CC BY
12Актуальные проблемы управления рисками при закупках для государственных нужд
О.А. КИРИКОВА, кандидат экономических наук
АННОТАЦИЯ. Рассматриваются вопросы совершенствования системы госзакупок и контрактования в целях экономии госрасходов и исключения неоправданных потерь бюджетных средств через снижение рисков при их осуществлении путем грамотного государственного экономико-правового регулирования сферы контрактных отношений.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: финансовые ресурсы, бюджетные средства, государственные нужды, система закупок, риски (инфляционные, дефляционные, валютные, инвестиционные, торговые), госзаказ.
SUMMARY. The issues of improving the public procurement system and contract process in order to save government spending and avoid unnecessary loss of budget fUnds by reducing the risks in implementing them through sound public economic-legal regulation of contractual relations.
KEYWORDS (TAGS): financial resources, budgets, state needs, procurement system, risks (inflation, deflation, foreign exchange, investment, trade), the state order.
КИРИКОВА Ольга Алексеевна родилась 6 июня 1970 года в Москве.
Закончила Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации и аспирантуру по специальности «Финансы, кредит, ценообразование». В 2003 году защитила кандидатскую диссертацию по специальности «Экономика и управление».
В гражданском секторе экономики работала на должностях, связанных с решением задач планирования, финансового обеспечения и налогообложения, занималась преподавательской деятельностью.
С 2002 года состоит на государственной гражданской службе в Министерстве обороны Российской Федерации. В настоящее время работает советником в управлении методологии бюджетного учета, финансового обеспечения и анализа исполнения сметы Департамента финансирования, учета и отчетности Министерства обороны РФ.
МАСШТАБЫ финансовых ресурсов, выделяемых на закупки для государственных нужд (составляют более трети расходов государственного бюджета), ежегодный рост объемов финансирования федеральных и ведомственных целевых программ обусловливают постоянную актуальность вопросов совершенствования системы госзакупок и контрактования, в том числе и через снижение рисков при их осуществлении. Управление рисками при закупках для государственных нужд — это систематическая работа по разработке и практической реализации мер по предотвращению и минимизации рисков, оценке эффективности применения этих мер, а также контролю за применением госзаказчиками (заказчиками) и исполнителями госконтрактов (контрактов) установленных соответствующими нормативными правовыми актами антирис-
ковых процедур и операций. Управление рисками относится к основным базисным принципам современных методов государственного и корпоративного (ведомственного) управления.
Государственное управление риском и риск-факторами при закупках для государственных нужд нацелено прежде всего на исключение неоправданных потерь бюджетных средств и экономию госрасходов. Главным антирисковым инструментом определено грамотное государственное экономико-правовое регулирование сферы контрактных отношений.
За последние годы в нашей стране последовательно реализуется комплекс мер, направленный на совершенствование нормативной правовой базы в области закупок для государственных нужд. Одновременно с практически полной переработкой законодательства о госзакупках и принятием Федерального закона 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд» внесены значительные дополнения в Гражданский и Бюджетный кодексы РФ, в антимонопольное законодательство, ужесточены положения Административного кодекса РФ. Выстроена четкая система контрактов и заказчиков (государственные и муниципальные), определены понятие и структура государственного и муниципального заказов (рис.).
Государственный контракт (контракт)
Государственный заказ
Федеральный заказ
Государственный оборонный заказ (ГОЗ)
Государственная программа вооружения (ГПВ)
Региональный заказ
Муниципальный контракт (контракт) Муниципальный заказ
Структура контрактов для государственных и муниципальных нужд
Федеральными органами исполнительной власти разработан и внедряется инструментарий системы закупок для государственных нужд: это сайты для размещения информации о закупках, государственные информационные ресурсы (реестры) по различным направлениям закупок, протоколы. Для снятия информационной неопределенности о возможных сторонах договора созданы реестры: недобросовестных поставщиков; государственных и муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов; единственных поставщиков российского вооружения и военной техники (ВВТ). Для мониторинга реализации ГОЗ формируются реестры заключенных контрактов, результатов НИОКР, результатов интеллектуальной деятельности. Введены перечень продукции, подлежащей закупке на аукционе, ряд новых ведомственных классификаторов продукции, в том числе на основе классификатора военной техники и др.
В 2007 году введено правило твердых цен госконтрактов, которые не могут изменяться в ходе его исполнения, установлена обязательная процедура государственной приемки получаемых по контрактам товаров (работ, услуг).
К заключению долгосрочных контрактов, а значит снижению рисков для производителей продукции оборонного назначения (ПОН), открыл дорогу трехлетний ГОЗ (раньше на стабильное государственное финансирование могли рассчитывать только предприятия, которые производят сложную военную технику с длительным циклом изготовления).
Возрос статус Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ, координирующей деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам оснащения Вооруженных Сил, формированию и контролю за реализацией государственных программ и заказов, а также совершенствованию ценообразования на ПОН. Для противодействия ценовому диктату поставщиков Военно-промышленной комиссией осуществляются усилия по приведению высокомонополизированного российского рынка ПОН к рынку контролируемому, на котором действует четкое нормативное регулирование ценообразования на ПОН. Разработана Концепция государственного регулирования цен на ПОН. Планом реализации Концепции предусматривается внесение законопроектов, проведение инвентаризации нормативной правовой базы в сфере ценообразования, а также утверждение Минэкономразвития России порядка применения индексов цен и дефляторов по видам экономической деятельности при прогнозировании цен.
В противодействии спекулятивному наращиванию затрат по контракту особую важность имеют:
анализ опыта зарубежных стран в области ценообразования на ПОН; разработка механизма определения цены контрактов на стадии формирования, размещения и исполнения госзаказа с учетом реального удорожания цен на энергоносители, материалы, комплектующие, закупаемые производителями;
анализ влияния изменения объемов выпуска продукции на уровень цен;
разработка госзаказчиками методических рекомендаций, учитывающих особенности определения начальной цены контракта при размещении госзаказа, в том числе возможных рисков при формировании начальной цены;
разработка предложений по совершенствованию антимонопольного законодательства в части сдерживания роста цен на сырье, материалы и другую продукцию, поставляемую доминирующими на соответствующем рынке предприятиями;
разработка межведомственного каталога прогнозных и фактических цен, трудоемкости по НИОКР, производству и ремонту техники;
создание единой информационной базы цен по номенклатуре госзаказа.
Мировой финансовый кризис внес коррективы в мероприятия по предотвращению и минимизации рисков при закупках для государственных нужд. Так, изменение динамики индексов цен (табл.) позволяет сделать вывод, что если до финансового кризиса наиболее проблемными являлись инфляционные риски1, то в настоящее время возросла актуальность защиты и от дефляционных, а также валютных рисков.
Инфляционные риски для госзаказчиков оборачиваются проблемами обесценивания объемов бюджетного финансирования и порождают не только значительные потери физических объемов закупаемых ими товаров (работ, услуг), но и систематическое недофинансирование государственных нужд (при не выделении Минфином России дополнительных бюджетных ассигнований). У исполнителей госзаказа эти риски вызывают уменьшение доходов (возникновение убытков) по причине возрастания стоимости их производственных процессов.
1 Военная Мысль. 2007. № 12. С. 7-11, 19—29.
Таблица
Динамика индексов цен производителей и потребительских цен
(РОССТАТ)
Показатели 2007 год 2008 год
К декабрю предыдущего года в %
I кв. II кв. III кв. IV кв. I кв. II кв. III кв. IV кв.
Производители промышленных товаров (обрабатывающие производства) 100,9 108,3 110,5 117,9 104,0 116,2 119,6 101,9
Производители сельскохозяйственной продукции (растениеводство, животноводство) 103,1 99,4 109,3 130,2 106,0 104,3 101,6 102,5
Производители в строительстве (строительно-монтажные работы) 102,2 106,7 114,8 121,2 103,3 109,5 117,8 118,6
Тарифы на грузовые перевозки (железнодорожный, автомобильный, трубопроводный транспорт) 105,9 110,6 117,7 106,8 110,9 119,9 136,0 141,4
Продовольственные товары 102,6 106,1 108,1 115,6 105,7 111,4 112,1 116,5
Непродовольственные товары 101,1 102,2 104,0 106,5 102,0 104,4 106,5 108,0
Платные услуги населению 108,0 109,8 111,6 113,3 107,5 110,8 114,1 115,9
Хотя таргетирование инфляции было объявлено главной задачей бюджетной и денежно-кредитной политики, но, несмотря на все новые меры по сдерживанию инфляции, верхняя граница заявленного планового предела общей инфляции все равно пересматривалась в сторону увеличения. К факторам нарастания инфляционных процессов относятся высокие темпы прироста госрасходов (должны быть соизмеримы с приростом ВВП) и неравномерность расходования средств федерального бюджета в течение года. Поэтому вопрос своевременного использования бюджетных средств федеральными органами исполнительной власти постоянно находится на контроле и регулярно обсуждается на заседаниях правительства при рассмотрении итогов исполнения федерального бюджета.
Дефляционныериски напрямую связаны с условиями хозяйствования, а также с сезонными и «кризисными» колебаниями цен.
Снижение налоговой нагрузки и таможенных пошлин, государственная поддержка предприятий ОПК через модернизацию и техничес-
кое перевооружение в рамках федеральной целевой программы «Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на период 2007—2010 годы и на период до 2015 года» и других программ, меры экономического стимулирования, в том числе гарантирование фиксированного уровня рентабельности по видам ПОН через механизм ценообразования, поэтапное авансирование работ направлены на снижение цен конечной продукции.
Валютные риски увеличиваются в связи с резким колебанием стоимости мировых валют по отношению к российскому рублю, с введением свободных курсов валют и устранением валютных коридоров, а также увеличением (снижением) процентных ставок. Особенно актуальна защита от валютных рисков, приводящих к сокращению собственных оборотных средств предприятий ОПК, ориентированных на экспорт продукции.
Риски ликвидности связаны с возможными убытками от устаревания (снижения новизны) товаров. Их должны нести поставщики товаров и исполнители заказа. Однако на практике такого не происходит, стоимость госконтракта, заключенного по итогам конкурса, редко отклоняется в меньшую сторону от стартовой. Кроме того, российский ГОЗ в отличие от американского менее ликвиден, поскольку, несмотря на стабильное бюджетное финансирование, получение кредитов на его исполнение (с погашением после оплаты госконтракта госзаказчиком) проблематично.
Инвестиционные риски. Создавая условия, обеспечивающие повышение эффективности функционирования предприятий — исполнителей ГОЗ, и осуществляя экономическое стимулирование его выполнения, необходимо исключать случаи, когда затраты по переоснащению производств, стоимость закупленных и поставленных госзаказчиком для выполнения заказа материалов в последствии включается предприятием в цену продукции (эффект двойной оплаты: в составе субвенций и прибыли).
Риски упущенной выгоды госзаказчика прежде всего связаны с недостаточным использованием фиксированных цен, возможностей предоставления поставщиками сезонных скидок.
Реализация торговых рисков влечет наложение административных штрафов с одновременным аннулированием результатов торгов. Основными факторами торговых рисков являются нарушения и недостатки в размещении госзаказа. На федеральном уровне они в основном связаны с незаконным ограничением допуска к торгам, на региональном уровне — с низкой квалификацией членов конкурсных комиссий. Кроме того, торговые риски реализуются при неэффективном и нецелевом использовании бюджетных средств в результате оплаты завышенных объемов и стоимости выполненных работ (поставляемой продукции), а также расходов напрямую не связанных с реализацией госконтрактов; нарушениях при отборе исполнителей работ; ненадлежащей организации экономической и контрольной деятельности военных представительств; не взыскании в претензионно-исковом порядке неустоек, штрафов, пеней за невыполнение обязательств по госконтрактам.
Министерства и ведомства силового блока являются самыми крупными госзаказчиками (объемы закупок других федеральных органов исполнительной власти по сравнению с ними незначительны). При этом около 90 % объема ГОЗ составляют товары, работы и услуги, предназначенные для удовлетворения нужд Министерства обороны. Поэтому невыполнение планов финансирования госзаказа, задержки с его размещением и контрактованием, образование остатков снижают эффективность расходования средств и ведут к перекосам в кассовом исполнении всего федерального бюджета.
На стадии планирования бюджетных ассигнований, предназначенных для оплаты госзаказа Минобороны, учитывается прогнозный уровень инфляции (при трехлетнем планировании — на каждый год из трехлетки). При индексации (пересчете) предельных объемов финансирования госзаказа осуществляется дифференцированное применение индексов-дефляторов (поправочных коэффициентов).
Основу дальнейших постатейных корректировок бюджетных ассигнований составляют приоритеты использования средств и их экономические обоснования2. В целях обеспечения концентрации выделяемых ресурсов на ключевых направлениях деятельности Минобороны в текущем году были определены приоритеты использования бюджетных средств, позволившие сбалансировать расходы и существенно повысить их эффективность. В частности, для оптимизации затрат на закупки ВВТ предусматривались поставки не просто определенного количества ВВТ, а перевооружение конкретных воинских частей и подразделений в полном объеме.
Проблемным вопросом при закупках по госзаказу остается методология расчета начальных цен госконтрактов3. Для учета особенностей производства отдельных видов ПОН в Минобороны разработан ряд методических рекомендаций по формированию начальной цены контракта на НИОКР, закупки и ремонт ПоН при размещении госзаказа; формированию начальной цены контракта на закупки продукции тылового обеспечения (по укрупненной номенклатуре), учитывающие, в том числе, изменения инфляционных издержек при переходе от предшествующего года к году определения начальной цены контракта.
На стадии финансирования защитой от инфляционных, дефляционных и других финансовых рисков служат контроль всего процесса изготовления и ценообразования, демонополизация оборонной сферы и приобретение изделий и запасных частей в гражданских отраслях и на биржах.
В ходе бюджетного учета и анализа отчетности управление риском сосредоточено на работе по снижению сумм дебиторской и кредиторской задолженности.
Основу дебиторской задолженности составляют непогашенные авансы на выполнение НИОКР, закупку и ремонт ПОН. Эффективным заслоном получения бюджетных денег под сомнительные проекты исполнителей контрактов должно стать авансирование, производимое только после тщательного рассмотрения технико-экономического обоснования заказа. Рост дебиторской задолженности ведет к отвлечению средств текущего финансирования и как следствие к образованию кредиторской задолженности, которая тормозит обеспечение текущих расходов.
Рост кредиторской задолженности у госзаказчика увеличивает риск заключения контрактов и договоров с превышением лимитов бюджетных обязательств, производства работ, не обеспеченных ассигнованиями, и порождает ущербную систему финансирования: необеспеченный средствами договор или контракт — образование кредиторской задолженности — судебный иск — вынужденная оплата в ущерб другим направлениям деятельности. Несвоевременные расчеты по исполненным контрактам особенно с подведомственными Минобороны предприятиями ведут к неуплате ими налогов в бюджетную систему страны, к задержкам выплаты заработной платы гражданскому персоналу этих предприятий, реализации других социальных рисков.
В целях защиты бюджетных ассигнований и повышения эффективности освоения выделяемых федеральным органам исполнительной
2 Золотарева А.Б. Проблемы размещения государственного оборонного заказа // Финансы. 2007. № 8.
3 Военная Мысль. 2007. № 12. С. 28 — 29.
власти бюджетных средств Минфин при выявлении вышеуказанных и других нарушений снижает на следующий финансовый год бюджетные ассигнования провинившимся на сумму выявленных нарушений.
В Минобороны организационные подходы к управлению рисками при контрактовании ГОЗ определяет Управление государственного заказа, в частности, через установление четкого Регламента взаимодействия органов военного управления при размещении заказов на поставки ВВСТ, материальных средств, выполнение работ, оказание услуг и исполнении госконтрактов.
Повышению эффективности закупок в рамках ГОЗ и ГПВ и снижению рисков упущенной выгоды способствуют: мероприятия по выстраиванию в Минобороны института защиты интеллектуальной собственности, созданной за счет средств федерального бюджета; меры, направленные на улучшение бухгалтерского учета нематериальных активов и распоряжения правами на результаты интеллектуальной деятельности военного и двойного назначения; компенсирование ранее затраченных средств федерального бюджета на НИОКР при проведении приватизации оборонных предприятий. Следует подчеркнуть особую важность своевременного установления правовой основы распоряжения результатами интеллектуальной деятельности, полученными при выполнении ГОЗ.
Защитой от инвестирования в неперспективные НИОКР служит традиционная оценка их целесообразности в технико-экономическом обосновании, разрабатываемом, как правило, уже на оплачиваемой госзаказчиком стадии аванпроекта. Необходимым компонентом этой защиты является внесение в тактико-техническое задание на НИОКР и контракт с исполнителем соответствующих оговорок, предусматривающих механизм возможного закрытия работы в случае ее дальнейшей нецелесообразности.
При выполнении оборонных заказов большой проблемой является перманентный дефицит у предприятий-исполнителей оборотных средств. С одной стороны, привлечение предприятием кредитных ресурсов для выполнения ГОЗ действующим законодательством не регламентировано, разрешение Минобороны на использование предприятиями заемных средств не требуется. С другой стороны, плата за пользование кредитом и проценты по нему войдут в конечном счете в стоимость продукции. По согласованию с заказчиком затраты предприятий на оплату процентов по полученным кредитам могут быть включены в расчетную (плановую) себестоимость производства, комплектующих изделий, работ по модернизации, но в размере не более ставки рефинансирования Банка России на момент формирования цены на изделие.
Поэтому условия включения затрат по кредиту необходимо заранее определять госконтрактом, не выходя за пределы утвержденных лимитов бюджетных обязательств на указанные цели. При этом госзаказчиком должны учитываться условия кредитного договора, график кредитования, сроки и размеры авансирования в соответствии с заключенным госконтрактом, а также данные об обеспеченности исполнителя собственными оборотными средствами и установленные сроки выполнения заказа.
Итак, управление рисками при осуществлении закупок для государственных нужд является действенным рычагом экономии и оптимизации предусмотренных на эти цели бюджетных ассигнований.
