CC BY
21
Н. А. Филиппова
ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО СУБНАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ В СОВЕТЕ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ: ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ И ДЕЛЕГАТИВНАЯ МОДЕЛИ
Новый цикл дискуссий и внесение изменений в порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в июне-июле 2007 года свидетельствует о поиске оптимальной модели представительства интересов субъектов Российской Федерации в федеральном парламенте. В пояснительной записке к проекту закона сказано, что 10-летний ценз постоянного проживания для кандидатов в члены Совета Федерации вводится «в целях обеспечения наиболее эффективного представительства в Совете Федерации интересов субъектов Российской Федерации». (См.: О внесении изменений, http://www.kodeks.ru ).
Действительно, практика реализации закона от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» № 113-ФЗ (См.: Собрание законодательства, 2000) с очевидностью выявила главный недостаток существующей модели формирования палаты. А именно: все более возрастающую независимость представителей от своих «доверителей» — органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Фактическую утрату Советом Федерации статуса «палаты регионов» традиционно объясняют двумя причинами.
Во-первых, «сенатор» не обременен цензом постоянного проживания в том субъекте, интересы которого представляет.
Во-вторых, после внесения изменений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в декабре 2004 г. стал невозможен отзыв «сенатора» избравшими (назначившими) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по их собственной инициативе. В соответствии с первоначальной редакцией поправки (принята Государственной Думой 10 ноября 2004 г.) институт отзыва члена Совета Федерации исключался вообще, что позволило бы говорить о юридическом закреплении свободного мандата членов Совета Федерации. Но, воспользовавшись правом «вето», 1 декабря 2004 г. Президент Российской Федерации внес свои предложения в законопроект. 4 декабря они были приняты Государственной Думой Российской Федерации, и в ряде принятых поправок оказалась и отклоненная ранее, в ноябре,
© Филиппова Н. А., 2007
норма о том, что отзыв члена Совета Федерации возможен лишь по инициативе Председателя палаты1. У региональных представительных и исполнительных органов государственной власти сохранилось лишь право отклонить инициативу Председателя палаты об отзыве конкретного «сенатора».
Третья причина, на наш взгляд, связана с новой процедурой наделения полномочиями представителя от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, возникшей в ходе изменения закона в декабре 2004 г.
Согласно ст. 9 новой редакции закона, полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий данного члена Совета Фе-дерации.2 Согласно регламенту палаты (п.6 ст.7) решение о подтверждении полномочий члена Совета Федерации принимается без обсуждения большинством голосов от общего числа членов палаты. Как справедливо заметил в этой связи Г.Р.Симонян, «российские законодатели выбрали путь, при котором решающее слово принадлежит не закону, а решению Совета Федерации» (Симонян, 2006, С.49). Таким образом, право решающего голоса при формировании корпуса представителей было предоставлено не органам государственной власти субъектов Российской Федерации (чего, во всяком случае, требует Конституция Российской Федерации), а...самому формируемому органу, Совету Федерации.
Новый порядок отзыва и наделения полномочиями представителей субъектов Российской Федерации в Совете Федерации стал применяться с 1 января 2005 г. Практика его применения немедленно выявила несовпадение интересов федерального центра и региональных элит. Председатель Совета Федерации не поддержал коллег из законодательных собраний Челябинской области и Башкортостана, стремившихся отозвать своих представителей (соответственно, в апреле 2005 г. и в мае 2007 г.). Прекращение полномочий членов верхней палаты, публично заявленное как отзыв, было реализовано на основании личных заявлений сенаторов, то есть де-юре независимо от позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательные собрания Хакасии и Ненецкого автономного округа отклонили инициативу С.Миронова об отзыве их представителей (в мае-июне 2006 г.).
Еще более серьезно обозначился конфликт интересов при подтверждении статуса представителя, избранного или назначенного в субъекте Российской Федерации. В ряде случаев Совет Федерации не подтвердил выдвинутые кандидатуры и даже предложил свои. В
1 Инициатором этой первоначально отклоненной поправки был С. Миронов.
2 Федеральный закон от 16 декабря 2004 г. № 160-ФЗ (См.: Российская газета, 2004).
_ 65
частности, в Самарской области выдвинутые представители не утверждались Советом Федерации дважды, и «взамен» председателем Совета Федерации была предложена кандидатура В. Парфенова, руководителя секретариата палаты; не подтверждались мандаты выдвиженцев в Совет Федерации от Ненецкого автономного округа, затягивалось подтверждение мандатов представителей от других субъектов Российской Федерации (см.: Седаков, http://www. kommersant.ru/ doc.html?docId=778265).
Необходимостью сохранить баланс публичных территориальных и общенациональных интересов в Совете Федерации, на наш взгляд, объясняется внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в октябре 2005 г. законопроекта, предусматривающего автоматическое утверждение вновь назначенного «сенатора», если в течение месяца Совет Федерации не подтвердит его полномочий1. Но это изменение не было внесено в текст закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
С точки зрения региональных элит, Совет Федерации Федерального Собрания все более приобретает свойства государственного органа, транслирующего федеральные интересы субъектам Российской Федерации. Все в меньшей степени он воспринимается как площадка выражения их собственных интересов2. Политическая альтернатива этой тенденции была сформулирована Президентом Республики Татарстан М. Шаймиевым немедленно, — как необходимость реставрации модели непосредственного участия органов государственной власти в работе Совета Федерации. М. Шаймиев предложил формировать палату из вице-председателей законодательных собраний субъектов Российской Федерации и уполномоченных главами субъектов Федерации членов региональных правительств (см.: Барахова, Кудрина, http://www.kommersant.ru/doc.aspx? DocsID=680592).
Осуществляемая в таком правовом и политическом контексте нынешняя реформа порядка формирования Совета Федерации, на наш взгляд, не будет результативной. Это связано не столько с ее «косметическим» характером (она не затронет нынешний состав палаты), сколько с принципиальной неадекватностью предлагаемых средств.
1 Дума решила ограничить полномочия спикера Совета Федерации // |1»р:/Лт№М.8р8.ги/?1С=208574
2 К примеру, глава комитета Совета Федерации по делам федерации и региональной политике Р.Алтынбаев назвал ошибкой то, что «государство отдало субъектам Российской Федерации полномочия по реализации национальной политики» и призвал к централизации и восстановлению федерального государственного контроля в этой сфере. (См.: Совет Федерации, http://www.kommersant.ru/Coc.aspx?DocsID= 752473).
Эффективность бикамерализма, как показывают сравнительные исследования, обусловлена не только иным, в сравнении с нижней палатой, порядком формирования верхней палаты и достаточно высоким уровнем ее легитимности, но и достаточным объемом властных полномочий, которыми она наделена (см.: Медушевский, 2003, с. 359).
Среди перечня специальных полномочий Совета Федерации (ст.102 Конституции) преобладают «разделенные» полномочия, — таких семь из девяти, что вполне соответствует посреднической функции верхней палаты в системе разделения власти. Но из семи «разделенных» полномочий, при буквальном прочтении Конституции Российской Федерации, пять функционально объединяют Совет Федерации с Президентом Российской Федерации, а с учетом нового порядка формирования Счетной Палаты таких полномочий стало шесть. И лишь одно полномочие, — утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации, — характеризует Совет Федерации как «палату регионов»! Иными словами, с учетом содержания полномочий палаты, основная задача Совета Федерации — обеспечить взаимодействие Президента и федеральной законодательной власти, а не представлять интересы субъектов Российской Федерации. Именно это системное качество стало доминирующим в период политического ослабления института президентуры и федерального центра в России во второй половине 90-х гг. ХХ века. С 1996 по 2000 г. Совет Федерации «выступал в качестве посредника между Президентом и Думой.., — отмечает П. А. Федосов. — Особенно важным такое посредничество было в острых ситуациях, например, после принятия Думой постановления о денонсации Беловежских соглашений, когда Б. Н. Ельцина подталкивали к роспуску, а точнее — к разгону Государственной Думы» (См.: Федосов, 2003, с. 73). Конституционные функции арбитра в конфликте между властями фактически реализовывались не главой государства, а Советом Федерации. Но со сменой политического лидера достоинство палаты стало ее недостатком: «новый Президент, ориентируясь на системное и планомерное исполнение всей совокупности функций,. закрепленных за ним Конституцией, не нуждался в органе с таким экстраординарным политическим весом.» (Федосов, 2003, с. 74).
Характерно, что одно лишь изменение порядка формирования палаты рассматривалось как условие, достаточное для радикального изменения ее места в национальной системе разделения власти. Таким образом, и содержание дискуссий, и вносимые в законодательство изменения отражают иной взгляд на эффективность бика-мерализма, согласно которому представительство публичных территориальных интересов отождествляется с отношениями делеги-
рования, а функциональные аспекты, — объем и содержание властных полномочий второй палаты, — игнорируются.
Делегативные аспекты представительства, в свою очередь, ограничиваются исключительно критериями репрезентативности порядка формирования этой палаты. Так, с точки зрения А. А. Виха-рева, «представительной природе Совета Федерации соответствует принятый в настоящее время порядок его формирования. Он направлен на то, чтобы члены Совета Федерации в большей степени были связаны с интересами не только регионов, но и их властных органов. Совет Федерации в данном случае — участник системы отношений опосредованного народного представительства, в которой он выполняет роль выразителя уже согласованных интересов, прошедших стадию обсуждения в региональных органах» (Вихарев, 2003, с. 8).
Но даже абсолютно репрезентативная палата регионов не способна защитить публичные территориальные интересы, если она не наделена соответствующим объемом полномочий.
Эффективность представительства публичных территориальных интересов в парламенте, на наш взгляд, обеспечивается двумя условиями:
1. Сенатор персонифицирует интересы конкретного субъекта федеративного государства, автономии в составе децентрализованного унитарного государства или соответствующего территориального публичного коллектива. Это может быть обеспечено порядком наделения его полномочиями, условиями, необходимыми для занятия должности (например, цензом постоянного проживания), императивным мандатом и т. п. В ситуации профессионализации и бюрократизации парламентов особое значение приобретают гарантии демократизма парламентских процедур в палате территориального представительства, в частности, — формирования руководства палаты.
2. Верхняя палата парламента наделена такими полномочиями, которые позволяют ей обеспечить баланс конкурирующих интересов: общенационального (и сопутствующей этому интересу тенденции к централизации) и совокупного интереса территорий (тенденции к децентрализации), включая и механизмы блокирования решений палаты общенационального представительства, главы государства и национального (федерального) правительства.
Каждое из названных юридических условий опирается на собственную политико-правовую традицию представительства публичных интересов в парламенте.
Первая традиция — «делегативная» — характерна для относительно ранних моделей представительства, формирующихся к тому же эволюционно. Верхняя палата — «наследник» сословных пред-
ставительных учреждений. Сенатор защищает интерес своего публичного территориального образования (коллектива), так что интересы иных субъектов федерации (автономий, публичных территориальных коллективов) для него столь же «не свои», как и интересы общенациональные (общегосударственные). Не будучи реализованной на практике1, эта консервативная традиция наиболее отчетливо заявлена в России А. А. Башмаковым, доказывавшим, что крайняя неоднородность российского сообщества и его колоссальные размеры вообще исключают возможность применения «европейских» (то есть общенациональных) форм представительства. «Именно то, что наиболее симпатично в представительных учреждениях...: представительство реально существующих юридических лиц, городов, местечек, графств или иных земских единиц, корпораций, церквей и обществ — все это пошло насмарку, коль скоро обрисовались логические последствия и выводы абстрактного начала народовластия», — полагал он (См.: Башмаков, 1907, с. 22-23). А. А. Башмаков видел выход в том, чтобы представлять в палатах парламента «не обывателей», а «учреждения». «Делегативная» модель присутствует в современном парламентском праве в существенно измененном виде — как совокупность гарантий, обеспечивающих «внутрипалатную» демократию и репрезентативность порядка формирования «верхней» палаты.
Вторая традиция — «функциональная» — возникла и в европейской, и в российской правовой мысли позже, как результат критического осмысления французской революционной практики общенационального представительства в едином (однопалатном) парламенте. Общенациональное представительство в России уже было признано возможным и даже неизбежным, так что предметом спора стали правовые последствия его реализации. В частности, М. И. Свешников писал, что «формальное представительство имеет важный недостаток в том смысле, что вместо реальных интересов, которые должны говорить в парламенте, мы имеем дело с интересами какой-либо стремящейся к господству политической партии.» (см.: Свешников, 1896, с. 232). «Вторые» палаты стали необходимы как институциональный противовес палатам народного представи-
1 Позиция А. А.Башмакова сформировалась в контексте близких по сути, но также не реализованных проектов предпарламентских представительных учреждений, предложенных с целью реформирования российской монархии в конце XIX в. П. А. Валуевым, К. Н. Романовым, Т. М. Лорис-Меликовым, П. П. Шуваловым и Н. П. Игнатьевым и многими другими авторами. Лишь отчасти его идеи были отражены реформой 1906 г.: половина состава Государственного совета избиралась именно от учреждений: губернских земских собраний, съездов землевладельцев, православной церкви, Академии наук и университетов, дворянских обществ, организаций торгового купечества, организаций промышленников-предпринимателей.
тельства. Вне зависимости от характера представленных в них интересов, они должны были обладать правовыми рычагами давления на нижние палаты. Преобладание именно этой традиции характерно для современного бикамерализма. Как правило, члены верхних палат наделены свободным мандатом1, то есть персонально не зависят от представляемых ими публичных образований и территориальных публичных коллективов, но функции и полномочия «верхних» палат в целом обеспечивают эффективную защиту консолидированных (а не отдельных) субнациональных интересов.
Каждая из названных традиций представлена конкретным перечнем правовых норм и институтов современного парламентского права. Это позволяет говорить о сосуществовании двух моделей публично-правового представительства субнациональных интересов — делегативной и функциональной.
Сравнительный анализ конституционного законодательства современных федераций и децентрализованных унитарных государств свидетельствует о конкуренции двух подходов к функциональному обеспечению представительства публичных территориальных интересов.
Первый подход характерен для европейских федераций и отчасти для Канады (парламентских республик и кооперативного федерализма). Конституции этих государств не очерчивают собственных полномочий «верхних» палат, но определяют эффективные правовые механизмы их влияния на нижние палаты, правительства и иные государственные органы в тех случаях, когда палата парламента выступает в качестве представителя и защитника публичных интересов территорий.
К таким механизмам можно отнести:
- предоставление верхней палате парламента блокирующего голоса при принятии законов, изменяющих федеративные отношения (в Австрии, согласно ч. 2 ст. 44 Конституции, изменение объема полномочий земель невозможно без согласия 2/3 Федерального Совета; изменение статуса немецких земель также допускается только с согласия Бундесрата и др.);
- предоставление верхней палате парламента блокирующего голоса при принятии постановлений федеральными органами исполнительной власти (согласно ч. 2.2 ст. 80 Основного закона ФРГ требуется согласие Бундесрата на все постановления Федерального правительства, изданные на основе федеральных законов, принять которые нельзя без согласия Бундесрата, а также на поста-
1 Свободный мандат сенатора закреплен или предполагается в конституционных актах Австрии, Бельгии, Великобритании, Ирландии, Испании, Италии, Нидерландов, Франции, Швейцарии и др.
новления, устанавливающие тарифы пользования федеральными коммуникациями);
- требование обязательного (в том числе предварительного) согласования решений и инициатив нижней палаты парламента и федерального правительства с верхней палатой, иногда — в форме дачи заключений (законопроекты федерального правительства ФРГ направляются предварительно в Бундесрат, который в течение шести недель дает на них заключение);
- необходимость согласия верхней палаты в особом случае такой инициативы — инициативы федерального вмешательства (конституционно-правового принуждения в отношении автономий унитарного государства) — к примеру, согласие Сената в Испании требуется для применения мер конституционного принуждения в отношении автономного сообщества, если оно не выполняет своих конституционных обязательств — ст. 158 Конституции Испании1;
- предоставление верхней палате парламента исключительного права инициативы вопроса, который рассматривается и решается парламентом в целом. Так, только Сенат в Испании может инициировать вопрос о формировании Компенсаторного фонда для выравнивания экономического положения в разных регионах, о заключении договора между автономными сообществами, при этом решение принимается обеими палатами Генеральных кортесов (ст. 145, 155 Конституции Испании);
- вменение высшим органам государственной власти обязанностей, реализуемых в интересах верхней палаты парламента и по ее требованию (согласно ст. 53 Основного закона ФРГ, Бундесрат может обязать членов Федерального правительства принять участие в его заседаниях, а также в заседаниях его комитетов; Федеральное правительство обязано держать Бундесрат в курсе текущих дел2; Ирландская палата представителей обязана рассмотреть любую поправку, внесенную Сенатом, если только это не финансовый законопроект (ч. 1 ст. 20 Конституции Ирландии3);
- требование принятия нормативных правовых актов (решений) в идентичных редакциях, что юридически означает предоставление права «вето» любому участнику правотворческого процесса. Но фактически выигрывает палата, в иных случаях обладающая «слабыми» законодательными полномочиями, то есть верхняя палата парламента.
1 Конституция Испании. Вступила в силу 29 декабря 1978 г. (См.: Конституции государств Европейского Союза, 1997, с. 402-408).
2 Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 г. (См.: Конституции государств Европейского Союза, 1997, с. 197).
3 Конституция Ирландии (См.: Конституции государств Европейского Союза, 1997, с. 336).
Этот механизм используется в Канаде. К примеру, в случае изменения границ между провинциями требуется резолюция Сената, Палаты общин и законодательных собраний тех провинций, границы которых должны быть изменены. Резолюции могут быть отозваны любой из трех сторон до принятия окончательного решения. Только на основании имеющихся в наличии резолюций Генерал-губернатор подписывает соответствующий правовой акт. Несогласие Сената (в форме непредставления или отзыва резолюции) может быть преодолено лишь по истечении 180 дней после принятия резолюции Палатой общин при условии принятия второй аналогичной резолюции (§ 43 части IV-! Конституционного акта 1982 г.)1.
Важно и то, что «слабость» законодательных полномочий верхних палат, как правило, компенсируется длительностью того срока, в течение которого, согласно национальным конституциям, может быть применено право отлагательного вето. В Ирландии это 21 день, в Бельгии — 60 дней и т. д.
Вторая разновидность функциональной модели обеспечения публичных территориальных интересов верхней палатой парламента сформировалась в государствах американского континента (за исключением Канады). Она характеризуется значительной «специализацией» палат, так что сенат, как правило, имеет круг собственных исключительных полномочий: в Конституции Аргентины обозначено два исключительных полномочия Сената, в Конституции Бразилии — 14, Мексики — 9 и перечень таких полномочий открыт.
Однако полномочия этих палат в сфере собственно федеративных отношений незначительны или вовсе отсутствуют. Так, согласно Конституции Мексики (ст. 76), только Сенат вправе разрешать политические споры между властями штатов, а также принимать решение о назначении временного губернатора штата2. Бразильская Конституция (пп. «в» п. Ш ст. 52) закрепляет исключительное право Федерального Сената утверждать выборы губернаторов и вице-губернаторов штатов3.
Исключительные полномочия Сената Аргентины вообще не связаны с обеспечением интересов провинции: это осуществление политического суда (ст. 59) и право уполномочить Президента ввести осадное положение «в одном или нескольких пунктах республики в случае нападения извне» (ст. 61)4. Аналогичны положения Конституции США — Сенат имеет исключительное право суда импич-
1 Конституционные акты Канады (См.: Конституции зарубежных государств, 1998, с. 347).
политическая Конституция Мексиканских соединенных штатов (См.: Конституции зарубежных государств, 1998, с. 242).
3 Конституция федеративной республики Бразилия (См.: Конституции зарубежных государств, 1998, с. 88).
4 Конституция аргентинской нации (См.: Конституции зарубежных государств, 1988, с.18). 72 _
ПОЛИТЭКС. 2007. Том 3. № 2
мента, «с совета и согласия Сената» Президент заключает международные договоры и назначает определенный круг должностных лиц.
При очевидном многообразии латиноамериканского федера-лизма1, обусловленного рецепцией различных национальных систем права в колониальный период, исследователи выделяют общие черты и тенденции его развития. Во-первых, муниципальные и региональные структуры сложились здесь до формирования национальных государств и стали естественным фактором учреждения федераций (См.: Мелика, 2006, с. 86). Во-вторых, после обретения независимости эти государства пережили период централизации государственного устройства, так что конституционный федерализм имел скорее номинальный характер, а полномочия, формально принадлежавшие провинциям, присваивались и осуществлялись федеральным центром. Правовые и политические механизмы централизации были различны, а именно: 1) использование института федерального вмешательства (Аргентина, Бразилия); 2) ограничение финансовой автономии провинций (Аргентина); 3) доминирование в политической системе одной политической партии (Мексика)2; 4) ненадлежащая формулировка норм Конституции о разграничении предметов ведения Федерации и штатов, допускавшая расширительное толкование объема федеральных полномочий (Венесуэла).
Современный этап в развитии этих государств (за исключением Венесуэлы) — это неофедерализм, то есть фактическое восстановление федеративных отношений.
Общей институциональной предпосылкой централизации в латиноамериканских федерациях стало формирование в них прези-денциалистских режимов, основанных на заимствованиях североамериканской конструкции «жесткого» разделения власти. Позитивное регулирование полномочий верхней палаты, на наш взгляд, логично связано с президентским характером этих республик, а именно с присущим ей организационным обособлением органов государственной власти. В своих наиболее последовательных формах эта республика требует дуалистического федерализма. Действительно, Конституции Аргентины и Мексики не определяют предметов совместного ведения федерации и штатов, указывая на обширный перечень федеральных полномочий. Конституции Бразилии и Венесуэлы содержат перечень совместных (конкурирующих) пол-
1 Североамериканская модель федерализма настолько уникальна, что остается вне типологии.
2 Как отмечает Л. Мелика, в ст. 73 Конституции Мексики 1917 г., устанавливавшую перечень предметов ведения штатов, более 40 раз вносились изменения. Штаты ни разу не заблокировали этот процесс, хотя изменение Конституции требовало одобрения большинства региональных легислатур, так как ИРП (Институционально-революционная партия) политически контролировала и Конгресс, и легислатуры (См.: Мелика, 2006, с. 89).
номочий. Но в Бразильской Конституции их вдвое меньше, чем федеральных. «В сравнении с обычной практикой не только количество предметов ведения, переданных федерации, кажется чрезмерным, — отмечает Л. Мелика, — но и прослеживается тенденция детализации их содержания, нехарактерная для классических федеративных систем» (См.: Мелика, 2006, с. 91).
Итак, существует устойчивый комплекс признаков, характеризующих латиноамериканскую разновидность функциональной модели обеспечения представительства публичных территориальных интересов в сенате. Она предполагает дуалистическое построение федерализма, несбалансированное разделение полномочий в пользу федерального центра, президентскую республику (прези-денциалистский режим), конституционное закрепление собственных и исключительных полномочий сената, при этом количество полномочий, непосредственно связанных с выражением и защитой интересов субъектов федераций, незначительно. Наиболее важной политической характеристикой такой модели является возможность такой степени централизации государственного управления без формального пересмотра соответствующих норм конституций, которая вынуждает говорить о фактическом унитаризме этих государств и игнорировании публичных интересов провинций или штатов.
Европейская модель функционирования двухпалатных парламентов, на наш взгляд, является более эффективной как раз потому, что не ограничивает возможности верхних палат исчерпывающим перечнем конкретных полномочий («административный» вариант закрепления компетенции сената), но представляет им универсальное полномочие влияния на высшие органы государственной власти («политический» вариант закрепления компетенции сената).
Согласно оценкам Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и самих представителей регионов, основная проблема российского сената — низкий уровень взаимодействия с Правительством Российской Федерации. По итогам парламентских слушаний в Совете Федерации (в апреле 2007 г.) палатой было сформулировано предложение обязать Председателя Правительства не менее двух раз в год участвовать в заседаниях Совета Федерации с целью согласования законопроекта о бюджете еще до того, как он будет внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Нельзя не заметить определенного сходства этого предложения с положениями Основного закона ФРГ, названными выше. Эффективное представительство публичных территориальных интересов в России, таким образом, требует развития функциональных, а не только делегативных аспектов их представительства в Совете Федерации, причем по образцу европейского федерализма.
Законодательные предложения, направленные на совершенствование конституционно-правового статуса Совета Федерации Российской Федерации, как правило, отражают эту потребность. К примеру, П. Н. Кириченко предлагает рассматривать законопроекты, внесенные Советом Федерации в первоочередном порядке, использовать институт консолидированной законодательной инициативы Совета Федерации и субъектов Российской Федерации, предоставлять субъектам Российской Федерации право законодательного предложения с корреспондирующей обязанностью Совета Федерации внести соответствующий проект федерального закона (см.: Кириченко, 2005, с. 67); установить такие формы участия Совета Федерации в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, которые бы прекратили практику игнорирования позиции субъектов Российской Федерации (см.: Кириченко, 2005, с. 69); предоставить Совету Федерации «одну из ведущих ролей в применении мер федерального вмешательства» (см.: Кириченко, 2005, с. 109) и т. д. Е. И. Колюшин предлагает также расширить полномочия временных комиссий Совета Федерации, в частности, предоставить им полномочия по проведению парламентских расследований; также он считает целесообразным предусмотреть более активное участие палаты в процессе принятия федерального закона о бюджете и других финансовых законов (см.: Колюшин, 2006, с. 14).
Названные выше правовые механизмы влияния верхних палат в европейской модели основаны на презумпции неравного статуса палат парламента и имеют компенсаторную природу, «усиливая» палаты территориального представительства лишь там и постольку, поскольку они выражают интересы субъектов федерации, политических автономий и их территориальных коллективов. Это не исключает существования иных способов обеспечения публичных субнациональных интересов. Во-первых, палаты могут быть наделены одинаковым объемом полномочий (Швейцария, Италия, Бельгия); во-вторых, — возможно прямое участие публичных территориальных коллективов в формировании общенациональной политики. Уникальным примером таких конституционно-правовых форм является швейцарский федерализм. С. Л. Авраменко называет, по меньшей мере, три правовых механизма непосредственного (минуя палату территориального представительства) участия субъектов федерации в принятии федеральных актов и решений. Во-первых, согласно ст. 142 Конституции Швейцарии, закон, вынесенный на референдум, отклоняется, если за него проголосовало меньшинство кантонов, даже если большинство граждан голосовало «за» (каждый кантон обладает одним голосом, «полукантон» — половиной голоса). Во-вторых, имеется право кантональной законодательной
инициативы (ст. 160 Конституции). В-третьих, группа кантонов (не менее 8) вправе инициировать проведение референдума по федеральным законам, федеральным постановлениям и международным договорам (ст. 141) (см.: Авраменко, 2003, с. 103).
Оценивая в таком контексте функциональные аспекты российского бикамерализма, можно обозначить ее особенности и дефекты.
Во-первых, непосредственное (минуя Совет Федерации) влияние субъектов на федеральную политику невелико, — это право обращения органов государственной власти в Конституционный Суд Российской Федерации (ч.ч. 2-5 ст. 125 Конституции); право на согласование кандидатуры прокурора субъекта Федерации с Генеральным прокурором Российской Федерации, осуществляющим такое назначение (ч. 3 ст. 129) и право законодательной инициативы в федеральном парламенте (ч. 1 ст. 104 Конституции).
Во-вторых, прерогативой блокирующего голоса Совет Федерации может воспользоваться лишь в случае изменения состава Федерации и статуса отдельных субъектов Федерации, поскольку эти вопросы регулируются Федеральными конституционными законами и требуют одобрения квалифицированным большинством «верхней» палаты парламента.
В-третьих, при конституционно закрепленном кооперативном федерализме полномочия Совета Федерации определены в традициях американского (дуалистического) федерализма — с указанием в Конституции закрытого перечня собственных исключительных полномочий «верхней» палаты (ч. 1 ст. 102 Конституции). И проблема заключается не столько в том, что лишь одно из девяти полномочий перечня непосредственно связано с федеративными отношениями (утверждение изменения границ между субъектами), сколько в том, что отсутствуют правовые механизмы повседневного влияния Совета Федерации на иные федеральные органы государственной власти, осуществляющие политику в сфере федеративных отношений. Справедлив вывод Е. И. Колюшина о том, что субъектам Российской Федерации обеспечено «формальное представительство» в парламенте, без предоставления палате регионов «реальной власти» (см.: Колюшин, 2006, с. 8).
Делегативная модель представительства субнациональных интересов в верхней палате парламента охватывает следующие предметы правового регулирования: 1) порядок формирования палаты; 2) ее конституционно-правовую ответственность; 3) квалификационные характеристики членов верхней палаты; 4) природу мандата сенатора; а также 5) гарантии участия и выражения интересов субъекта федерации (автономии) в деятельности самой палаты. В самом деле, для того, чтобы сенат выражал публичные территориальные интересы, они должны быть в нем адекватно заявлены и
консолидированы. Значимость последней группы норм подтверждается тем, что они имеют статус конституционных.
Наиболее типичны такие положения конституций федеративных государств:
- должность председателя верхней палаты поочередно занимают представители каждого субъекта федерации (в Австрии очередность определяется алфавитным списком земель);
- должность председателя верхней палаты замещается на относительно короткий срок (в Австрии — полгода, в ФРГ и Швейцарии — год, в Бразилии — 2 года);
- не допускается повторное переизбрание председателем верхней палаты на следующий срок (Швейцария, Бразилия);
- интересы субъекта федерации могут быть представлены в верхней палате парламента не только сенаторами от конкретного субъекта федерации, но и, в исключительных случаях, его органами власти (в Австрии губернаторы земель имеют право принимать участие в любых заседаниях Федерального Совета) и т. д.
В России сложилась традиция длительного занятия должности председателя палаты одним лицом — согласно нормам Регламентов 1996 г. и 2002 г. срок его полномочий приравнен к сроку полномочий его в качестве сенатора. В случае повторного избрания (назначения) возможно повторное избрание в качестве председателя палаты. Количество полномочий Председателя Совета Федерации возрастало от регламента к регламенту. Сегодня оно более чем в два раза превышает количество полномочий Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (соответственно, 33 и 12 полномочий). В силу этого палата регионов, на наш взгляд, превращается в «палату спикера». Реализация делегативной модели представительства интересов субъектов Российской Федерации в Совете Федерации должна быть связана не столько с изменениями квалификационных требований к членам Совета Федерации (при нынешнем состоянии федеративных отношений сенатор-лоббист оказывается гораздо более эффективным, чем сенатор-делегат), сколько с обеспечением выражения интересов субъектов Российской Федерации в самой палате регионов.
К этой категории правовых регуляторов можно отнести уже имеющиеся в Регламенте Совета Федерации нормы: 1) о праве двух членов Совета Федерации от одного субъекта Российской Федерации изменить статус рассматриваемого палатой законопроекта — перевести его в категорию законопроектов, подлежащих обязательному рассмотрению; 2) о праве голосовать (по доверенности) за другого представителя «своего» субъекта Федерации; 3) о недопустимости замещения должностей председателя палаты и его заместителя представителями одного субъекта Федерации и т. д.
Обобщая особенности и перспективы представительства субнациональных интересов в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, полагаем, что модель прямого участия субъектов Федерации в осуществлении федеральной политики вряд ли возможна в контексте проводимой реформы федеративных отношений. Эта модель, вероятно, будет востребована (в качестве переходной) в период российского «неофедерализма». После того как будет учрежден эффективный механизм влияния Совета Федерации на иные государственные органы в сфере федеративных отношений, необходимости в таком непосредственном участии субъектов РФ в осуществлении федеральной политики уже не будет.
В краткосрочной перспективе наиболее результативной (из возможных) является делегативная модель представительства публичных территориальных интересов в Совете Федерации. Но (с точки зрения эффективного представительства интересов субъектов Федерации) приоритетными являются гарантии участия представителей от каждого субъекта Российской Федерации в деятельности палаты и обеспечение «внутрипалатной» демократии. Учреждение ценза постоянного проживания для «сенаторов» — наименее результативный правовой механизм, обеспечивающий такие гарантии.
В долгосрочной перспективе необходим переход к европейской разновидности функциональной модели представительства субнациональных интересов в Совете Федерации, — и это потребует пересмотра положений действующей российской Конституции.
Литература
Авраменко С. Л. Швейцарский федерализм [Электронный ресурс]: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. М., РГБ, 2003.
Башмаков А. А. Органические недостатки нашей выборной системы. СПб.: 1907.
Барахова А., Кудрина О. Вертикаль власти [Электронный ресурс] // Коммерсантъ. 08.06. 2006. № 102 - Режим доступа: http://www.kommersant.ru/doc.aspx? DocsID=680592 — Загл. с экрана.
Вихарев А. А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. М., РГБ, 2003.
Дума решила ограничить полномочия спикера Совета Федерации [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.sps.ru/?id=208574 — Загл. с экрана
Кириченко П. В. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. М., РГБ, 2005.
Колюшин Е. И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4.
Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: ИНФРАМ-НОРМА, 1997.
Конституции зарубежных государств. Американский континент. Ереван: Мхи-тар Гош, 1998.
Мелика Л. Латиноамериканский федерализм // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2.
О внесении изменений в статью 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Проект федерального закона № 427820 [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.kodeks.ru
Российская газета. 2004. 21 дек. № 282.
Свешников М. И. Очерк общей теории государственного права. СПб.: Книжный магазин К. Л. Риккера, 1896.
Седаков П. Самарские депутаты отказали Сергею Миронову [Электронный ресурс] // Коммерсантъ. 2007. 27 июня. № 110 — Режим доступа: http://Www.kommersant.ru/ doc.html?docId=778265 — Загл. с экрана.
Симонян Г. Р. Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти // Журнал российского права. 2006. № 3.
Собрание законодательства Российской Федерации . 2000. № 32. Ст. 3336.
Совет Федерации предлагает лишить регионы полномочий [Электронный ресурс] // Коммерсантъ — Режим доступа: http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID= 752473 — Загл. с экрана.
Федосов П. А. Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации от 5 августа 2000 г. // Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л. В. Смирнягин. М.: Институт права и публичной политики, 2003.
ПОЛИтЭКС. 2007. Том 3. № 2
