CC BY
101
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ, ПОЛНОМОЧИЙ И ФУНКЦИЙ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОМ ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.П. Чичканов
П резидент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию 2002 года подчеркивал: «Нашей ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти...». Очевидно, что от правильного, оптимального сочетания властных полномочий государственных и местных органов власти зависит эффективность государственной политики.
DELIMITATION OF AUTHORITY BETWEEN GOVERNMENT LEVELS OF RUSSIAN FEDERATION
Valery Chichkanov
The author raises the problem of contemporary reforming of power relations in the Russian Federation. The most important exponent of power efficiency is the quality of man’s life.
The formation of the system of state power, meeting the principles of modern federalism takes a special place among today’s problems of Russia.
Working out of management principles filling of competencies and authorities by means of legal, functional and resource content, referring them to different levels of power and elimination of out of date competencies and authorities. The most important problem for power is the creation of institutions of responsibility for nonfulfilment of the authorities.
2002 • ВЕСТНИК ПАГС 1 9
1 9
©
Критериями эффективности государственной политики являются: объем внутреннего валового продукта, уровень инфляции, устойчивость национальной валюты. Представляется, что одним из наиболее важных показателей становится качество жизни человека и ее продолжительность. Парадоксальна ситуация, когда в стране высокий темп роста внутреннего валового продукта, устойчивая валюта, низкая инфляция, а смертность очень высокая. Зачем тогда нужны эти реформы, поиски оптимального разделения полномочий между уровнями власти? Необходимо выработать критерии, которые оказывают существенное влияние на решение указанных проблем. В странах - участницах Форума существует единое мнение по этому поводу. Критерии, выработанные Всемирным Банком, связаны прежде всего с качеством жизни человека.
Опыт развития властных отношений в России позволяет констатировать, что в ходе политического реформирования страны был нарушен главный принцип федерализма, а именно: равенство прав и ответственности всех субъектов Федерации в пределах предметов их ведения. Это породило множество проблем в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации:
1. Социальная политика Центра мало учитывает региональную специфику, которая в нашей стране настолько уникальна, что нуждается в обязательном исследовании и анализе особенностей каждого региона.
2. В налоговой сфере присутствует явное доминирование вертикальных отношений, выражающееся в преобладании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней.
3. Действующая модель трансфертов не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны в целом. Используемая методика расчета трансфертов из федерального фонда поддержки субъектов Федерации в полной мере не учитывает интересы федерального округа, порождает скрытый переговорный процесс по поводу исходных данных для расчета.
4. В ряде субъектов Федерации с выраженным доминированием одного или нескольких городов - мощных финансовых центров, с территорий которых за счет налоговых поступлений в значительной мере формируется бюджет субъектов Федерации, возникает противостояние местных (городских) администраций и руководства субъектов Федерации. В России это очень распространенная болезнь, проявляющаяся в открытом или в скрытом виде.
5. Ситуация в сфере развития отношений публичной собственно-
2 0 2002 • ВЕСТНИК ПАГС
2 0
©
сти характеризуется лишь формальным разделением имущества между федеральным центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением. Как правило, в собственность муниципальных образований поступают объекты ЖКХ, школы, больницы. Специфика этих объектов состоит в том, что все они являются «доходопоглощающими», а не «доходообразующими».
6. С учетом особенностей отдельных природных благ, их экономической роли, значимости для долговременной ресурсной обеспеченности России, ее национальной безопасности, а также факторов экологического характера необходимо определиться более конкретно, где в этой сфере хозяйствования целесообразнее сохранить институт федеральной государственной собственности, где место федерального округа, а где можно передать природные ресурсы и основные средства неразрывно связанных с ними отраслей в собственность субъектов Федерации, либо пойти на те или иные формы разгосударствления природопользования вплоть до приватизации части самих природных благ. Следует отметить, что это очень дискуссионный вопрос. Мы изучали опыт зарубежных стран, и пришли к выводу, что здесь нет единого знаменателя: каждая страна исходит из своей специфики, из экономической и ресурсной ситуации и принимает то или иное решение.
7. Во многих субъектах Федерации происходит разрушение инвестиционного комплекса, что делает будущее реформ, перспективу подъема производства проблематичными. Сегодня ни один субъект Федерации не сохранил объем капитальных вложений на дореформенном уровне. Не оправдался расчет и на повсеместное расширение участия в региональном инвестиционном процессе собственных средств предприятий и организаций. Оценка состояния инвестиционной активности позволяет сделать вывод, что спад инвестиций достиг своего предела, за которым может последовать разрушение производственного потенциала. Для нашей страны это одна из важных, ключевых проблем. На протяжении нескольких последних лет в Россию активно приглашаются иностранные инвесторы, чтобы исправить эту ситуацию и общими усилиями решить подобные проблемы.
8. Не соответствует современным требованиям ситуация в сфере государственного строительства и права. Отсутствие единой концепции, отвечающей потребностям государственного, правового и национального строительства, дисбаланс в разграничении полномочий и компетенций между и внутри органов власти всех уровней привели к перманентной конфликтной ситуации внутри властной верти-
кали. Отдельными федеральными законами, Указами Президента России и постановлениями Правительства Российской Федерации, двусторонними договорами и соглашениями, нормативными актами субъектов Федерации и местного самоуправления постепенно «размывалось» конституционное поле Российского государства. Направлять этот процесс в конституционное русло становилось все сложнее. За последние два года для решения этой проблемы было сделано много положительного, особенно в связи с созданием федеральных округов.
9. Среди сегодняшних российских проблем особое место занимает формирование системы государственной власти, отвечающей принципам современного федерализма. В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания вопросам местного самоуправления. В конечном итоге это сказалось на уровне жизни населения в российских городах и селах. Одной из причин сложившейся ситуации является несовершенство законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом. Повсеместно отмечается нечеткость и неопределенность в разграничении полномочий органов местного самоуправления с региональными органами власти. Порой неясно, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что органы местного самоуправления.
В этой связи целесообразно, на наш взгляд, законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов «местного значения». Следует отметить, что часть из них пересекается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие - требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации. Кроме того, серьезной проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Но именно с местных органов власти население спрашивает и за неисполнение федеральных законов, и за работу ЖКХ, и за все, что непосредственно связано с жизнью человека. Все эти вопросы должны быть отражены в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления», а также в региональном законодательстве.
Наконец, очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета за счет развития малого бизнеса, эффективного использования
©
земель, иной недвижимости. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов. Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно. Кроме того, именно на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью.
10. Приоритетной задачей повышения эффективности государства является выработка принципов управления, наполнения правовым, функциональным и ресурсным содержанием предметов ведения и полномочий, отнесения их к тому или иному уровню власти, а также ликвидации отживших предметов ведения и полномочий.
11. Важнейшей проблемой является создание институтов ответственности за неисполнение полномочий, таких, как, например, административные суды, процедуры банкротства муниципальных образований, различные механизмы федерального контроля и вмешательства в деятельность органов власти всех уровней.
Президентом Российской Федерации В.В. Путиным создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Комиссией, возглавляемой заместителем руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д. Козаком, разработана концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Данный проект является рабочим и нуждается в серьезной доработке.
В восприятии гражданина любой страны вся система власти преломляется через личность Президента и исполнительную власть. Именно с этими институтами человек сталкивается чаще всего. Проблемы власти самым непосредственным образом сказываются на жизни людей. Исполнительная власть в этом смысле одновременно должна быть и субъектом, и объектом реформирования государственных институтов.
Представляются интересными данные опросов социологического центра (было опрошено около 1500 человек практически по всей России). Перед респондентами был поставлен вопрос, какие перекосы существуют в реальном распределении властных полномочий?
Во-первых, по общему мнению опрашиваемого чиновничества и населения, институт президентства выглядит как властная структура, стоящая над системой государственной власти. Представители
оппозиции даже утверждают, что президентская власть обособлена от остальной системы государственной власти. Президент страны действительно обладает широкими полномочиями, а подчиненные непосредственно ему структуры (Правительство, полномочные представители в федеральных округах) зачастую безвластны.
Во-вторых, корпус губернаторов, крупные бизнесмены и государственная бюрократия при недостаточно авторитетном федеральном правительстве представляют собой таких участников властных отношений, которые способны по своему усмотрению корректировать действия федерального центра. В этой ситуации федеральные органы государственного управления могут обладать только номинальным влиянием на общество, а реальная власть на территории страны сосредоточена у губернаторов, приватизирована крупным бизнесом, узурпирована чиновничеством и преступными группировками.
Мнение населения о полюсах сосредоточения власти в России таково: 72% населения страны считают, что власть сосредоточена в руках Президента; 64% - у крупных бизнесменов; 58% - у руководителей регионов; 53% - у федерального правительства; 52% - в руках чиновников государственного аппарата; 31% - у Государственной Думы.
Данные цифры дают информацию для формулирования выводов и принятия властных решений. Полезными для анализа могут быть рейтинговые оценки государственных институтов (оценка проводилась по пятибалльной шкале). По мнению респондентов, наиболее эффективные государственные институты - налоговая инспекция (3,3); арбитражный суд (3,2); налоговая полиция (3,17); Президент (3,1); местные администрации (3,0); местные чиновники (2,99); федеральные чиновники (2,93); список замыкает Государственная Дума (2,3 балла).
Результаты этих опросов, которые готовились по поручению Администрации Президента, доведены до сведения высших руководителей страны. Данные опросов позволяют установить совершенно четкие тенденции в тех или иных направлениях, касающихся исполнительной власти и разделения властей в России.
Ключевой политической задачей В.В. Путин на текущий момент определил реформу федеративных отношений. Для этого необходимо ответить на четыре основных вопроса.
Какой уровень власти и какие властные органы отвечают за осуществление тех или иных функций?
Какими ресурсами располагает каждый уровень публичной власти для выполнения возложенных на него функций?
©
Какую ответственность несут органы государственной власти, органы местного самоуправления перед гражданином, перед обществом, перед законом за выполнение или невыполнение своих функций, за использование переданных в их распоряжение ресурсов?
И, наконец, какая система властных органов на каждом уровне является носителем этих полномочий?
Перечень данных вопросов не случаен. Недостаточно разделить функции и полномочия, важно осуществить структурные, организационные преобразования, которые позволили бы действительно реализовать цели и задачи, стоящие перед властью.
В настоящее время коллективом специалистов РАГС с привлечением экспертов из Правительства, иных органов власти разработана новая структура Правительства Российской Федерации, которая позволит отладить механизм исполнительной власти. Предлагается перейти от сегодняшней семиуровневой к трехуровневой структуре органов исполнительной власти.
При разработке новой структуры активно изучался опыт Германии, Франции, Италии, Канады и ряда других стран. Была поставлена задача эффективного в организационном отношении осуществления разделения полномочий между федеральным уровнем, уровнем субъектов и местным самоуправлением.
Предлагаемая трехуровневая структура выглядит следующим образом:
1) Правительство Российской Федерации;
2) федеральные министерства;
3) федеральные службы, надзоры и агентства.
Ряд федеральных служб и агентств будет действовать непосредственно при Правительстве Российской Федерации.
Переход к трехуровневой системе органов федеральной власти и делегирование полномочий федеральных министерств службам, агентствам и надзорам невозможны без внедрения нового действенного механизма контроля и ответственности руководителей названных органов власти. Система министерств и ведомств должна быть понятной, постоянной и оптимальной с точки зрения задач управления.
Особо следует обратить внимание на потенциал института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Указ Президента об уточнении их полномочий является промежуточным и тактическим решением. Необходимо выявить логику и стратегию развития системы округов, которая должна найти свое отражение в Конституции России. Система организа-
©
ции полпредов должна быть прописана в законе Российской Федерации о Президенте. Также необходим закон о федеральных округах, в котором следует решить все наиболее принципиальные вопросы развития данной управленческой системы.
Это самым тесным образом связано с разделением полномочий между уровнями власти. Магистральной линией может стать усиление роли полпредов как центров управления территориальным, и, прежде всего, экономическим развитием. Полпреды Президента РФ в перспективе должны приобрести фактический статус федеральных управляющих на подведомственных территориях, стать своеобразными менеджерами Федерации. Не исключено, что в будущем в России может быть не 7, а 12 или 15 федеральных округов. Если в основу развития системы округов положить экономические принципы, то «нарезка» округов станет очень актуальной.
Отношения Федерации и ее субъектов обязаны строиться на основе закона. Государство не должно заканчиваться на уровне субъекта Федерации. Неестественный разрыв и искусственное разделение двух каналов власти народа (государственный и местного самоуправления) должны быть преодолены. Повседневные интересы и заботы жителей не могут быть поставлены вне интересов государства, провозгласившего себя социальным. Для России актуальной становится проблема восстановления единой системы власти народа.
Местная власть, безусловно, должна иметь свою собственную компетенцию, в которую никто не имеет права вмешиваться до тех пор, пока она осуществляется в соответствии с законом. Государство же обязано проводить постоянный федеральный мониторинг качества жизни на местах. Только в этом случае власть в Российской Федерации будет выполнять свое прямое предназначение.
2 6 2002 • ВЕСТНИК ПАГС
