CC BY
57В целом под институциональной конфигурацией системы понимается наличие формальных и неформальных правил, которые ограничивают действия и стратегию политических актеров и определяют рамки их приоритетов. Это главный фактор для понимания и объяснения функционирования политической системы в целом и той публичной политики, которая проводится в рамках этой системы. Разделение властных полномочий между центром и регионами является ключевым фактором, который формирует всю институциональную систему.
Эти общие соображения наводят на еще два более специальных вопроса, которые и будут в центре внимания автора данной статьи. Первый вопрос, когда — это значит, при каких условиях — разграничение полномочий между центральной властью и регионами становится важным фактором, объясняющим особенности функционирования политической системы? Второй вопрос, как — это значит, через какие повседневные механизмы указанные условия влияют на функционирование политической системы? В ответ на первый вопрос в статье приводятся доводы о том, что реальная степень разделения властных полномочий между центром и регионами определяется тремя факторами. Первый — это конкретный способ разделения властных полномочий между центром и регионами (федеративный-унитарный и централизованный-децентрализованный). Второй — это количество процедур и других институциональных возможностей, которые официальные лица могут применить, чтобы заблокировать неугодную им политику (применительно к таким возможностям в статье будет использован термин «вето-ворота»). И третий фактор — это каким способом политические соперники, а именно — политические партии, делегируют своих представителей в данные институты (политические партии могут применить вето-ворота, поэтому в статье они называются вето-игроками). Для ответа на второй вопрос «как» в статье используется модель «вето-ворота и вето-игроки». Эта модель описывает, каким образом политические соперники могут реализовывать свои возможности для блокирования политики с тем, чтобы это дало ощутимые результаты по децентрализации власти. В данной статье, в частности, утверждается, что полноценная конкуренция между национальными и субнациональными органами власти будет иметь место в тех политических системах, которые являются не только федеративными, но и децентрализованными, в том смысле, что местная власть осуществляет сбор налогов и расходует средства, а также фрагментиро-ванными, что предполагает межпартийную конкуренцию и партийную дисциплину.
Статья состоит из четырех основных частей, не считая введения и заключения. Во второй части рассматриваются теоретические и исторические корни федерализма и других форм децентрализации в условиях конституционных режимов. В третьей части представлена классификация различных типов разграничения властных полномочий между центром и регионами, которая базируется на двух особых характеристиках. Первая заключается в том, является ли национальная конституция официально фе-
деративной (это значит, что она признает региональные образования, такие как штаты и провинции) или унитарной (такая конституция характеризуется концентрацией власти на национальном уровне). Другая характеристика — это децентрализация. Она определяется тем, в какой мере принятие политических решений действительно находится в компетенции региональных властей. В четвертой части статьи обсуждается влияние политических институтов и партийной конкуренции на взаимоотношения центральной и региональной власти. Пятая часть описывает модель вето-ворот и вето-игроков, о чем упоминалось выше, и рассматривает ее применение к федеративной системе Мексики. Там, где это представляется необходимым, федерализм Мексики будет анализироваться в сравнении с федерализмом Канады и США. Здесь же описывается ситуация в Бразилии, что дает возможность дальнейших противопоставлений.
2. Истоки разграничения властных полномочий между центром и регионами
Возникновение национальных государств в XVI и XVII веках способствовало решению проблемы национального объединения через федерализм. В широком смысле это означает разграничение полномочий между национальной и региональной властью. Однако применение принципов федерализма в Европе столкнулось с двумя главными проблемами. Во-первых, федерализм уживался с элементами феодализма и присущей ему иерархичностью. Во-вторых, в молодых национальных государствах имело место разделение полномочий между центральной властью и более традиционными местными властями.
Современный британский империализм внес свою лепту в развитие федерализма1. Двусмысленная роль институтов Великобритании на колониальных территориях Северной Америки позволила американцам заключить, что их отношения с британским правительством в своей основе были федеративными, даже несмотря на то, что Великобритания рассматривала эти колонии как часть своей империи. Отцам-основателям США удалось успешно внедрить федеративные принципы в систему государственного управления частично потому, что им не надо было преодолевать историческое наследие, которое ограничивало их британских предков. Американцы разработали институциональные устои, основанные на классических принципах современного федерализма, изложенных на страницах «Федералиста»2.
Некоторые европейские ученые и политики не признавали федерализм как форму демократической организации общества до середины XIX столетия, когда появилось несколько научных теорий по федерализму. Представитель одной из них — Алексис де Токвиль — пытался понять причины успехов и пределы возможностей американского эксперимента. Другие ученые сосредоточили свои усилия на выявлении потенциальных возможностей федерализма и его проблемах, углубляя и расширяя изучение более общей теории федерализма с тем, чтобы сделать мир более единым. Третья категория ученых, особен-
но английских, пыталась трансформировать федерализм в мировую систему3.
На американском континенте эксперимент по созданию федеративных систем в нескольких молодых странах Латинской Америки в XIX веке основывался на опыте США. В Аргентине, Бразилии, Мексике и Венесуэле были созданы федеративные системы, в то время как Колумбия включила в свою политическую систему принципы федерализма. Даже если в XIX веке федерализм и использовался для того, чтобы содействовать этническому национализму, то уже в XX веке федеративное устройство помогало сплачивать воедино многонациональные государства, такие как Советский Союз, Югославия, Индия, Малайзия, Нигерия и Камерун. В конце XIX столетия заинтересованность Великобритании в имперском федерализме проявилась в Канаде и Австралии, которым были предоставлены федеративные конституции4. Сегодня федерализм является общераспространенной формой политической организации. В XXI веке федеративная система функционирует в 24 государствах, и еще 20 стран используют федеративные принципы в своей политической системе. В 24 федеративных государствах проживает почти 2 млрд человек, что составляет приблизительно 40 % населения планеты5.
Рассмотрение проблем федерализма в таком широком смысле вряд ли позволит понять, каким образом этот институциональный фактор влияет на функционирование политической системы и проведение внутри нее публичной политики. Поэтому необходимо отдельно проанализировать наиболее важные элементы концепции федерализма для того, чтобы понять, чем отличаются друг от друга различные типы разграничения властных полномочий между центром и регионами и каково их воздействие на политические системы стран американского континента.
3. Типы разграничения властных полномочий между центром и регионами
Разграничение властных полномочий между центром и регионами не является однородной категорией, наоборот, существуют разные способы распределения полномочий, что отражает различные институциональные характеристики. В данной части статьи будут рассмотрены и подвергнуты обсуждению наиболее важные характеристики, которые отличают один тип разграничения властных полномочий между центром и регионами от другого. Цель состоит в том, чтобы создать рабочую типологию этих институциональных элементов в странах американского континента.
Существуют две фундаментальные характеристики, которые определяют тип распределения власти между центром и регионами: наличие федеральной конституции и степень централизации или децентрализации власти между уровнями управления6. Руководствуясь этими двумя характеристиками, Аренд Лейпхарт предложил две концепции для классификации различных типов распределения властных полномочий: федеративная-унитарная
и централизованная-децентрализованная. Федеративными являются системы, в которых имеется конституция, официально закрепляющая разграничение полномочий между центральным и региональными правительствами. Здесь федерализм определяется как «политическая организация, где властные полномочия распределены между центральным и региональными правительствами таким образом, что каждый тип правительства имеет определенную сферу деятельности, в которой оно принимает окончательное решение»7. Напротив, унитарные системы — это те, в которых конституция устанавливает формальное единство между центральным и региональными правительствами.
Что касается второй характеристики, то централизованной будет являться та система, в которой политическая и экономическая власть сконцентрирована в руках центрального правительства. Напротив, при децентрализованной системе политическая и экономическая власть разделена между центральным и региональными прави-тельствами8. Само по себе наличие федеральных институтов не является достаточным условием для осуществления полноценной децентрализации. Для проведения теста на эффективность распределения политической власти между различными институтами необходимо применить метод, позволяющий измерить объем властных полномочий, которыми располагают субнациональные единицы. Этот момент зачастую игнорируется американскими исследователями в области конституционного права, которые, как отмечали несколько лет назад Малколм Фили и Эдуард Рубин, слишком часто фиксируют свое внимание скорее на проблемах «государственного суверенитета», чем на анализе властных полномочий органов, принимающих политические решения на государственном и региональном уровнях, и конкретном измерении объема этих полномочий9. Поскольку сбор налогов и расходование средств жизненно необходимы для проведения политики, одним из способов тестирования на предмет децентрализации является определение объема полномочий местной власти по выполнению вышеназванных функций. Аналогичные измерения применяются специалистами Организации по экономическому сотрудничеству, а также используются правоведами и другими исследователями10. Исходя из вышесказанного, к децентрализованным системам я отношу такие, в которых субнациональные правительства контролируют не менее одной трети от всех собираемых в стране налогов или общегосударственных расходов, в противном случае я классифицирую систему как централизованную. В величине одна треть, естественно, нет ничего магического. Она лишь обозначает определенный порог. Именно такая доля региональных расходов, имевшая место в странах американского континента в 2000 году, будет использоваться в статье в качестве критерия для того, чтобы определить, является страна централизованной или децентрализованной11.
В таблице 1 представлена доля региональных расходов в странах американского континента. Объединив данные в таблице 1 с информацией о типах государственных институтов, мы можем выделить четыре вида режимов:
Таблица 1
Региональная доля расходов в странах американского континента12
№ СтрАНА 1990 2000
1 АнтигуА и БАрбудА 0 0
2 АрГЕНТИНА 46,3 49,3
3 Багамы 0 0
4 БАрбадос 0 0
5 Белиз 0 0
6 Боливия 17,7 26,7
7 Бразилия 35,3 45,6
8 Венесуэла 17,0 19,6
9 Гватемала 10,1 10,3
10 ГондурАс н.д. 12,3
11 ГрАНАдА 0 0
12 Гайана 0 0
13 Доминика 0 0
14 Доминиканская РЕспубликА 1,6 2,9
15 Канада 58,7 53,0 А
16 Колумбия 21,9 б 39,0
17 КостА- Рика 3,1 2,3
18 Мексика 17,8 25,4
19 НИКАРАГУА 3,3 5,2
20 Панама 2,5 3,2
21 Парагвай 1,9 6,2
22 перу 9,1 10,5
23 Сент-Винсент 0 0
24 Сент-Люсия 0 0
25 Сент-Китс и Невис 0 0
26 СурИНАМ 0 0
27 США 42,0 48,6
28 Тринидад и ТобАго н,д 7,2
29 УругвАй 2,8 14,2
30 Эквадор 11,7 б 7,5
31 Эль Сальвадор 0 0
32 Чили 7,2 13,6
33 Ямайка 0 0
примечание: н. д. - НЕТ данных, а - 1997, б - 1992-1996.
унифицированные и централизованные (тип 1), унифицированные и децентрализованные (тип 2), федеративные и централизованные (тип 3) и федеративные и децентрализованные (тип 4). Данная типология используется в таблице 2 для классификации стран американского континента с точки зрения разграничения властных полномочий между центром и регионами. Согласно применяемым в данной статье критериям, явное большинство стран американского континента являются унитарными (27 из 33, или 82 %), и только шесть стран (или 18 %) в этом полушарии имеют федеративное устройство (Аргентина, Бразилия, Канада, Мексика, США и Венесуэла). Кроме того, явное большинство стран американского континента являются централизованными (28 из 33 или 85 %), и только пять из них (или 15 %) относятся к децентрализованным (Аргентина, Бразилия, Канада, Колумбия и США). Важно также подчеркнуть, что почти все
унитарные государства относятся к централизованным государствам (26 из 27). Единственное исключение составляет Колумбия, в то время как четыре из шести государств с федеративным устройством (Аргентина, Бразилия, Канада и США) являются децентрализованными и два — централизованными (Мексика и Венесуэла).
Из таблицы 2 видно, что для создания реальной децентрализации наличия федеральных институтов недостаточно. Объем полномочий местной власти по сбору налогов и расходованию средств в странах с федеративным устройством неодинаков.
Три крупнейшие страны Северной Америки являются скорее федеративными, чем унитарными. Однако в них существует огромная разница в степени децентрализации. Канада и США принадлежат к трем самым децентрализованным странам в этом полушарии (еще можно назвать Аргентину), так как в них субнациональные единицы контролируют приблизительно половину всех общественных расходов — в Канаде 53 %, в США — 48,6 %.
Та6лица 2
Типы разграничения властных полномочий между центром и регионами в странах американского континента13
№ СтрАНА Начало периода Федеральный/ унитарный Централизация Тип
1 АнтигуА И БАрбудА 1981- Унитарный Централизованный 1
2 АргЕНтИНА 1983- Федеральный Децентрализованный 4
3 Багамы 1973- Унитарный Централизованный 1
4 БАрбадос 1966- Унитарный Централизованный 1
5 Белиз 1981- Унитарный Централизованный 1
6 Боливия 1985- Унитарный Централизованный 1
7 Бразилия 1986- Федеральный Децентрализованный
8 Венесуэла 1958- Федеральный Централизованный
9 Гватемала 1985- Унитарный Централизованный 1
10 ГондурАс 1981- Унитарный Централизованный 1
11 ГрАНАдА 1984- Унитарный Централизованный 1
12 Гайана 1992- Унитарный Централизованный 1
13 Доминика 1978- Унитарный Централизованный 1
14 Доминиканская РЕспубликА 1978- Унитарный Централизованный 1
15 Канада 1945- Федеральный Децентрализованный
16 Колумбия 1991- Унитарный Децентрализованный
17 Коста-Рика 1 953- Унитарный Централизованный 1
18 Мексика 1994- Федеральный Централизованный
19 НИКАРАГУА 1984- Унитарный Централизованный 1
20 Панама 1989- Унитарный Централизованный 1
21 Парагвай 1993- Унитарный Централизованный 1
22 перу 1980- Унитарный Централизованный 1
23 Сент-Винсент 1979- Унитарный Централизованный 1
24 Сент-Люсия 1979- Унитарный Централизованный 1
25 Сент-Китс и Невис 1983- Унитарный Централизованный 1
26 СурИНАМ 1991- Унитарный Централизованный 1
27 США 1944- Федеральный Децентрализованный
28 Тринидад и ТобАго 1962- Унитарный Централизованный 1
29 УругвАй 1942- Унитарный Централизованный 1
30 Эквадор 1978- Унитарный Централизованный 1
31 Эль Сальвадор 1984- Унитарный Централизованный 1
32 Чили 1989- Унитарный Централизованный 1
33 Ямайка 1962- Унитарный Централизованный 1
В Мексике же даже после периода десятилетней децентрализации субнациональные единицы контролируют только одну четвертую часть всех общественных расходов (17,8 % в 1990 году и 25,4 % в 2000 году). Именно сочетание федерализма и децентрализации создает условия для действенного разделения властных полномочий между центром и регионами в США и Канаде. Мексика все еще находится в процессе установления такого разграничения, что является результатом новых политических реалий, возникших после перехода к демократии в 2000 году и углубления процесса децентрализации.
Для сравнения, все страны Центральной Америки и Карибского бассейна являются унитарными и централизованными. Страны же Южной Америки сочетают в себе как федеративную-унитарную, так и централизованную-децентрализованную модели. В заключение отметим, что четыре страны с наибольшим количеством населения в данном полушарии (Бразилия, Канада, Мексика и США) и пять стран с наибольшей территорией (Аргентина, Бразилия, Канада, Мексика и США) являются федерациями, а четыре из пяти перечисленных выше стран являются децентрализованными государствами (и здесь Мексика является исключением).
По мнению А. Лейпхарта, общий уровень действенности разграничения властных полномочий между центром и регионами зависит от сочетания описанных выше характеристик14. Наиболее низкий уровень наблюдается в тех странах, где вовсе отсутствует разделение властных полномочий между центром и регионами, то есть в государствах с унитарными и централизованными системами (тип 1). Затем может иметь место слабое разграничение властных полномочий в странах с унитарной и децентрализованной системой (тип 2). Средний уровень разделения властных полномочий наблюдается в странах с федеративной и централизованной системой (тип 3). И, наконец, высокая степень разграничения властных полномочий между центром и регионами существует в странах с федеративной и децентрализованной системой (тип 4).
4. Разделение властных полномочий между центром и регионами: институциональная конфигурация и партийная структура
В данной части статьи я попытаюсь объяснить, при каких обстоятельствах разделение властных полномочий между центром и регионами, о чем шла речь выше, будет оказывать существенное влияние на выработку политики и, более конкретно, создавать ощутимую конкуренцию между центральными и субнациональными органами, принимающими политические решения. В этих целях я построил модель вето-ворот и вето-игроков15, которая включает в себя институциональные факторы вето-ворот, вето-игроков и характеристику последних. Вето-ворота — это институциональная процедура, зафиксированная в конституции, которую должны пройти законодательные инициативы для того, чтобы обрести форму закона. Вето-игроки — это политические партии, которые находятся
перед институциональными вето-воротами. Они принимают решение о том, пройдет ли законодательная инициатива через вето-ворота или нет. В итоге поведение вето-игроков зависит от наличия либо отсутствия общих целей или интересов игроков на политическом поле. Разделение целей может возникнуть в том случае, когда различные партии, имеющие разные задачи, контролируют различные институты (например, в США, когда республиканцы контролируют Белый дом, а демократы — Конгресс, или когда республиканцы контролируют Сенат, а демократы — Палату представителей). Аналогичное происходит и внутри самих институтов, когда существуют разногласия внутри партии, контролирующей данный институт (например, когда партия контролирует законодательный орган, но разделена во мнениях относительно находящихся на его рассмотрении политических вопросов).
Для облегчения анализа я предлагаю модель, которая включает в себя восемь различных условий. Три из них относятся к вето-воротам внутри системы. Количество этих ворот зависит от следующих моментов. Во-первых, от разделения полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти (имеется в виду, является ли система парламентской или президентской). Во-вторых, от того, разделена ли власть внутри самого законодательного органа (имеется в виду, каков по своей структуре законодательный орган — однопалатный или двухпалатный). В-третьих, от того, является ли форма государственного устройства федеративной или унитарной. Каждое разделение властных полномочий — между законодательным органом и Президентом, между палатами законодательного органа, а также между центром и субнациональными единицами — увеличивает количество вето-ворот. Что касается количества вето-игроков, то мы должны определить, сколько различных партий (или «эффективных членов партий» — ЭЧП) в состоянии использовать власть перед различными вето-воротами16.
В заключение, чтобы понять природу вето-игроков, мы должны выяснить, что они собой представляют. Имеет ли место разделение целей между исполнительным органом и политической партией, контролирующей законодательный орган; существует ли такое разделение между партиями, контролирующими обе палаты парламента в том случае, если он двухпалатный; имеет ли место разделение целей между партиями, контролирующими национальный исполнительный орган, и партиями, контролирующими субнациональные институты; и, наконец, насколько сильна дисциплина в партиях, располагающих большинством в национальном парламенте.
Для того чтобы разработать типологию 232 различных институциональных систем, было бы необходимо объединить все эти восемь факторов17. Однако вместо того, чтобы создавать такую сложную типологию, я предлагаю рассмотреть общую гипотезу, которая состоит в следующем. Чем больше количество вето-ворот и вето-игроков и чем отчетливее разделение целей между ними, тем сложнее будет национальным институтам эффективно осуществлять политику. Если сформулировать мысль формально и более обобщенно, то можно рассуждать с
властей Мексика представляет собой систему с максимально высоким уровнем такого разделения. Однако в течение более семидесяти лет (с 1929 по 2000 год) под руководством правящей Институционно-революционной партии (ИРП) Мексика функционировала как одна из самых централизованных стран мира. Как таковая, мексиканская президентская система имеет два лица, каким бы странным это ни казалось. С одной стороны, если анализировать политическую систему Мексики строго с юридической точки зрения, основываясь на формальных институциональных положениях, закрепленных в Конституции 1917 года, она выглядит президентской республикой с достаточно умеренными полномочиями исполнительной власти и четким разделением властей со сдержками и противовесами, направленными на сохранение такого разделения. С другой стороны, если, анализируя политическую систему Мексики, основываться на том, каким образом она реально функционирует, а именно, на неформальных правилах, то может показаться, что Президенту принадлежит (или принадлежала) де факто почти абсолютная власть над двумя другими ветвями власти, входящими в состав федерации штатами, а также бюрократией.
Для того чтобы понять сущность исключительно мощной исполнительной власти в Мексике, необходимо проанализировать отношения главных политических игроков системы: Президента, который является главой государства и правительства, и правящей партией. Президентская власть зависит от: а) конституционных полномочий исполнительной власти; б)численности президентской партии в парламенте; в) уровня дисциплины, которую демонстрируют члены политических партий под руководством своих лидеров; г) конкуренции, которую Президент испытывает со стороны соперников внутри своей собственной партии19.
Вследствие авторитарного характера системы и отсутствия конкуренции на выборах, благодаря чему поддерживалась эта система, Институционно-революционная партия имела большинство (в некоторых случаях более 90 % мест) в обеих палатах Конгресса с момента его создания в 1929 году и вплоть до 1994 года. Начиная с середины 30-х годов XX столетия, Президент являлся также де факто лидером партии. Это, вместе с тем фактом, что на протяжении всего этого времени ни Президент, ни члены Конгресса повторно не переизбирались и что партия делегировала Президенту полномочия определять своего преемника и контролировать ключевые партийные назначения, дало исполнительной власти заметное превосходство над Конгрессом и судебной властью. Этот контроль распространялся и ниже, на уровень штатов и муниципальных властей, особенно через выдвижение партийных кандидатов на выборах в штатах и муниципиях, которые в большинстве своем одерживали победы на безальтернативных выборах. Президент мог также свободно отстранять губернаторов от должности, используя конституционные рычаги, с помощью контролировавшегося ИРП Сената или договорившись с ними об отставке. Даже в последние годы авторитарного режима контроль
над 32 штатами — субъектами федерации все еще сохранялся. В период правления Президента Салинаса де Гор-тари (1988—1994) шестнадцать конституционно избранных губернаторов были сняты со своих постов20.
Таким образом, Президент обладал весьма широкой внеконституционной властью, поскольку был практически неоспоримым лидером высокодисциплинированной партии, которая имела постоянное квалифицированное большинство в обеих палатах Конгресса на протяжении более шестидесяти лет. Другие сколько-нибудь значимые политические игроки системы имели стимулы для вступления в союз с Президентом и поддержки его политических предпочтений, поскольку он контролировал, благодаря правилу, запрещающему повторное переизбрание, возможности их карьерного роста21. Поэтому, даже несмотря на формальное существование в мексиканской системе нескольких возможностей вето, с учетом того, что она является президентской, двухпалатной и федеративной, президент был в состоянии контролировать де факто всех вето-игроков, находившихся на вето-воротах. Проще говоря, он мог облекать в форму законов тот свой политический курс, который он считал нужным проводить, а затем с максимальной тщательностью реа-лизовывать эти законы, будучи неоспоримым лидером очень дисциплинированной партии, которой принадлежало большинство мест в обеих палатах федерального парламента вплоть до 1989 года, а также большинство губернаторских постов в штатах.
Формальные конституционные полномочия Президента Мексики, однако, не столь уж весомы. Хотя он и обладает правом законодательной инициативы, а также правом вето применительно к большинству законопроектов, которое преодолевается квалифицированным большинством голосов (2/3) в обеих палатах, его право вето не распространялось на проект бюджета вплоть до 2005 года. Он также не имеет права издавать в одностороннем порядке декреты или исполнительные указы (кроме случаев чрезвычайного положения). Он также должен заручиться поддержкой Сената при осуществлении некоторых назначений, а именно, судей Верховного суда, высшего военного начальства, Генерального прокурора, послов и высших должностных лиц — членов кабинета, отвечающих за финансовые вопросы. Все это является элементом системы сдержек и противовесов. Поэтому если бы по какой-либо причине связь между Президентом и Институционно-революционной партией нарушилась, это означало бы, что исполнительная власть теряет свои внеконституционные полномочия и президент остается только с теми полномочиями, которые предоставляет ему федеральная, республиканская и демократическая Конституция 1917 года. В результате действия совокупности различных факторов, таких как структурный (экономический кризис), институциональный (реформа избирательной системы), культурный (модернизация) и международный (глобализация)22, Институционно-революционная партия постепенно стала утрачивать свое доминирование в обществе, вплоть до того, что ИРП был утрачен и сам институт президента — наиболее важный в политической
системе Мексики — в результате победы на президентских выборах 2 июля 2000 года Партии национального действия (ПНД).
В таблице 3 представлены сравнительные данные институциональной конфигурации Мексики и ее партийной составляющей в 1982 и 2000 годах, основанные на институциональных и партийных факторах, описанных в предыдущей части статьи.
Из таблицы 3 видно, что фактор федерализма в Мексике оставался постоянным на протяжении последних семидесяти пяти лет. Однако взаимодействие федерализма с децентрализацией расходов и с факторами, имеющими отношение к партийной деятельности (такими, как численность и характер политических партий) внутри системы, изменило сам федерализм. Если раньше он являлся нерелевантным фактором политической системы, то теперь он приобрел важное значение с точки зрения воздействия на политическую систему и проведения внутри нее публичной политики.
В 1982 году президентская политическая партия — ИРП — контролировала 74,8 % мест в Палате представителей и 98,4 % — в Сенате, что определяло очень низкую партийную фрагментацию в системе (ЭЧП в нижней палате было 1,720, ЭЧП в Сенате — 1,032)25. В то же самое время мексиканский федерализм не функционировал должным образом, поскольку в действительности 100 % губернаторских должностей занимали представители ИРП, создавая тем самым максимально высокий уровень унитарного правительства. Кроме того, партийная дисциплина конгрессменов — выходцев из ИРП была почти абсолютной, так как их будущая политическая карьера целиком зависела от неформального лидера партии, а им был президент страны. В итоге субнациональные расходы составляли лишь 17,8 % от всех государственных расходов. Не удивительно, что комбинация указанных факто-
Разделение властных полномочий и
ров делала разделение властей, бикамерализм и федерализм незначительными институциональными факторами, создавая тем самым систему без сдержек и противовесов и без конфликтов внутри системы управления. Это в свою очередь содействовало законодательной эффективности, когда существенные изменения status quo отражали предпочтения федеральной исполнительной власти с учетом ее доминирования в системе. Так, например, наиболее важный элемент публичной политики, которая проводилась в 80-е и 90-е годы, — процесс неолиберальных структурных реформ — облекался в законодательную форму активно и последовательно, без каких-либо возражений со стороны законодателей. Эти структурные реформы резко изменили Мексику менее чем за 10 лет. В 1985 году в Мексике была закрытая экономика, реали-зовывалась модель замещения импорта развитием внутреннего производства в результате индустриализации, государство активно участвовало в процессе производства. К 1995 году экономика уже стала ориентированной на рынок и открытой и основывалась на развитии экспорта. Государство ушло из производства, приватизировав предприятия, находившиеся в его собственности, за исключением предприятий стратегических отраслей (в основном добыча нефти и газа и электроэнергетика)26. Тем не менее, несмотря на то что в тот период институциональная конфигурация оставалась неизменной, произошли значительные перемены в том, что касалось количества и характеристик вето-игроков, а также децентрализации правительственных расходов. К 2000 году существенно усилилась партийная фрагментация, особенно в Сенате (ЭЧП в нижней палате составило 2,769, ЭЧП в Сенате — 2,786), и разделенное правительство стало реальностью.
Партия народного действия выиграла президентские выборы, но ни одна из партий не смогла контролировать
ТдблицА 3
целей в Мексике в 1982-2000 годах23
ФАКГОрЫ 1982 Изменения 2000
Конституционное разделение властей Президентское Нет институциональных изменений Президентское
Законодательное разделение власти Сильный бикАмерАлизм Нет институциональных изменений Сильный бикАмерАлизм
Разделение властных полномочий между центром и регионами Федерализм Нет институциональных изменений Федерализм
Партийная Фрагментация Низкая Фрагментация ЭЧП в нижней палате 1,720 ЭЧП в верхней палате 1,032 Рост Фрагментации, начатый после выборов в 1988 году Средняя Фрагментация ЭЧП в нижней палате: 2,769 ЭЧП в верхней палате: 2,786
Разделение целей между ветвями власти Унифицированное правительство: большинство ИРП в Палате представителей и Сенате ИРП потерпелА поражение на президентских выборах 2000 года Разделенное правительство: большинство ПНД в Палате представителей. В Сенате пАртий нет
Разделение целей между палатами Конгресса Унифицированный законодательный оргАН ИРП в нижней палате: 74,8 % ИРП в верхней палате: 98,4 % ИПР потерялА Абсолютное большинство в нижней палате в 1997 году и в верхней палате в 2000 году Разделенный законодательный оргАН ИРП в нижней палате: 42,2 % ИРП в верхней палате: 46,1 %
Разделение целей в актах правительств различных уровней Унитарное правительство: губернаторы 100 % ИРП ИРП впервые теряет пост губернатора в штате Нижняя Калифорния в 1989 году Многоуровневое правительство: ПНД получАет 25 % постов губернаторов
Разделение целей между партиями Очень высокая партийная дисциплина: около 100 % во всех партиях Отсутствие партийной дисциплины (ИРП, ПНД, ПДР)24 начиная с 1997 года Средний уровень дисциплины: партийная дисциплина: 80-90 % (варьируется в зависимости от пАртии).
Доля региональных расходов 17,8 % (1990) Фискальная децентрализация началась в 1995 году 25,4 %
ФАкторы1, влияющие на расчет Отсутствие конфликтов между органами власти различных уровней и их актами -эффективная законодательная деятельность Значительные изменения между двумя периодами (наиболее быстрые изменения между 1997 и 2000 годами) Конфликт между органами власти различных уровней и их актами - законодательный пАрАЛич
абсолютное большинство голосов ни в одной из палат. Большинство голосов в палатах принадлежало ИРП: 42,2 % и 46,1 % в Палате представителей и Сенате соответственно. Разделенное правительство стало реальностью также потому, что только четвертая часть всех губернаторских постов принадлежала Партии народного действия, в то время как партийная дисциплина в трех основных партиях (ИРП, ПНД, ПДР) стала ослабевать из-за фракционной борьбы внутри них. В итоге доля субнациональных расходов увеличилась более чем на 42,5 % всего лишь за одну декаду и составила к 2000 году 25,4 % от общегосударственных расходов. Поэтому институциональная конфигурация системы (президентская, двухпалатная и федеративная) в результате роста партийной фрагментации и субнациональных расходов обновилась и стала играть значительную роль в развитии мексиканского общества. Эти факторы оказали непосредственное воздействие на осуществление публичной политики, которая была направлена на то, чтобы смягчить конфликты между органами власти различных уровней и их актами, порождавшие законодательный паралич (при котором законодательные инициативы исполнительной власти, представленные на рассмотрение Конгресса, блокируются или палаты их открыто игнорируют) и действительную конкуренцию между национальными и субнациональными институтами власти. Так, например, вторая волна неолиберальных структурных реформ (фискальная, энергетическая, трудовая и институциональная), которые необходимы для дальнейшей либерализации экономики и производства, блокируется в законодательном органе с 2000 года. Таким образом, сохраняется status quo, так как политические игроки оказались не готовы к сотрудничеству с учетом новых политических реалий. Возникла ситуация, при которой мексиканский федерализм в настоящее время функционирует внутри прежней институциональной конфигурации, установленной почти девяносто
лет тому назад Конституцией 1917 года, но в контексте новой политической реальности, возникшей в Мексике после демократических преобразований 2000 года. Подобное положение дел внесло новое содержание в принцип сдержек и противовесов, который был разработан Учредительным собранием в 1916 году.
В таблице 4 представлены сравнительные показатели двух различных стран — Мексики и Бразилии — в 1992 году. Они свидетельствуют о том, что, даже несмотря на одинаковые институциональные характеристики, существовавшие в Бразилии и Мексике в 1992 году (президентская власть, сильный бикамерализм и федерализм), их воздействие на функционирование политических систем двух стран сильно различалось из-за отличий в партийной структуре и характере субнациональных расходов. В Бразилии наблюдалась тенденция к конфликту между органами власти различных уровней и их актами, что порождало законодательный паралич, в то время как в Мексике подобного конфликта не наблюдалось, и поэтому в ней преобладала законодательная эффективность. Федерализм в Мексике скорее был условным, в то время как в Бразилии он был центральной составляющей функционирования всей системы с момента перехода к демократии в 1983 году.
К наиболее характерным чертам политических партий Бразилии можно отнести их слабость, эфемерность, отсутствие прочных связей с обществом, ту автономность, которой обладают деятели разношерстных партий по отношению к своим партиям. Правление военных ослабило партийную институциализацию, так как закон упразднил старые партии и создал новые. Были ограничены законодательные полномочия Конгресса, что свело основной интерес законодателей к распределительному патронажу. В результате после 1982 года партийная система Бразилии отличалась значительной неустойчивостью, раздробленностью и поляризацией. Партийная же иден-
Та6лица 4
Разделение властных полномочий и целей в Бразилии и Мексике в 1992 году2
ФАКГОрЫ Мексика Бразилия
Конституционное РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ Президентская республика Президентская республика
Разделение власти в рамках законодательного оргАНА Сильный 6икамерализм Сильный 6икамерализм
Разделение власти между центром и регионами Федерализм Федерализм
Партийная Фрагментация Низкая Фрагментация ЭЧП в нижней палате: 2,214 ЭЧП в верхней палате: 1,099 Высокая Фрагментация ЭЧП в нижней палате:8,684 ЭЧП в верхней палате:5,632
Разделение целей между ветвями властями Унифицированное правительство Исполнительная власть: ИРП (Салинас) Большинство в Палате представителей и Сенате: ИРП Разделенное правительство Исполнительная власть: ПНР (Коллор) Большинство в Палате представителей и Сенате: нет партийного большинства
Разделение целей между палатами законодательного оргАНА Унифицированный законодательный оргАН ИРП в нижней палате:64,0 % ИРП в верхней палате:95,3 % Разделенный законодательный оргАН ПНР в нижней палате:8,2 % ПНР в верхней палате: 6,2 %
Разделение целей в актах правительств различных уровней Унитарное правительство ИРП губернаторов: 93,75 % Многоуровневое правительство ПНР губернаторов: 0
Разделение целей внутри ПАртий Очень высокая дисциплина Дисциплина: высокая до средней
Партийная дисциплина: ближе к 100 % (все пАртии) Партийная дисциплина: 60-90% (зависит от пАртии)
Доля су6национальных расходов 17,8 % (1990) 35,3 % (1990)
Прогноз зависимых факторов Нет конфликтов между органами власти различных уровней и их актами, что определяет законодательную эффективность Конфликы между органами власти различных уровней и их актами, что определяет законодательный паралич
