — 65% штрафов по количеству (98 из 150) и 50% по сумме (2 900 рублей из 5 860). По г. Балхашу реализовано в 1939 г. около 70% наложенных штрафов. Балхашский городской госсанинспектор т. Никольский в своем докладе ВГСИ о санитарном положении города пишет: «Опыт показал, что еще рано ослаблять штрафную политику, что имеется еще много нарушений, вызванных не незнанием санитарных правил,, а нежеланием выполнять эти правила».
В чем же причины столь значительного процента невзысканных штрафов? Здесь доля вины падает и на самих госсанинспекторов. Такие работники, как балхашский городской госсанинспектор, проявляют достаточно настойчивости, чтобы довести до конца почти каждое дело со штрафом. Слабое взыскание штрафов обусловлено также некоторыми имевшимися до конца 1940 г. неясностями в официальных указаниях о порядке взыскания штрафов, наложенных госсан-инспекторами*
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 8.XII 1936 г. «О порядке взыскания штрафов, наложенных органами госсанинспекции», этот вопрос был полностью урегулирован, причем установлен порядок взыскания наложенных госсанинспекторами штрафов с лиц, работающих по найму, путем удержания не уплаченных в срок денег с заработной платы. Так как основная масса штрафуемых госсанинспекцией— это лица, работающие по найму, законом от 8.XII. 1936 г. обеспечено было почти полное взыскание штрафов.
Немного позднее, 11.IV.1937 г., правительством СССР был издан закон о прекращении принудительного взыскания с отдельных граждан без судебного решения штрафов, налагаемых органами заготовительными, финансовыми, райисполкомами и сельсоветами. В законе-от 11.IV.1937 г. дан исчерпывающий перечень административных органов, на постановления которых он распространяется, причем госсанинспекции в этом перечне не значится.
НКЮст СССР издал в 1937 г. инструкцию по применению данного закона за № 50 от 14.V.1937 г., в которой также предусмотрено, что «рассмотрению народного суда подлежат дела о взыскании штрафов, связанных с жалобами, страховыми платежами и поставками»1 (разрядка наша. И. В.). Эта инструкция от 11.IV.1937 г. не давала оснований полагать, что установленный в названном законе порядок взыскания добровольно не внесенных штрафов распространяется также на штрафы, налагаемые органами госсанинспекции.
После издания инструкции № 50 НКЮст СССР издал 16.V.1937 г. приказ за № 52, в котором устанавливает, что судебный порядок распространяется на все штрафы, налагаемые в административном порядке, кем бы они ни налагались. Это дало повод органам прокуратуры во многих местах настаивать на применении порядка, устано-
1 Справочник по вопросам судебной практики. Юридическое издательство НКЮста СССР, Москва, 1937 г., стр. 206.
вленного в законе от 11.IV.1937 г., также к штрафам, налагаемым госсанинспекторами.
Обращение в нарсуд, связанное с личным присуствием госсаинс-пектора при разборе дела, нередко чрезвычайно затруднительно вследствие малочисленности штатов госсанинспекции и приводит к образованию большого количества невзысканных штрафов.
Толкование НКЮста СССР далеко не бесспорно, так как не подкрепляется текстом закона от 11.IV.1937 г. Оно применялось не повсюду. По РСФСР отдел общего надзора прокуратуры республики нашел возможным в 1940 г. разъяснить (письмом от ЗЛИ. 1940 г. за '№ 40—6742—38), что впредь до окончательного разрешения правительством вопроса о взыскании штрафов, налагаемых органами госсанинспекции, должен применяться порядок взыскания, установленный законом от 8.ХИ.1936 г.
Полная ясность в вопросе о взыскании штрафов, налагаемых госсанинспекторами, внесена разъяснением отдела общего надзора прокуратуры СССР от 22.Х. 1940 г., разосланным органам госсанинспекции при циркулярном письме ВГСИ от 26.Х.1940 г. за № 135—37/1. В этом разъяснении ясно сказано, что «порядок взыскания штрафов, налагаемых органами госсанинспекции, указан в специальном постановлении по этому поводу ЦИК и СНК СССР от 8.ХН.1936 г. Указанный выше порядок с изданием постановления ЦИК и СНК СССР от 11.IV. 1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении •судебного порядка взыскания штрафов» не отменен. Поэтому обращение в суд для взыскания неуплоченного штрафа является излишним.
Приведенным разъяснением прокуратуры СССР полностью опровергнуто толкование НКЮста, что порядок, установленный законом от 11.IV. 1937 г., распространяется также на штрафы, наложенные органами госсанинспекции. Неправильность точки зрения НКЮста о судебном взыскании всех штрафов, наложенных в административном порядке, ясна из постановления СНК СССР от 25.VII.1940 г. за № 1336 «Об ответственности за нарушение общественного порядка и правил благоустройства г. Москвы»1.
В § 4 этого постановления сказано: «Установить, что штрафы, налагаемые в соответствии с настоящим постановлением, в случае отказа от добровольной уплаты их взыскиваются в административном порядке путем удержания из заработной платы оштрафованного».
В заключение коснемся вопроса о роли помощника госсанинспектора в процессе наложения и взыскания штрафов. Положением о помощниках госсанинспекторов, утвержденным ВГСИ 20.111.1940 г.2, предусмотрено, что помощник госсанинспектора «технически оформляет постановление госсанинспектора о наложении штрафа, подготовляет текст постановления, регистрирует, следит за движением этого постановления» (п. «е» § 2 Положения). Каждый госсанинспектор должен так строить свою работу, чтобы разгрузиться от выполнения функций, не требующих врачебной компетенции. Решение вопроса о наложении штрафа — это право и обязанность госсанинспектора, дальнейшая же техника реализации штрафа вполне может быть доверена помощнику его.
1 Собрание постановлений и распоряжений правительства СССР, 1940 г., № 20, стр. 490.
2 Официальный сборник НКЗдрава СССР, 1940 г., № 12, стр. 15.
