CC BY
45
УДК 35; 338.245
РАЗРАБОТКА ПРЕДЛОЖЕНИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЦЕН НА ПРОДУКЦИЮ, ПОСТАВЛЯЕМУЮ ПО ГОСУДАРСТВЕННОМУ ОБОРОННОМУ ЗАКАЗУ
Довгучиц Сергей Иванович
генеральный директор ФГУП "ВНИИ "Центр", заслуженный экономист Российской Федерации, член-корреспондент РАРАН, член Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации, кандидат экономических наук, доцент
Сергеев Олег Валерьевич
заместитель начальника Отделения научно-методологического и нормативно-правового обеспечения ценообразования на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, ФГУП "ВНИИ "Центр"
Шишков Виталий Владимирович
начальник отдела ценовых экспертиз и консалтинга в сфере ценообразования Отделения научно-методологического и нормативно-правового обеспечения ценообразования на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, ФГУП "ВНИИ "Центр"
Аннотация. В статье на основании мониторинга практики почти двухлетнего применения порядка государственного регулирования цен на продукцию, поставляемую в соответствии с государственными контрактами по государственному оборонному заказу, представлены предложения нормативно-правового характера, реализация которых может позволить повысить эффективность мотивационной модели ценообразования.
Ключевые слова: государственный оборонный заказ, цена, затраты, прибыль.
Dovguchits Sergey Ivanovich, General Director of VNII "Center", Honored economist of Russian Federation, Corresponding
Member of the Russian Academy of Missile and Artillery Sciences, Member of the Marine Hoard under the Government Russian Federation, Candidate of Economic Sciences, docent, Moscow, Russian Federation.
Sergeev Oleg Valerievich, Deputy Head of Department of scientific-methodological and regulatory support of pricing for products supplied by the state defense order of VNII "Center", Moscow, Russian Federation.
Shishkov Vitaly Vladimirovich, Head of Department of price expertise and consulting in the field of pricing Of the Department of scientific-methodological and regulatory support of pricing for products supplied by the state defense order of VNII "Center",
Moscow, Russian Federation.
Development of improvement proposals state regulation of prices for products supplied by the state defense order.
Abstract. In this article on the basis of monitoring of practice of almost two-year application of an order of state regulation of the prices of the production delivered according to the state contracts under the state defense order offers of normative and legal character which implementation can allow to increase efficiency the motivational model of pricing are presented.
Keywords: state defense order, price, costs, profit.
Многопрофильная научная организация ФГУП "ВНИИ "Центр" (далее - Институт) проводит исследования в сфере государственного оборонного заказа (ГОЗ) по поручениям в интересах государственных органов управления и федеральных органов исполнительной власти, в том числе Минпромторга России, который является отраслевым органом, осуществляющим полномочия в области государственного регулирования цен в порядке и пределах, установленных Положением о государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.12.2017 № 1465 (далее - Положение)1.
В Институте создано и функционирует Отделение научно-методологического и нормативно-правового обеспечения ценообразования на продукцию, поставляюмую по ГОЗ, в задачи которого входит мониторинг практики правоприменения данного Положения в ходе оказания консультационных услуг в сфере ГОЗ, абонентского обслуживания организаций ОПК и обращений этих организаций по вопросам исполнения госконтрактов и ценообразования.
Используемый в указанном Положении "расширенный индексный подход", в котором представлена мотивационная модель ценообразования в сфере ГОЗ, направлен
на сдерживание роста цен на продукцию ОПК, по мнению авторов Положения2. Данный подход заключается в формировании с помощью затратного метода базовой цены продукции с последующей ее фиксацией не менее чем на 6 лет без последующего ежегодного пересмотра, кроме наступления так называемых существенных изменений условий поставки, в том числе производства продукции. Цены ежегодно не пересматриваются, а изменяются посредством применения индексов цен и индексов-дефляторов, утверждаемых в установленном порядке. При этом исполнители ГОЗ могут за счет проведения мероприятий по повышению эффективности производства и снижению издержек оставлять у себя прибыль, полученную от достигнутой экономии, и направлять ее на инвестиционные цели и внедрение бережливых технологий.
Как ранее представлялось, "новый подход позволит уйти от затратного принципа ценообразования и будет стимулировать организации ОПК к снижению издержек производства, внедрению современных технологий, а также повысит инвестиционную привлекательность организаций ОПК и упростит систему контроля за ценообразованием в сфере ГОЗ в связи с отсутствием необходимости ежегодного контроля регистрируемых цен и фактических расходов организаций, определяющих себестоимость продукции"3.
Однако проведенный Институтом анализ обращений предприятий промышленности ОПК показывает, что в настоящее время заложенная в Положение мотивационная модель ценообразования, а также приори-тизация методов определения цены на продукцию по ГОЗ в практике работы предприятий ОПК используются редко.
Мониторинг практики правоприменения Положения, проводимый Институтом на протяжении 2018-2019 гг., подтверждает наши опасения, высказанные еще в процессе проведения процедуры согласования данного документа, и показывает, что данная модель "мотивационной системы ценообразования" оказалась не применима большинством предприятий ОПК, в том числе и
в результате определенной работы, проводимой представителями госзаказчика.
Так, в ведомственных указаниях основного госзаказчика начальникам военных представительств установлена необходимость в целях экономии и эффективного использования бюджетных средств учитывать при выдаче заключений тот факт, что цена на военную продукцию может быть ниже цены на ранее поставленную продукцию, рассчитанной с использованием показателей прогноза социально-экономического развития России, а также с учетом проведенных исполнителями мероприятий по снижению затрат на поставку, включая производство продукции. По мнению госзаказчика, особое внимание необходимо уделять снижению издержек производства с учетом технологического перевооружения организации промышленности, трудоемкости, накладных расходов, увеличению объемов серийного выпуска и закупки продукции.
В то же время пунктом 57 Положения разрешено не снижать цену продукции, если фактические затраты оказались ниже плановых за счет снижения организациями трудоемкости работ, материалоемкости и энергоемкости производства, общепроизводственных и общехозяйственных расходов, сокращения расходов на приобретение покупных комплектующих изделий (полуфабрикатов), совершенствования технологии, управления и других мероприятий, оформленных документально.
Как следует из многочисленных обращений предприятий ОПК, данные указания не вполне соответствуют основным принципам государственного регулирования цен на продукцию по ГОЗ, определенным ст. 9 Федерального закона № 275-ФЗ4, и могут привести к необоснованному снижению цены на продукцию, поставляемую по ГОЗ. По данным отдельных предприятий, представительства заказчика отказывают в применении метода индексации базовой цены и не всегда учитывают разъяснения ФАС России о возможности сохранения за предприятием всей экономии за счет проведения мероприятий по снижению трудоемкости, материалоемкости и энергоемкости производства, об-
щепроизводственных и общехозяйственных расходов, сокращению расходов на приобретение покупных комплектующих изделий (полуфабрикатов), совершенствованию технологии, управления. Причина заключается в том, что в ведомственных указаниях определено: "цена военной продукции должна быть сформирована не выше цены, рассчитанной с использованием показателей прогноза социально-экономического развития".
Кроме действий госзаказчика и военных представительств, которые, по сути, приводят к нивелированию заинтересованности предприятий в применении мотивацион-ного индексного подхода, действующие нормы Положения о государственном регулировании цен отталкивают и самих исполнителей ГОЗ от применения метода индексации базовой цены, которые и сегодня продолжают использовать при определении цены продукции затратный метод.
Одной из основных причин низкой мотивации предприятий к снижению своих издержек является нормативное ограничение их максимальной прибыли при исполнении ГОЗ. Сформулированный в Положении порядок определения плановой рентабельности (прибыли) в цене на продукцию заимствован и почти не отличается от действовавшего ранее Порядка, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2015 г. № 4075.
Как и ранее, головной исполнитель ГОЗ имеет возможность установить порог своей максимальной прибыли до 25% от собственных затрат при обосновании направления части прибыли от поставки продукции на развитие производства. Однако процедура такого согласования не установлена, и данный механизм не имеет практического применения. При этом заложенный в Положении приоритет методов определения цены продукции, который заключается в использовании в первую очередь рыночных методов (метода анализа рыночных индикаторов и метода сравнимой цены), позволяет предприятиям уйти от нормативного ограничения прибыли, т.к. плановая рентабельность ограничивается только при определении цены на продукцию с применением
затратного метода, при закупке продукции на неконкурентном рынке.
Однако и это не стимулирует предприятия использовать рыночные методы определения цены продукции. Кроме того, прямая зависимость размера прибыли от плановых затрат стимулирует организации ОПК увеличивать свои издержки.
Еще более значимой причиной низкой мотивации предприятий к использованию индексного метода определения цены продукции является то, что госзаказчики устанавливают плановую рентабельность на минимальном уровне, установленным Положением. Формально требования пунктов 54 и 55 Положения по установлению минимума и максимума рентабельности выполняются. Однако анализ себестоимости и рентабельности продукции по ГОЗ показывает, что плановой рентабельности недостаточно особо головным исполнителям, у которых доля привнесенных затрат существенно превышает собственные. Как видно из Рисунка 1, по данным формы федерального статистического наблюдения № 1-СР "Сведения о себестоимости и рентабельности военной (оборонной) продукции"6 фактическая рентабельность производства военной продукции в целом ниже аналогичного показателя в целом по производству продукции, за исключением организаций промышленности боеприпасов и спецхимии.
Одна из возможных причин низкой фактической рентабельности изготовления военной продукции - существенная доля при-
внесенных затрат, на размер которой при определении цены продукции ГОЗ начисляется не более 1% плановой рентабельности. Как видно из Рисунка 2, существенно более низкая доля привнесенных затрат в цене продукции по ГОЗ составляет только по организациям промышленности боеприпасов и спецхимии (меньше четверти затрат), по которым рентабельность военных затрат даже превышает рентабельность всех затрат.
Можно констатировать, что для исполнителей ГОЗ, которые несут большие инвестиционные и социальные затраты, высокие производственно-технические и финансовые риски, наблюдается низкая плановая рентабельность, связанная с преобладающей долей привнесенных затрат.
За счет имеющейся прибыли предприятия ОПК вынуждены возмещать обоснованные и документально подтвержденные расходы, не принимаемые в целях ГОЗ, в том числе затраты на гарантийный ремонт.
Таким образом, плановая рентабельность в соответствии с разделом IV Положения принимается существенно ниже 20% плановых собственных затрат головного исполнителя (исполнителя) на поставку, включая производство, этой продукции, что не в полной мере удовлетворяет потребностям предприятий ОПК, в том числе в связи с необходимостью обеспечения гарантийного обслуживания поставляемой продукции, воспроизводства основных фондов, отклонения отдельных обоснованных затрат представителями заказчика.
2015 год 2016 год 2017 год 2018 год
■■ Промышленность
боеприпасов и спецхимии
шиш Судостроительная промышленность
■■н Авиационная
промышленность
Промышленность обычных вооружений
Радиоэлектронная промышленность
Промышленность боеприпасов и спецхимии
Рисунок 1. Фактическая рентабельность производства продукции всего (линии) и военной продукции (столбцы) по данным формы № 1-СР
Рисунок 2. Привнесенные затраты в себестоимости военной продукции,
по данным формы № 1-СР
Также необходимо отметить, что при соблюдении всех требований Положения затратный метод должен применяться только тогда, когда применение иных методов определения цены невозможно. Как правило, это или первый уровень кооперации, или головной исполнитель.
С учетом изложенного, а также мнений предприятий ОПК представляется целесообразным установить максимальный уровень плановой рентабельности в размере 15% от полной себестоимости и 20% при условии обеспечения контроля направления 2/3 части полученной прибыли на развитие производственных мощностей и обслуживания привлеченного капитала, на выполнение гарантийного обслуживания и оплаты процентов по кредитам с последующим контролем целевого использования данных направлений расходования прибыли, например с тех же отдельных счетов ГОЗ. При этом исчезнет постоянная проблема квалификации затрат на собственные и привнесенные, связанная с коррупционными рисками для представителей государственных заказчиков и исполнителей.
Контроль целевого использования полученной прибыли при существующей единой информационной системе ГОЗ должен обеспечить мониторинг направления большей ее части именно на развитие производственных мощностей, обслуживание привлеченного капитала, осуществление проектов по диверсификации производства и планов по импортозамещению и позволит в целом снизить объемы выделяемой государственной помощи предприятиям ОПК.
Наряду с пересмотром верхней границы плановой рентабельности также представляется целесообразным пересмотреть минимальный порог рентабельности с целью обеспечения безубыточности и прибыльности предприятий, участвующих в поставках продукции по ГОЗ, установив величину минимально допустимой плановой прибыли (рентабельности) продукции по ГОЗ, цены на которую рассчитываются затратным методом, до уровня не ниже ключевой ставки Банка России + 1,5% пункта.
Реализация данных предложений позволила бы, на наш взгляд, реанимировать мотивационную систему ценообразования, реализуемость которой зависит от вовлеченности предприятий ОПК в процесс регистрации базовой цены и от наличия возможности изменить или пересмотреть цену продукции с пониманием отраслевых особенностей и приоритетов, определяемых государством.
Другая значимая проблема в системе государственного регулирования цен на продукцию по ГОЗ заключается в отсутствии необходимости регистрации базовой цены и порядка подтверждения мероприятий по снижению затрат. Как было отмечено, мо-тивационная система основывается на применении индексного подхода, в котором базовая цена, первоначально рассчитанная затратным методом, впоследствии индексируется. При этом предусматривается сохранение у головных исполнителей (исполнителей ГОЗ) всей экономии, достигнутой за счет мероприятий по оптимизации и снижению затрат. Работоспособность этой системы во многом зависит от того, насколько от-
лажены механизмы определения и фиксации базовой цены. Считаем, что они в настоящее время недостаточно урегулированы.
Базовые цены, определенные затратным методом в условиях базового года, не признаются заказчиками и при участии военных представителей подвергаются повторной проверке с целью "изыскания возможных резервов по снижению цены продукции текущего периода". Данные действия стали возможными в результате отсутствия в Положении четких правил по фиксации (регистрации) базовых цен при одновременном наличии требований, установленных в пункте 57 Положения, о том что фактическая прибыль организации может превышать плановую только в результате проведения мероприятий по снижению затрат на поставку продукции, оформленных документально. При этом не определен порядок обоснования размера фактической рентабельности (прибыли), в случае если он превышает величину плановой рентабельности (прибыли), принятой в цене государственного контракта, включая перечень обосновывающих документов.
В связи с этим предлагаем предусмотреть в Положении обязанность регистрации в ФАС России базовых цен, определенных затратным методом в условиях базового года, которую необходимо осуществлять после заключения соответствующего государственного контракта (контракта) уведомительным порядком, но с представлением в электронном виде всего комплекта обосновывающих документов, использованных при определении цены. Кроме того, предлагается дополнить пункт 57 Положения перечнем необходимых документов со сроками их согласования с заказчиком, подтверждающих обоснованность снижения трудоемкости, материалоемкости и энергоемкости производства, общепроизводственных и общехозяйственных расходов, сокращению расходов на приобретение покупных комплектующих изделий (полуфабрикатов), совершенствованию технологии, управления и других мероприятий.
Следующая проблема заключается в недостаточности факторов, при наличии ко-
торых возможно изменить себестоимость продукции. В соответствии с пунктом 35 Положения основанием для пересмотра базовой цены единицы продукции и соответствующего изменения цены на продукцию при применении метода индексации по статьям затрат являются существенные изменения условий поставки, в том числе производства продукции, которые связаны с действием одного или нескольких факторов, обозначенных в разделе I Положения и приводящих к изменению себестоимости продукции более чем на 5% в большую или меньшую сторону при одновременном снижении рентабельности менее 5% плановых собственных затрат головного исполнителя (исполнителя) на поставку, включая производство этой продукции, а для головного исполнителя в случае, если доля его собственных затрат в себестоимости продукции составляет 20% и более, то менее 5% себестоимости продукции.
Считаем, что необоснованно среди обстоятельств, приводящих к пересмотру базовой цены, отсутствует фактор повышения поставщиками (исполнителями, подрядчиками) цен на сырье, материалы и комплектующие изделия, работы, услуги, необходимые для выполнения ГОЗ, если установленная или предлагаемая поставщиком цена более чем на 5% превышает цену, рассчитанную с применением индексов цен и индексов-дефляторов по видам экономической деятельности. При завышенных ценах поставщиков исполнители ГОЗ с целью своевременного и безусловного выполнения ГОЗ все равно вынуждены заключать контракты, не дожидаясь решения ФАС России по результатам рассмотрения информации о повышении цен, направляемой в соответствии с пунктом 3 ст. 14 Федерального закона № 275-ФЗ, т.к. сроки рассмотрения такой информации могут составлять до 80 рабочих дней7.
Второй дополнительный фактор, который предлагается учесть, - это изменение порядка или объемов финансирования, в том числе авансирования по государственным контрактам (контрактам). В случае отсутствия авансирования и возникновения необходимости привлечения кредита суммы уплачиваемых процентов по-любому
приведут к увеличению себестоимости продукции. При этом данный фактор не рассматривается как причина увеличения себестоимости более 5%. В конечном итоге заказчики получают возможность по базовым ценам, определенным с учетом авансов, в последующем заключать контракты без авансирования и существенно снижать рентабельность производства такой продукции и возможность функционирования всей мотивационной системы в целом.
В связи с этим предлагаем уточнить пункт 2 Положения в части понятия "существенные изменения условий поставки (в том числе производства) продукции", признать случаи повышения поставщиками (исполнителями, подрядчиками) цен на сырье, материалы и комплектующие изделия, работы, услуги, необходимые для выполнения ГОЗ, если установленная или предлагаемая цена более чем на 5% превышает цену, рассчитанную с применением индексов цен и индексов-дефляторов по видам экономической деятельности, а также изменения порядка или объемов финансирования (порядка расчетов за поставленную продукцию), в том числе авансирования по государственным контрактам (контрактам); факторами, приводящими к существенному изменению цены на продукцию и ее пересмотру в сторону увеличения. Но в случае признания повышения цены поставщиками (исполнителями, подрядчиками) необоснованным сумма повышения цены контракта в конечном итоге для госзаказчика будет взыскана ФАС России в доход бюджета с поставщика.
Еще одной значимой проблемой является наличие условия: "цены пятого и шестого годов равны".
В соответствии с пунктами 25 и 32 Положения индексация цены (затрат) шестого года не предусмотрена. При этом отсутствует экономическая обоснованность данной нормы, которую предлагается отменить, т.е. продолжать индексировать цену и после пятого года выпуска (производства) продукции.
Большинство предприятий ОПК уже сейчас при отсутствии правоприменительной практики данной нормы высказываются против указанной фиксации цен. И в даль-
нейшем данный инструмент "мотивации государственного заказчика" будет просто нивелирован действиями предприятий по пересмотру базовых цен в пятом году поставки (производства) продукции.
Предлагаем отменить требование фиксации (мораторий) цен на шестом году поставки (производства) продукции путем внесения соответствующих изменений в пункты 25 и 32 Положения.
Отсутствие порядка аргументации необходимости применения метода определения цен по приоритету и административных последствий при таком нарушении также является существенной проблемой.
Пунктом 9 Положения установлено, что если метод анализа рыночных индикаторов и метод сравнимой цены не применимы для определения цены на продукцию, ранее не была сформирована ее базовая цена, то цена на продукцию определяется затратным методом. Из этого следует, что установлена приоритизация применения методов определения цены. При наличии базовой цены цена индексируется. Если базовая цена на продукцию ранее не была сформирована, то применяется метод анализа рыночных индикаторов. Затем, если продукция не является биржевым товаром и (или) не имеется данных о цене на продукцию в официальной статистической информации, применяется метод сравнимой цены. И в случае невозможности применения метода сравнимой цены в последнюю очередь применяется затратный метод.
При этом в Положении недостаточно регламентированы порядки применения приоритетных по отношению к затратному методу метода анализа рыночных индикаторов и метода сравнимой цены. В преобладающем большинстве случаев определения цен на продукцию ГОЗ используется затратный метод, без обоснования возможности неприменения рыночных методов. Более того, при определении цены одной продукции поставщики выбирают метод, который обеспечивает максимальную цену поставки. Например, при приобретении сырья поставщиками применяется метод анализа рыночных индикаторов, но при снижении его стоимости на
бирже применяется расчетный метод - аналог метода сопоставимых рыночных цен, где цена на металл не только не снижается сопоставимо с текущим курсом, но и остается на прежнем уровне или растет.
При возможности применения метода сравнимой цены представители заказчиков предлагают использовать затратный метод по умолчанию, не рассматривая предложения предприятий по применению метода сравнимых цен. Учитывая отсутствие официальных методических разъяснений о применении указанных методов и административной ответственности за нарушения порядка использования методов применения цен, в настоящее время затратный метод остается приоритетным, что приводит к отказам кооперации (поставщиков продукции двойного назначения третьего и нижестоящих уровней кооперации) от участия в исполнении ГОЗ в связи с установлением уровня прибыли значительно ниже, чем на действующем товарном рынке.
Представляется целесообразным утвердить нормативным правовым актом методические рекомендации или порядок применения рыночных методов определения цены (метода анализа рыночных индикаторов и сравнимой цены), предусмотрев административную ответственность за нарушения порядка ценообразования продукции ГОЗ (приоритизации методов).
Заключение. Таким образом, в настоящей статье предложены решения существенных проблем, возникающих у исполнителей при применении нормативной правовой базы в области государственного регулирования цен на продукцию, поставляемую по ГОЗ. Были рассмотрены вопросы определения (расширение перечня существенных изменений условий поставки, при котором базовая цена подлежит пересмотру) регистрации базовой цены, замораживания цен на 6 год при применении метода индексации.
Кроме того, в статье предложено пересмотреть действующий подход определения рентабельности, применение которого приводит к установлению планово-убыточных цен на военную продукцию. Это в свою очередь создает риски банкротства стратегиче-
ских предприятий ОПК, основным источником дохода которых является выполнение ГОЗ, и приводит к снижению их инвестиционной привлекательности.
Список литературы
1. О государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, а также о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 02.12.2017 № 1465// Собрание законодательства РФ.-2017, № 50 (ч. 3). Ст. 7624.
2. Интервью с заместителем руководителя ФАС России по вопросу внедрения моти-вационной модели ценообразования в сфере ГОЗ от 21.02.2018. -URL: https://fas.gov.ru/p/ contents/2099 (дата обращения: 07.10.2019).
3. Справка к постановлению Правительства Российской Федерации от 02.12.2017 № 1465. -URL:http://government.ru/docs/30409 (дата обращения: 07.10.2019).
4. О государственном оборонном заказе: Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ // Собрание законодательства РФ.-2012.- № 53 (ч. 1). Ст. 7600.
5. О порядке определения начальной (максимальной) цены государственного контракта, а также цены государственного контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок товаров, работ, услуг по государственному оборонному заказу: постановление Правительства РФ от 28.04.2015 № 407 // Собрание законодательства РФ.-2015.-№ 19.-Ст. 2821.
6. Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством промышленности и торговли Российской Федерации федерального статистического наблюдения за себестоимостью и ценами на продукцию военного назначения: приказ Росстата от 07.08.2014 № 502.-URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_167332/
7. Об утверждении порядка рассмотрения информации о фактах повышения поставщиками (исполнителями, подрядчиками) цен на сырье, материалы и комплектующие изделия, работы, услуги, необходимые для выполнения государственного оборонного заказа, в целях обнаружения признаков нарушения антимонопольного законодательства: приказ ФАС России от 23.03.2018 №362/18.- URL: http://www.pravo. gov.ru (дата обращения: 19.06.2018).
