CC BY
179О.В. ЦВЕТКОВА кандидат политических наук, доцент, доцент кафедры российской политики факультета политологии МГУ имени М.В. Ломоносова*
Федеративные отношения в современной России
В статье рассматривается развитие федеративных отношений в современной России. Особое внимание уделено особенностям российской модели федерализма - асимметричному принципу построения, централизации и децентрализации власти, а также процессу административной регионализации.
Ключевые слова: федеративные отношения, федерализм, асимметрия, централизация, децентрализация, регионализация.
Tsvetkovs O.V. Federal relations in modern Russia. Federal relations in modern Russia. The article considers the development of federal relations in modern Russia. Special attention is paid to the peculiarities of the Russian model of federalism - the asymmetric principle of building, centralization and decentralization of power, as well as the process of administrative regionalization.
Keywords: federal relations, federalism, asymmetry, centralization, decentralization, regionalization.
Государство, организованное по территориальному принципу, имеет свое внутреннее устройство, характеризующееся пространственными пределами публичной власти, степенью своей централизации, строением составляющих его территориальных частей (административно-территориальных единиц), внутренними связями между ними и центром.
Федерация разделяется на договорную (образуются в результате договора между независимыми государствами) и конституционную (вследствие присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной обособленности либо в результате возрастания степени автономии территориальных единиц высшего уровня) федерации. Таким образом, федерации образуются путем объединения, интеграции или преобразуются из унитарного государства в федеративное по инициативе центральной власти.
* Цветкова Ольга Викторовна, e-mail: tsvetkovaov@mail.ru
Во всем мире федерации строятся по территориальному и национальному принципам, которые определяют характер и содержание государственного устройства. Территориальная федерация характеризуется большим ограничением государственного суверенитета субъектов федерации (США). Территориальная федерация укрепляется путем централизации и активно стимулирует процессы интеграции. Национальную федерацию отличают многонациональный состав населения, его определенная культура, обычаи и религия (СССР и РСФСР).
На практике встречаются смешанные федерации, в которых имеется несколько оснований федерализма (территориально-политическая федерация - Мексиканские Соединенные Штаты, этнолингвистическая - Республика Индия, историко-культурная - Республика Австрия, национально-территориальная - Российская Федерация)1.
Истоки развития федеративных отношений заложены в политической мысли и имеют давние традиции. Родоначальником современной теории федерализма принято считать Й. Альтузиуса. Важную роль в утверждении идей федерализма в мире сыграли американские политические мыслители и государственные деятели А. Гамильтон, Дж. Мэдисон, Дж. Джей.
Популярность идей федерализма в общественном мнении во многом способствовала их утверждению в политической практике. Австралийский ученый и исследователь федерализма К.К. Уир отстаивает позицию разделения полномочий центрального и регионального правительства, для того чтобы каждый уровень власти имел независимость и был самостоятельным2. Американский политолог Д. Элейзер придерживается противоположной позиции. Он считает, что тесное взаимодействие властей всех уровней при характеристике федеративных взаимоотношений неизбежно. Федерализм представляет собой тесный союз, который характеризуется следующими признаками: приоритет прав человека над законами государства, равноправие всех граждан, народовластие, развитое гражданское общество, разделение властей и сильный правопорядок. Федерализм, по Д. Элей-
1 Медведев Н.П. Политическая регионалистика: Учебное пособие. М.: Альфа-М, 2005, с. 19.
2 Wheare К. Federal Government. 4th ed., L., 1963, р. 10.
зеру предусматривает «распределение реальной власти между несколькими центрами, которые для достижения общих целей должны вырабатывать совместные соглашения»1.
Симметрия и асимметрия федеративных отношений
Проблема асимметричного федерализма в России заключается в том, что ассиметричный федерализм стал ассоциироваться в сознании многих россиян с хронической нестабильностью, где территориальная целостность государства находится под угрозой.
В сравнительном контексте рассмотрим страны с асимметричным федерализмом и определим, как неравенство отношений между субъектами может повлиять на развитие территориально-государственного строительства.
С 1867 г. Канада выступает в качестве федерации, в которой не только де-факто асимметрия очевидна, но де-юре асимметрии также сознательно способствуют развитию. Первое относится к асимметричным отношениям или практикам, которые выражают социально-экономические и культурно-идеологические предпосылки, в то время как второе официально закреплено в конституционных и правовых документах. Введение асимметричного положения касалось провинции Квебек, чей язык был французский. Канадский опыт асимметричного федерализма до последнего времени показывает, что одновременное давление увеличилось (симметрия за пределами Квебека и асимметрии внутри Квебека), что обострило внутренние противоречия и конфликты в федерации. Однако следует подчеркнуть, что де-юре асимметричный федерализм с особым уважением Квебека в Канаде работал, чтобы интегрировать и адаптировать его как в качестве провинции, так как в качестве отдельной нации.
Бельгия, Германия и Индия - федерации, которые также демонстрируют различные возможности асимметричного федерализма, но в разных формах в соответствии с их конкретной исторической спецификой. В Бельгии в 1993 г. Федеральной Конституцией закреплены регионы и сообщества, это позволило крошечным немецкоязычным сообществам Эйпен и Мальмеди найти свое институциональное
1 Elazar D. American Federalism: A View from the States. 3rd ed., N.Y., 1984, p. 2.
и политическое пространство в пределах франкоязычной Валлонии. В Германии предпочтительнее единообразие, чем многообразие, немецкое общество в целом всегда с подозрением относилось к асимметрии, ассоциируя ее с неравенством и несправедливостью. В Индии, можно с уверенностью предположить, что федерация не существовала бы без осуществления де-факто и де-юре асимметрии. Если учесть численность населения (чуть более одного миллиарда) вместе с его огромным многоязычным, муль-тикультурным и многонациональным составом, которое распространилось на 28 субъектах, поддержание порядка и стабильности без принятия де-юре асимметрии невозмож-но1. Мы видим из этого краткого сравнительного исследования асимметричного федерализма, что во многих федерациях он воспринимается в позитивном ключе.
В Российской Федерации асимметрия особенно проявляется в социально-экономическом развитии, которое выступает приоритетным направлением управления централизованными финансами, в том числе и на субфедеральном уровне. Наиболее важным звеном государственных финансов является субнациональный бюджет, который выступает одним из базовых индикаторов развития регионсубъекта РФ. Асимметрия федеративных отношений возникает из-за неравномерного распределения финансово-экономических ресурсов некоторых территорий государства, когда субъекты получают от центра статус особых экономических зон. При этом важно обратить внимание на объемы дотаций, субсидий, преференций, которые перечисляются регионам-реципиентам федеральным центром в рамках бюджетного федерализма.
Централизация и децентрализация в федеративных отношениях
Термины «централизация» и «децентрализация» имеют многозначный характер и отражают широкий спектр явлений. В рамках одной и той же модели территориально-государственного строительства тенденции централизации и децентрализации могут сосуществовать и изменять тенденцию развития.
1 Federalism and local politics in Russia / ed. by Cameron Ross a. Adrian Campbell. London; New York:Routledge, 2009, р. 47-48.
Под «централизацией» подразумевается сосредоточение полномочий в высшем органе власти - федеральном центре. Противоположное понятие - «децентрализация», так как она представляет собой отмену или ослабление единоличных функций центра с появлением этих функций у
органов власти субъектов РФ, обладающих определенной
1
самостоятельностью .
В российском федерализме явно присутствует концентрация исполнительной власти в институте президентства. Централизм президентской функции выражается в следующих процедурах: право вето на законодательные функции, контроль над региональными администрациями (создание федеральных округов в 2000 г., назначаемость губернаторов в субъектах Федерации с 2004 по 2011 гг.). Можно предположить, что самая большая опасность для развития российского федерализма, таким образом, очевидно, исходит от президентской формы правления, которая пытается быть максимально сильной в осуществлении законодательной и исполнительной власти. Если рассматривать развитие федеративных отношений под углом централизации, Российская Федерация в соответствии с режимом в настоящий период времени предстает в предрасположенности к централизации. Отсюда можно предположить, что централизация выступает инструментом реконструкции правового порядка в государстве.
Регионализация - особенность российского федерализма
Прежде чем рассматривать индикатор регионализации как особенность развития федеративных отношений в России, считаем необходимым уточнить дефиницию «регионализации» и акцентировать внимание на ее политический аспект. В отечественной политической регионалистике термин регионализация применяется в различных значениях и является производным от термина «регион».
Регионализация может происходить либо на основе уже существую институтов (если в обществе развиты институты самоуправления), либо такой основой может стать новое территориальное деление, которое определяется потреб-
1 Лексин В.Н. Пространство власти и мир человека // Мир России, 2005, № 1, с. 12-13.
ностью в более эффективном устройстве территории. Но в любом случае с целью устранения социальных конфликтов и военных столкновений этот процесс возможен только в жестко установленных политических и институциональных рамках.
Исследователь сравнительного федерализма Д.Дж. Элей-зер определяет формы реализации принципа федеративных отношений между регионами и государствами путем регионализации1. Каждая из данных форм предлагает свое собственное решение неких специфических проблем управления.
Д.Дж. Элейзер выделяет следующие формы: унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии); лиги (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии); кондоминиумы (Испания); конституциональная регионализация (Италия); конституциональное самоуправление (Япония).
Отметим, что формы не имеют четких границ и могут переходить из одной формы в другую или же сочетаться. Конституциональная регионализация сочетается с конституциональным самоуправлением, а унии или лиги могут перейти в конфедерацию.
Различные причины и способы регионализации приводят к выделению ее типологии. Рассмотрим типы регионализации, характерные для федеративных и децентрализованных унитарных государств.
Первый тип - административная регионализация, которая понимается как организация правления, при которой предусмотрено: 1) подчинение локальной и субнациональной власти высшим инстанциям, 2) наделение правовой автономией, 3) политический и правовой контроль со стороны высших инстанций, 4) наделение функциями, нацеленными на содействие региональному экономическому развитию и на поддержание мобилизации местных территориальных объединений2. Административная регионализация превалирует в большинстве постсоциалистических стран, в том числе и в Российской Федерации.
Второй тип - регионализация, вызванная наличием территориальных объединений, которая отличается от административной тем, что происходит при помощи децентрализованных институтов, действующих в рамках своих собст-
1 Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис,1995, № 5, с. 107.
2 Marcou G. Die Regionalisierung in Europa // Regional Policy Series, 2000, №4, s. 11.
венных полномочий. Из федеративных государств такой тип регионализации наблюдается в ФРГ, из децентрализованных унитарных - в Финляндии, Ирландии, Дании. Например, в ФРГ регионализации способствует сотрудничество между локальными территориальными корпорациями (объединениями), существующими в землях. Подобного рода объединения и их представительные органы, защищая свои (местные) интересы, имеют возможность оспаривать региональные задания и заказы.
Третий тип - региональная децентрализация, под которой понимается создание или замена нового территориального объединения собственно регионом. В этом случае регион наделяется специфическим институциональным признаком, выражаемым в применении общего регулирования территориальных объединений с такими же правами, как и существующие территориальные объединения, которые, отличаются, во-первых, большей сферой управления, в которую они включены и, во-вторых, своими компетенциями, которые имеют в основном экономическое назначение. Классическим примером этого типа регионализации является Франция. Из числа постсоциалистических стан - Польша, Чехия1.
Четвертый тип - политическая или институциональная регионализация. Следует отметить, что государств, относящихся к такому типу, немного. Кроме того, институциональную
регионализацию принято относить к одному из типов феде-
2
ральной системы - конституциональной регионализации .
В правовом отношении политическая регионализация отличается от региональной децентрализации передачей законодательной власти региональному собранию, а также обширными компетенциями, содержание которых разделяется и гарантируется конституционными предписаниями. Однако политическая регионализация отличается от федерализма тем, что она не приводит к образованию параллельных органов власти. Хотя между государством и регионами возникают многочисленные формы институционального взаимодействия и сотрудничества, но регионы не участвуют посредством своего представительства в осуществлении национальной законодательной власти. В то время как федерализм предусматривает равенство прав
1 Ibid., s. 12.
2 Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис.-1995.-№ 5. С.107
федеративных единиц, политическая регионализация сводится в общем к асимметрии институтов и компетенций, которая означает, что политическая регионализация является результатом признания этнических, культурных и лингвистических особенностей конкретного мультикультурного общества. Поэтому политическую регионализацию можно назвать еще и институциональной регионализацией, примерами которой являются Каталония, Страна Басков в Испании, Сицилия, Италии, Фландрия в Бельгии и т.д.
Федерализм может обеспечивать относительную гармонию в мультиэтническом обществе в том случае, если этнические группы будут территориально сконцентрированы. И, таким образом, смогут избегать прямых столкновений. Распад, а также постоянная угроза сецессии этнических федераций показывают, что они являются самыми неустойчивыми федеральными системами несмотря на то, что федерализм в этих странах пытаются использовать как способ, примиряющий различные этносы, которых связывают соседство территории и общая историческая судьба. Однако до сих пор ни одной федерации, конституированной по этническому основанию, не удалось избежать раскола или острых национальных конфликтов, способных вызвать либо роспуск федерации, либо изменение федеративной системы на унитарную или конфедеративную.
В заключение, выделим основные особенности развития федеративных отношений в современной России: во-первых, федеративные отношения строятся на асимметрии в социально-экономическом развитии, которая является приоритетным направлением в управлении централизованными финансами, в том числе и на субфедеральном уровне; во-вторых, вектор децентрализации в федеративных отношениях направлен на эффективность федеральной власти и состоит в неравном соотношении полномочий между центром и регионами; в-третьих, административная регионализация ведет к подчинению локальной и субнациональной власти высшим инстанциям национального уровня и распространяет политический и правовой контроль со стороны высших инстанций.
