Научная статья на тему 'Исполнительная властьв федеративном государстве'

Исполнительная властьв федеративном государстве Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
1640
97
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО / ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ / ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ / ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ / РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ / FEDERAL GOVERNMENT / EXECUTIVE AUTHORITIES / EXECUTIVE BODIES / POWERS / SEPARATION OF POWERS

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Корнилов Д.В.

В статье анализируется проблематика исполнительной власти в федеративном государстве. Показано, что в федеративном государстве полная децентрализация и жесткая централизация исполнительной власти неуместны. Всем составляющим федерации требуется столько власти, сколько необходимо для исполнения полномочий органов, представляющих их интересы.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Корнилов Д.В.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Article analyses the problems of executive power in federal state. It shows the irrelevance of both total decentralization and rigid centralization of the executive power in federal state. All the parts of federation requre as much power as it is necessary for the execution of authority of bodies representing their interests.

Текст научной работы на тему «Исполнительная властьв федеративном государстве»

УДК 342.519

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

Д.В. Корнилов

Аннотация. В статье анализируется проблематика исполнительной власти в федеративном государстве. Показано, что в федеративном государстве полная децентрализация и жесткая централизация исполнительной власти неуместны. Всем составляющим федерации требуется столько власти, сколько необходимо для исполнения полномочий органов, представляющих их интересы.

Ключевые слова: федеральное государство, исполнительная власть, органы исполнительной власти, предметы ведения, разграничение полномочий.

Abstract. Article analyses the problems of executive power in federal state. It shows the irrelevance of both total decentralization and rigid centralization of the executive power in federal state. All the parts of federation requre as much power as it is necessary for the execution of authority of bodies representing their interests.

Keywords: federal government, executive authorities, executive bodies, powers, separation of powers.

В статье 10 Конституции России закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Сегодня можно выделить следующие тенденции в определении места исполнительной власти в идеологической системе российского конституционализма:

1) наблюдается дальнейшее повышение роли и значения исполнительной власти в системе разделения властей, хотя избежание дальнейшей разбалансировки данного механизма возможно лишь в случае построения детальной системы сдержек и противовесов, в частности, путем увеличения полномочий федерального и региональных парламентов, расширения возможности контроля за органами исполнительной власти со стороны как парламентов, так и судебных органов посредством конституционного, общего и арбитражного контроля;

2) значительно возросла роль судебных органов в обеспечении законности актов и действий органов исполнительной власти, но суды все еще недостаточно быстро и повсеместно реагируют на совершаемые федеральными и региональными органами исполнительной власти и их должностными лицами незаконные действия или бездействие и издаваемые незаконные акты (решения);

3) требуется проведение дальнейшей централизации системы исполнительной власти в целях избежания сепаратистских и центробежных тенденций в государстве.

Роль и значение органов исполнительной власти, напрямую подчиненных президенту, возрастают, ослабляется роль правительства. Стремление поднять политическую роль этих органов в ущерб конституционному статусу и полномочиям федерального правительства низводит его роль до технического исполнителя политических решений.

Изучив современную научную литературу по данной теме, можно отметить, что проблема функционирования исполнительной власти достаточно полно исследована и разработана в современной научной литературе, однако некоторые ее аспекты требуют более тщательной проработки и осмысления.

Так, например, анализ точек зрения ведущих представителей науки административного права позволяет сделать вывод о том, что единых критериев типологии органов исполнительной власти не выработано. Более того, путаница вокруг него самая невероятная.

Исполнительная власть, являясь ветвью государственной власти, реализуется в деятельности специально создаваемых органов - органов исполнительной власти. Эти органы представляют собой юридически и организационно обособленные органы государственной власти, образуемые в установленном законом порядке для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций и наделенные для этого государственно-властными полномочиями. Органы исполнительной власти реализуют функции исполнительной власти в своей совокупности, т.е. в пределах ее системы.

Понятие «система органов исполнительной власти» неразрывно связано с понятием их структуры. Структура означает строение, внутреннее устройство, взаимное расположение частей, составляющих единое целое. Следовательно, систему и структуру органов исполнительной власти необходимо рассматривать во взаимосвязи, т.к. содержание системы раскрывается через структуру образующих ее элементов.

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

В условиях федеративного устройства исполнительная власть занимает важное место в системе организации государственной власти. Этому есть, как замечает Г.Б. Романовский, как минимум следующие основания.

Во-первых, в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа, она наиболее приближена к народу.

Во-вторых, исполнительная власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих.

В-третьих, исполнительная власть обладает огромными финансовыми ресурсами.

В-четвертых, только исполнительная власть обладает возможностями принуждения.

В-пятых, в условиях развития информационного общества и сложности социальных отношений налицо зависимость гражданина от исполнительной власти, которая проявляется в востребованности социальных услуг.

Можно выделить следующие основные принципы осуществления административно-публичной деятельности в Российской Федерации: принцип законности, принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федерального закона, принцип гласности, принцип ограничения пределов деятельности административных органов, принцип сочетания единоначалия и коллегиальности в деятельности административных органов, принцип субординации в организации деятельности административных органов и др.

Одним из самых ответственных и наиболее сложно решаемых как в теории, так и на практике вопросов административной реформы является поиск оптимальной структуры системы органов исполнительной власти. В теории управления уже стало аксиомой существование жесткой зависимости между устойчивостью системы и ее структурой. В частности, В.Д. Могилевский справедливо указывал, что «наиболее

уязвимым для потери устойчивости является структура системы, то есть отношения между элементами, их взаимосвязи, а не законы функционирования этих единиц, которые, разумеется, тоже определяют динамику системы, но в меньшей степени - ее существование».

И если на федеральном уровне этот вопрос решается в целом однообразно, то на региональном уровне все зависит от позиции регионального законодателя, который нередко забывает, что структура органов исполнительной власти не рождается умозрительно, исходя из субъективных представлений о государственном управлении как обособленной части политико-правовой реальности. Она всегда определена потребностями практики, особенностями управляемой среды. Чем больше отвечает потребностям государственного управления структура органов исполнительной власти (а это невозможно вне четкого выявления функциональных особенностей элементов системы исполнительной власти и точного разграничения их компетенции), чем больше объективированы отношения, связанные с организацией и деятельностью органов исполнительной власти, тем более устойчивой оказывается система. Право играет здесь необычайно важную интегрирующую и стабилизирующую роль, ограничивая воздействие субъективного фактора. Все это актуализирует задачу принятия региональных законов о системе и структуре органов исполнительной власти субъекта Федерации как нормативных правовых актов, синтезирующих все рассмотренные выше особенности, и решительного отказа от практики регулирования этих вопросов актами высших должностных лиц субъектов Федерации.

Не меньшие сложности у регионального законодателя возникают с определением предмета правового регулирования в области организации региональных органов исполнительной власти, что существенно отражается на эффективности всей правотворческой деятельности. Возникающие проблемы связаны не только с «многомерностью» самого объекта, но также и с тем, что широкий круг отношений в данной сфере перетекает из сферы организации органов исполнительной власти в сферу деятельности и наоборот, поскольку закрепление основ организации, как и деятельности органов исполнительной власти, в конечном счете есть процесс юридического оформления их правового статуса, связанного с местом и ролью региональных органов исполнительной власти в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации.

Помимо этого, следует учесть и то, что не все общественные отношения в исследуемой сфере охватываются нормами права; многие

отношения традиционно относятся к организационным отношениям, не регулируемым или пока еще не урегулированным правовыми предписаниями. В связи с этим вполне правомерно поставить вопрос о том, что же конкретно следует подвергать правовому регулированию в части организации органов исполнительной власти и какова глубина правового воздействия на эти отношения. Ясно, что классификация и изучение их различных вариантов, уточнение понятийного аппарата имеют самое непосредственное практическое значение для повышения эффективности процесса правового регулирования.

Сегодня существующие правовые лакуны в процессе управления призваны заполнить регламенты работы органов исполнительной власти, регламенты оказания государственных услуг, однако все больше становится понятным, что полный охват всей широчайшей гаммы управленческих отношений осуществить вряд ли удастся. Здесь не менее важно одновременно менять исконно сложившиеся отношения на государственной гражданской службе, ее этику, более решительно внедряя мотивацию эффективности и формы ответственности за порученное дело.

Анализ управленческой практики в данной сфере, как отмечает А.А. Старовойтов, позволяет выделить следующие группы общественных отношений, связанных с:

1) формированием и оптимизацией системы и структуры органов исполнительной власти, определением их подведомственности;

2) учреждением органов исполнительной власти, их реорганизацией и ликвидацией, наделением в необходимых случаях правами юридического лица;

3) организацией внутренней структуры, внутреннего управления, наделением правом принятия актов управления, регламентацией организационных форм деятельности, в том числе оказания услуг;

4) материально-техническим, информационным и кадровым обеспечением;

5) определением основ взаимоотношений с учредителем и иными органами государственной власти (федеральными, региональными) и местного самоуправления.

Предложенная дифференциация является достаточно условной, поскольку на практике указанные отношения подобным образом не расслаиваются, а предстают в процессе правового регулирования либо комплексно, либо частично, группируясь по мере возникшей потребности; либо вообще раздельно, применительно к конкретному органу в виде

конкретной стадии или цикла. Однако ее методологическое значение нельзя недооценивать.

Теоретически и практически для нас важно и то, что указанные группы отношений, во-первых, образуют предмет правового регулирования, связанный с организацией органов исполнительной власти, во-вторых, эти отношения требуют своей правовой регламентации нормами административного материального и административно-процессуального права, вытесняя нормы частного права (гражданского и трудового), до сих пор достаточно активно применяющиеся региональным законодателем.

Следует согласиться с мнением А.Ф. Ноздрачева, что проблема разграничения органов исполнительной власти и государственных учреждений в сфере исполнительной власти - один из острых и трудных вопросов для нашего государства. К числу таких вопросов относится и закрепление строгой типологии органов исполнительной власти.

Базовым понятием, безусловно, выступает организационно-правовая форма органа исполнительной власти. Под организационно-правовой формой следует понимать установленный государством способ учреждения органа исполнительной власти, определяющий правовое положение, внутреннюю организацию и содержание его деятельности. Проблема организационно-правовых форм в административно-правовом регулировании имеет самое прямое отношение к проблеме типологии органов исполнительной власти, выполняя роль несущей юридико-правовой конструкции.

Анализ точек зрения ведущих представителей науки административного права по поводу исследуемого понятия позволяет сделать вывод о том, что единых критериев типологии органов исполнительной власти не выработано. Более того, путаница вокруг него самая невероятная. Авторы одного известного учебника по административному праву утверждают, что «организационно-правовыми формами государственного управления во всех республиках являются министерства, государственные комитеты, комитеты и другие органы государственного управления, часто обозначаемые в качестве ведомств». Получается, что организационно-правовая форма органа исполнительной власти (министерство, комитет и т.д.) приписывается государственному управлению, которое, как известно, осуществляется в своих формах.

Здесь следует ясно представлять, что понятия «вид органа исполнительной власти» и «организационно-правовая форма» при внешней своей схожести абсолютно не тождественны по своему содержанию.

Вид органа (разновидность, тип) - понятие, используемое в целях классификации. Обычно оно отражает объединяющие (одинаковые, сходные) признаки, принадлежащие органу, и входит в состав другого, более общего, родового понятия. Например, комитет, управление, служба, агентство - виды органов исполнительной власти, в свою очередь, орган исполнительной власти как более обобщающее понятие по отношению к комитетам, управлениям, службам, агентствам - род.

С этой точки зрения трудно согласиться с позицией Д.Н. Бахраха, полагающего, что видовыми признаками исполнительных органов государственной власти служат: 1) органическая принадлежность к системе государственной исполнительной власти, вне которой он функционировать не может; 2) образование вышестоящими органами исполнительной власти или Президентом РФ, главой субъекта Федерации. Ясно, что по таким признакам видовая классификация органов исполнительной власти просто невозможна, поскольку каждый из них является органичной частью единой системы исполнительной власти и обладает практически общим порядком образования. Видимо, ошибка допущена в выборе уровня абстракции и анализе общности свойств элементов. Обращаясь к нашему примеру, видно, что по указанным признакам мы никогда не сможем установить отличие комитета от управления, службы от агентства.

Видовая классификация органов исполнительной власти складывается по разным критериям, в результате чего возникают соответствующие их группы. Наиболее распространены следующие критерии: по территориальному масштабу, связанному с федеративным устройством государства, различаются федеральные органы, органы субъектов Федерации, территориальные органы, которые могут быть как федеральными, так и региональными; по характеру компетенции выделяют органы общей, отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции; по порядку разрешения вопросов различаются единоначальные и коллегиальные органы. Можно классифицировать органы исполнительной власти и по организационно-правовым формам.

Дефиниция «организационно-правовая форма» по своему правовому содержанию более глубокая. Она отражает как минимум следующие признаки: 1) организационное единство; 2) функциональное предназначение; 3) организационную и имущественную обособленность; 4) компетенционную самостоятельность, дающую право осуществлять государственное управление от имени государства; 5) самостоятельность юридической ответственности перед государством,

гражданами и юридическими лицами. Перечень этих признаков, как отмечает А.А. Старовойтов, задает требования к учредительным актам и закрепляется ими.

Один из существенных штрихов, показывающий отсутствие тождества у рассматриваемых понятий, демонстрирует следующий пример. Так, комитеты, управления и т.д. могут наделяться правами юридического лица, а могут и не наделяться, на виде их органов это не отражается.

Мы еще вернемся к проблеме классификации организационно-правовых форм органов исполнительной власти, а сейчас еще раз подчеркнем, что применяемая в государственном строительстве типология органов исполнительной власти должна быть законодательно закреплена по меньшей мере по двум причинам. Во-первых, в связи с назревшей потребностью упорядочить практику их организации. Так, последние изменения структуры федеральных органов исполнительной власти демонстрируют такую потребность и на этом уровне. В частности, государственные комитеты функционально обладают большими управленческими возможностями, чем министерства.

Подобное упорядочение, по нашему мнению, должно базироваться на выборе таких организационно-правовых форм, которые бы оптимально соответствовали задачам государственного управления в современной управляемой среде. Во-вторых, стабилизировать и дисциплинировать саму систему исполнительной власти, подвергаемую постоянным реорганизациям, зачастую по субъективным причинам.

Уже никто не удивляется, когда органы отраслевой компетенции создаются в организационно-правовых формах, характерных для органов межотраслевой компетенции, и наоборот. Примечателен пример Ленинградской области, где до недавнего времени «отраслевыми органами» исполнительной власти являлись комитет по культуре, комитет по здравоохранению, комитет по строительству и т.д.

В Новгородской области государственная жилищная инспекция создана в организационно-правовой форме управления. Тоже весьма примечательный пример. Ведь инспекция - это и есть организационно-правовая форма органа исполнительной власти, свидетельствующая о том, что данный орган создается для осуществления контрольно-надзорных функций, связанных с «обеспечением прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, отвечающих требованиям федеральных стандартов качества, использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его при-

надлежности», однако эта форма дополнена организационно-правовой формой управления, характерной для органа отраслевого управления.

Постановлением губернатора Вологодской области от 17 сентября 2004 г. №251 утверждено Положение о службе по правам ребенка Правительства Вологодской области. В п. 1.1 Положения говорится о том, что «служба по правам ребенка является структурным подразделением Правительства области. Деятельность службы координируется и контролируется губернатором области и первым заместителем губернатора области, курирующим социальную сферу». Во-первых, неясно, является ли данная служба органом исполнительной власти. Во-вторых, правительство области как высший орган исполнительной власти является коллегиальным органом, в состав которого входят губернатор, вице-губернаторы, иные члены правительства, и никакие комитеты, службы в его состав входить априори не могут и не должны. Они входят в систему органов исполнительной власти региона или администрации, если система таких органов в уставах именуется как администрация. Скорее всего, такая служба функционирует при Правительстве Вологодской области, что, видимо, имели в виду региональные нормотворцы.

Авторы научно-практического пособия «Исполнительная власть в Российской Федерации» абсолютно правы, утверждая, что в субъектах Федерации положения о комитетах, управлениях, отделах «разрабатываются, как правило, самими этими органами. Естественно, что каждый орган стремится заложить в соответствующее положение тот круг функций и полномочий, который он считает целесообразным с точки зрения ведомственных интересов...». От себя добавим, что, помимо этого, всегда присутствует стремление аппарата подобрать для «своего» органа наиболее престижную форму, удовлетворяющую амбициям региональных чиновников. В этом «благородном» стремлении какое-то разграничение видов вряд ли будет учитываться, ведь чем выше статус органа, тем выше статус его руководителей. И здесь министерства вне конкуренции, но если это не удается, то хотя бы комитет или департамент - тоже солидно звучит.

Надо признать, что не способствовали внесению ясности в рассматриваемые вопросы базовые законы, регулирующие основы организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Так, ст. 38 Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» предусматривала, что в составе краевой, областной администрации в соответствии со схемой управления краем, областью и на основании

постановлений главы краевой, областной администрации создаются комитеты, управления, отделы и другие структурные подразделения, непосредственно подчиненные главе администрации. В п. 2 данной статьи уточнялось, что источниками, в которых определяются структура, порядок формирования, полномочия и организация работы комитетов, управлений, отделов и других структурных подразделений администрации являются уставы края, области, настоящий Закон, а также положения об этих органах. Такой подход только провоцировал развитие региональной самостийности по принципу - как запишем в уставе или в положениях, какую схему утвердим, так и будет, и никакие позывы в этом плане федерального центра нам не указ.

Не отличается в лучшую сторону и ныне действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который содержит всего одну ст. 17, закрепляющую положение о том, что в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти, а структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Как видно, данный вариант не слишком отличается по степени обязательности от предыдущего. Тот же подход.

Все сказанное свидетельствует, во-первых, об отсутствии какой-либо осознанной государственной политики в данном вопросе, призванном сыграть роль важного системообразующего фактора, способствующего упорядочению взаимоотношений между двумя уровнями единой исполнительной власти, реально содействовать укреплению ее вертикали, во-вторых, о некотором пренебрежении региональных нормотворцев важным правилом: при выборе тех или иных организационно-правовых форм органов исполнительной власти необходимо весьма тщательно выполнять целевой и структурно-функциональный анализ и только после этого принимать решение.

Если мы хотим добиться реальных сдвигов в деле укрепления вертикали единой исполнительной власти, поиска объективных критериев формирования ее системы, структуры, четкой дифференциации видов органов исполнительной власти и их упорядоченного развития, с вопросами их типологии на региональном уровне надо наводить порядок.

Вызывает интерес определение, предложенное Б.П. Елисеевым: «Орган исполнительной власти: 1) составная часть механизма исполнительной власти; 2) действует в сфере исполнительной власти; 3) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; 4) выступает от имени государства; 5) обладает собственной компетенцией; 6) имеет свою структуру; 7) применяет присущие ему формы и методы деятельности».

Из приведенного определения следует один вывод: названные признаки касаются отличий органа исполнительной власти от иных органов государственной власти вообще и их собственно видовых особенностей не раскрывают. Исключением является признак 7, с которым можно связать конкретный вид исполнительного органа. Та же ситуация в определении органа, данного Ю.А. Тихомировым. Из семи признаков можно принять во внимание последний признак - является структурно организованным, в нем есть штатное расписание.

Единообразие применяемых в единой системе исполнительной власти организационно-правовых форм органов исполнительной власти послужит той основой, которая будет наводить и поддерживать «мосты взаимодействия» между двумя уровнями исполнительной власти, ни в коей мере не умаляя прав субъектов Федерации.

Федеративный характер Российского государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов Федерации. Разделение полномочий происходит как по горизонтали (на три ветви власти), так и по вертикали (между Федерацией и регионами). Федерализм предполагает сложный характер взаимоотношений между носителями публичной власти и обусловливает децентрализацию государственного управления. Нельзя не отметить, что как в России, так и в других странах постоянно обсуждаются плюсы и минусы федеративного и унитарного устройств государств.

Но в любом случае децентрализация и деконцентрация государственной власти являются признанными условиями ее эффективности. Например, А.Д. Градовский считал, что централизация власти уничтожает внутренние устои, тот «цемент», благодаря которому народ становится таковым, а не аморфным населением: «Централизация служила кому угодно, чему угодно, обеспечивая временный успех каждому правительству, но в то же время подкапывая его основы, приучая граждан к пассивному повиновению и убивая в них всякий гражданский дух». Нельзя не сказать, что федерализм не следует противопоставлять построению единой вертикали власти, поскольку он никогда не означал хаос и пренебрежение к закону. Скорее наоборот, благодаря

ему обеспечиваются единство нашего государства, эффективность управления, перераспределение властных полномочий с учетом региональных особенностей, равноправие и самоопределение народов.

В управленческом аспекте разграничение полномочий происходит между органами исполнительной власти не только по вертикали, но и по горизонтали. Здесь разграничение исходит из административных принципов: централизации и децентрализации, отраслевого и межотраслевого управления, линейности и функциональности, территориальности и др.

Данный аспект позволяет провести техническую работу по разграничению полномочий в системе исполнительной власти в целях улучшения качества управления путем творческого распределения функций между всеми вертикальными и горизонтальными звеньями исполнительной власти.

В федеративном государстве построение системы исполнительной власти таким образом, чтобы территориальные масштабы страны не были препятствием для быстрого и оперативного реагирования на конфликтные процессы, является одной из его основных задач. Результат разграничения предметов ведения и полномочий будет иметь положительное значение для практики управления только при наличии четких научных взглядов на данный процесс. Опираясь на научные представления о порядке разграничения предметов ведения и полномочий, можно понять глубинную сущность данного процесса, определить его границы, отыскать сильные и слабые стороны на каждом участке государственного администрирования.

Наличие федеративной структуры обусловливает сложную схему распределения сфер управленческого воздействия и полномочий исполнительной власти, которая должна исходить из следующих групп правовых явлений:

1) полномочия органов исполнительной власти различных уровней государственной власти и местного самоуправления определяются исходя из предметов ведения РФ, предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, предметов ведения субъектов РФ, предметов ведения местного самоуправления, предметов совместного ведения субъектов РФ и местного самоуправления (полномочия исполнительной власти из совокупного «государственного поля», поделенного между различными уровнями власти);

2) разграничение предметов ведения и полномочий предполагает одновременно и взаимодействие, сотрудничество органов исполнительной власти как по вертикали, так и по горизонтали (о необходимо-

сти уделения внимания не «разделистским» аспектам, а сотрудничеству властей отмечает В.Е. Чиркин в отношении публичных властей).

Многие исследователи видят в отсутствии разделения установленных Конституцией РФ предметов ведения по сферам законодательной и исполнительной власти серьезные проблемы для теории и практики. По выражению В.Н. Лысенко, «все смешалось в этом доме»: в каждом титуле содержались и сферы законодательного регулирования, и сферы государственного управления».

Анализ содержания ст. 71, 72, 73, 76 Конституции РФ показывает надуманность указанных проблем. В конституционных нормах указан объем правового регулирования, т.е. масштаб деятельности законодательной власти. Из него выводится законодательная сфера федерального и регионального уровней и затем определяется объем полномочий органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ в данных сферах.

Разделение исполнительной власти по вертикали должно производиться таким образом, чтобы общая сумма компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти обеспечивала исполнение функций исполнительной власти в целом, чтобы разноуровневые органы, ее олицетворяющие, не предписывали «при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила поведения».

Сочетание внутренних и внешних, объективных и субъективных факторов обусловило уникальность Российской Федерации, выражающуюся в асимметрии субъектов РФ, этническом факторе образования субъектов и их большом числе, наличии сложносоставных субъектов РФ и т.д., и предопределило специфику организации исполнительной власти в Российской Федерации, особенно ярко выражающуюся в разграничении предметов ведения и полномочий.

В соответствии с Конституцией РФ государственное устройство Российской Федерации базируется на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления. Это три самостоятельных уровня власти, выражающих интересы населения соответствующей территории и не вторгающихся в самостоятельную компетенцию друг друга. Взаимодействие между ними осуществляется через законодательные инициативы, договорные, согласительные процедуры, процедуры контроля, координации и кооперации действий и т.д.

Все вышесказанное позволяет отметить, что проблема разграничения полномочий между органами исполнительной власти различных уровней с сохранением единства системы исполнительной власти яв-

ляется одним из общефедеральных интересов, сосредоточенных вокруг проблем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в процессе построения единой модели федерализма в государстве. Поэтому установление баланса между централизацией и децентрализацией является составной частью данного общефедерального интереса.

В разграничении предметов ведения и полномочий есть, конечно, свои преимущества при принятии решений в процессе государственного управления. Но есть и недостатки. Даже в полностью децентрализованных системах центр должен сохранять контрольные полномочия в отношении власти автономных единиц и в случае необходимости привлекать руководство к ответственности. Фактически будет наблюдаться расхождение центральных интересов и интересов автономных единиц, проявляющееся в противостоянии.

Жесткая же централизация характеризуется сосредоточением власти в центре, органы которого вправе осуществлять даже мелочную опеку подведомственных органов автономных единиц. С одной стороны, происходит размытие границ центральной власти, с другой - игнорирование особенностей автономий и автоматическое подавление стремлений к поиску оптимальных вариантов решения управленческих задач. В строго централизованных системах элементы пытаются выйти на уровень самостоятельности через конфликт с системой, разрушая тем самым ее устойчивость.

Таким образом, в федеративном государстве полная децентрализация и жесткая централизация исполнительной власти неуместны. Всем составляющим федерации требуется столько власти, сколько необходимо для исполнения полномочий органов, представляющих их интересы. Остается ответить на вопрос о том, из каких моментов нужно исходить при расчете объема власти. Отправной точкой, как нам кажется, должны стать полномочия органа исполнительной власти конкретного уровня по исполнению конкретных функций. Общий набор таких полномочий должен соответствовать задачам органа.

Постоянная динамика общественных отношений, характеризующаяся их усложнением, требует постоянного пересмотра объема полномочий органов исполнительной власти различных уровней. Исполнительная власть должна быть гибкой, приспосабливаться к любым изменениям окружающей действительности. Вместе с тем разрастание исполнительной власти содержит в себе опасный ориентир на выход из-под контроля, на продвижение и реализацию своих собственных ин-

тересов. Это еще раз подтверждает необходимость поиска оптимального распределения властных полномочий.

Важно также отметить, что в зависимости от конкретных внешних или внутренних обстоятельств объем полномочий может пересматриваться в пользу одного или другого уровня власти. Сегодня существует необходимость в эффективном использовании всего арсенала сил и средств для сохранения потенциала исполнительной власти и обеспечения демократических устоев государства на всех уровнях публичной власти, а также разрабатывать систему мер, способствующих приближению государства к гражданину, всеобъемлющей конкурентоспособности страны.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. (в ред. от 04.02.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. №15. Ст. 1691.

2. Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М., 2003.

3. Вишняков В.Г. Проблемы реорганизации федеральных органов государственной власти в условиях демократизации политической системы государства // Законодательство и экономика. 2012. №1.

4. Ведяхина К.В. Принцип федерализма в политико-правовой жизни России // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. №1.

5. Волкова Л.П. Административно-правовой аспект разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. №9.

6. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. - М., 2011.

7. Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. - М., 2000.

8. Золотухина Т.А. Проблемы правотворчества субъектов РФ // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. №1.

9. Игнатюк Н.А. Как используются понятия «система» и «структура» федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал российского права. 1999. №9.

10. Малько А.В., Субочев В.В. Законные интересы как правовая категория. - СПб., 2004.

11. Мириханов Н.М. Федерализм, многонациональность, государственность: новый курс российской власти // Федерализм. 2002. №3.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

12. Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. - М., 2002.

13. Могилевский В.Д. Методология систем: вербальный подход. -М., 1999.

14. Ордина О.Н. О принятии Федерального закона «Об органах исполнительной власти и иных административных органах в Российской Федерации» // Административное право и процесс. 2013. №8.

15. Пилия Д.Э. Система и структура органов исполнительной власти Республики Абхазия // Административное и муниципальное право. 2010. №6.

16. Романовский Г.Б. Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: проблемы организации и функционирования // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 3. - М., 2008.

17. Старовойтов А.А. К проблеме типологии органов исполнительной власти // Юрист. 2013. №19.

18. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М., 2010.

Д.В. Корнилов,

начальник административно-хозяйственного отдела Мосгосэкспертизы,

Московский финансово-юридический университет МФЮА E-mail: Kornilov.DV@mge.mos.ru

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.