CC BY
47
©
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И СТРУКТУРЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В СИСТЕМЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ
О.Н. Фомин
LOCAL SELF-GOVERNMENT AND STRUCTURES OF THE CIVIL SOCIETY WITHIN THE SYSTEM OF POWER DELIMITATION
Oleg Fomin
The author states that delimitation of powers between different levels of government should be preceded by delimitation of competences between a state and a civil society.
Present-day self-government in Russia is still under state administration. Formation of a civil society on corporate principles will put a state and public power under control, many administrative functions will be delegated to civil society structures.
For Russia a continental model of public administration combining direct state administration in provinces and local selfgovernment can become the most productive one.
Вопрос о разграничении полномочий между центральными органами власти и местным самоуправлением в ходе строительства новой государственности является, возможно, основным, но не единственным. Представляется, что правильное его решение возможно только при рассмотрении этого процесса в единстве с развитием гражданского общества: его структур, его возможностей, его осознания собственной значимости. Г осударство не в силах нести на себе весь груз социальных проблем - часть его должно принять на себя гражданское общество.
В литературе уже отмечалось, что распределение полномочий внутри государства не может быть чем-то застывшим [1]. Оно должно рассматриваться как динамичный процесс. Например, одним из факторов влияния здесь может рассматриваться экономика, с присущей ей цикличностью. Так, разграничение полномочий между
6 8 2002 • ВЕСТНИК ПАГС
6 8
©
федеральным центром и регионами не может быть одинаковым, когда страна находится на стадии спада и на стадии подъема.
Как показывает европейский опыт, в период подъема больше средств сосредоточивается в центре, чтобы сформировать некий резерв и потратить его не на социальные нужды, а на такие вложения в инфраструктуру, которые на следующем шаге обеспечат выход из кризиса. И, наоборот, в момент спада больше полномочий следует передавать на муниципальный уровень, ближе к человеку, который в состоянии быстрее реагировать на сложную ситуацию. Однако проблему полномочий нельзя рассматривать как перекладывание части их с государства на плечи других субъектов общественных отношений. Смысл в том, чтобы найти и поддержать такие субъекты, которые готовы взять на себя решение ряда задач и могут справиться с ними лучше, чем государство. Поэтому мы уверены, что, прежде чем разграничивать полномочия между различными уровнями государственных структур, необходимо осуществить разграничение этих полномочий между гражданским обществом и государством.
Как известно, одним из характерных явлений политической жизни западных стран последних двух столетий было стремительное расширение пределов государственного управления. Индустриальные общества становились все более централизованными, иерархичными и бюрократизированными. «В начале XX века, - отмечает Р. Инглхарт, -государственные расходы в большинстве обществ поглощали от 4 до 19% внутреннего валового продукта (ВВП). К 1980 году они составляли от 33 до 60% стоимости намного увеличившегося ВВП в западных и 70-80% - в некоторых социалистических обществах. Казалось, что возрастание государственной собственности и государственного контроля над экономикой - знак нахлынувшего будущего» [2, с. 11].
Однако в течение 80-х годов XX века дальнейшая экспансия государства достигла точки убывания отдачи - как в функциональном отношении, так и в смысле массового приятия такой его роли. Сначала она натолкнулась на растущую политическую оппозицию на Западе, а затем последовал ее полный крах в странах Восточной Европы. Массовое бюрократическое производство было спасительным механизмом, оправдывавшим себя в индустриальном обществе, которое в начальной фазе позволяло правительствам обрабатывать миллионы индивидов посредством стандартизированных рутинных процедур. Но тенденция к бюрократизации, централизации, а также к государственной собственности и контролю обратилась вспять. Общественное доверие к иерархическим институтам стало убывать на всем пространстве раз-
витого индустриального общества. Это не могло не оказать влияния на характер последующего развития государства.
Отмеченные изменения стали предметом обсуждения научного сообщества на XVII конгрессе Международной ассоциации политических наук (IPSA), который состоялся в августе 1997 года в Сеуле под общим девизом «Конфликт и порядок». По словам участника конгресса С.П. Перегудова, преобразования характера отношений между государством и обществом признаются мировой наукой значительным явлением в политике последнего десятилетия. Большинство исследователей согласилось, что развитие теории государства происходит в сторону «частичной конвергенции» государственно-центристской и общественно-центристской школ. И, как отметил в своем докладе Дж. Пьер, «...современное государство не сдало свои позиции глобализации, не исчезла и его способность управления экономикой. Но изменились формы этого управления, следовательно, и его стратегия, потому и новая роль государства в глобализирующейся экономике не должна оцениваться как уменьшающаяся либо вообще исчезающая - просто она меняется» [3, с. 141].
Суть указанных изменений заключается в том, что в сферу государственного управления все более широко вовлекаются общественные организации. Речь идет уже не об управлении-команде, а об управлении-взаимодействии, управлении-партнерстве, то есть о перемещении акцентов с волевого воздействия субъекта на объект на отношения взаимной ответственности, партнерства, самостоятельности, договоров, координации общего руководства.
Смысл государственного управления состоит в том, чтобы обеспечить в обществе, разделенном на множество социальных сил и интересов, определенное спокойствие, согласованность, целесообразность сознания, поведения и деятельности людей, гармонизацию отношений и поступательное развитие. Если же управляющее воздействие не доходит до человека в управляемом объекте и не влияет на его поведение и деятельность, то есть не объективируется, то государственное управление как таковое не реализуется. Справедливо утверждает Г.В. Атаманчук: «.как бы ни трактовали государственное управление, в нем обязательно должны быть представлены управляющие воздействия, пронизывающие и подчиняющие себе многообразные элементы (и компоненты) государственного управления и вводящие их в управляемые объекты» [4, с. 31].
Рассуждая о разграничении полномочий между центральными органами власти и местным самоуправлением, необходимо помнить, что
©
в организационных структурах, в том числе и государственного управления, используется несколько оснований, формирующих соответствующие типы структур.
Линейное основание создает структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчиненность государственных органов, образующая в завершенном виде строгую иерархическую пирамиду. Здесь обычно строго соблюдается единоначалие, когда одно лицо на каждом уровне вертикали сосредоточивает в своих руках ведение управленческих процессов в возглавляемом им государственном органе, и единство распорядительства, когда исполнительные команды передаются строго от одного лица к другому. Линейный тип структуры жестко формализован и придает ей устойчивость, надежность, последовательность. Он благоприятен для исполнения, четкого проведения в жизнь властных требований. В нем, однако, слабо выражены обратные связи, ограниченно представлено многообразие жизни, что снижает его универсальность и эффективность.
Функциональное основание ведет к формированию государственных органов, специально приспособленных к осуществлению конкретных функций управления. Это позволяет под каждую из реализуемых функций подобрать высокопрофессиональный аппарат специалистов. В то же время данное основание порождает очень сложную проблему межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства специализированного ведения отдельных функций управления.
Линейно-функциональное основание обеспечивает соединение достоинств линейного и функционального оснований и способствует созданию структуры, в которой одни органы принимают управленческие решения и властно приводят их в жизнь, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического, планирующего, координационного и иного свойства. В итоге повышается уровень государственного управления.
Развитие самоуправленческих механизмов в управляемых объектах в условиях демократии и рынка заставляет искать новые организационные основания для структур управления. В последние десятилетия во многих странах все большее внимание уделяется программно-целевому основанию, в соответствии с которым в основу организационной структуры закладывается какая-либо цель (либо сумма целей) или комплексная программа, которой подчиняются соответствующие структурные элементы и их взаимосвязи. Это способствует интеграции интеллектуальных, природных, производственных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных проблем.
Наконец, свою роль в становлении инновационных механизмов государственного управления может сыграть так называемое матричное основание структур управления. Данный тип структуры, связанный, как правило, с территориальным управлением, обеспечивающим комплексный подход к управленческим процессам на определенной территории, будучи дополненным программно-целевыми структурами, управляющими решением отдельных проблем, дает возможность гибкого, адаптационного подхода к развивающимся, динамическим управляемым объектам и умелой координации их многообразия.
Как видим, формы организации достаточно разработаны и создают возможность для поиска государством новых форм своей внутренней организации, свидетельствующих о повышении адаптивности к новым вызовам времени. Однако решать эти проблемы оно должно не утрачивая того позитивного капитала, который накопило за столетия своей эволюции. В частности, государство должно сочетать свои действия с общественной инициативой граждан, избегать силовых методов решений, всемерно оберегать приоритетность статуса личности, обеспечивать гарантии ее неотъемлемых прав на свободное самовыражение. Поэтому в современных условиях одно из важных мест в системе «государство - общество» принадлежит местному самоуправлению.
В организационной структуре государственного управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Эта подсистема «снизу» связана с населением - носителем и источником власти, в том числе и по отношению к вышестоящим уровням, а «сверху» - с органами государственной власти субъектов Федерации и в целом Федерации. Благодаря этому сохраняется системность государства, системность общества и системность государственного управления.
Следует отметить, что если в вопросах о вертикальной соподчинен-ности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации существуют «сходящиеся» точки зрения и даже определенные законоположения, то о соподчиненности первых и вторых с местным самоуправлением, в том числе с его исполнительными органами, высказываются разные мнения. Заслуживает внимания точка зрения, в соответствии с которой местное самоуправление «олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой», в котором обнаруживается «сочленение общественных форм (в организации) и вла-
©
стных полномочий (в юридической силе управленческих решений)» [4, с. 69]. Однако в действительности органы местного самоуправления в большинстве своем пока еще находятся под директивным управлением государственных органов власти и не выполняют функцию вовлечения населения в процессы самоуправления. В силу этого на сегодняшний день они все еще остаются в лучшем случае административно-общественными механизмами местного самоуправления.
Внимание к проблемам местного самоуправления обусловлено тем, что в настоящее время главная цель реформирования общественных отношений - повышение хозяйственной и трудовой активности населения в решении собственных проблем, в создании условий, позволяющих каждому человеку реализовать свой потенциал, свои способности, обеспечить благосостояние семьи. Однако эта цель не только не достигнута, но и во многом дискредитирована. Свою идею для исправления ситуации, предложили сторонники теории корпоративизма. По их мнению, корпоративные начала в политической жизни могут стать одним из важнейших факторов стабилизации и повышения уровня управляемости общественными делами [5, с. 200]. Только при корпоративном устройстве власти результатами труда станет распоряжаться местное сообщество, а через него и каждый человек как равный участник властных отношений.
Развитие демократии и народного самоуправления не есть ослабление центральной власти, наоборот, оно разгружает ее от несвойственных ей функций, ставит власть в рамки правового поведения и позволяет сосредоточиться на решении стратегических вопросов. Многие функции управления государство, как показывает мировой опыт, делегирует своим гражданам на уровне местного самоуправления, что позволяет сбалансировать разные интересы, как отдельных людей, так и больших социальных групп, наций и народностей, религиозных конфессий и т.п. Достижение такого баланса интересов - искусство и наука современной политической системы, залог ее прочности и источник развития, преодоления кризисных явлений в государственном управлении.
Как уже подчеркивалось, решающим элементом в балансе интересов всегда были и остаются отношения собственности - основа хозяйственной жизни общества. Однако механизм становления многообразия форм собственности, который должен быть запущен государством, пока работает неэффективно. Развитие гражданского общества, имеющее в качестве необходимой предпосылки существование и свободное развитие различных форм собственности, будет идти долго, трудно и,
©
возможно, бесперспективно, если само государство не будет поддерживать и стимулировать этот процесс. Под влиянием управленческой и научно-технической революции в конкурентном поле разных видов собственности все большее значение приобретает корпоративная, которая позволяет более полно связывать результаты хозяйственной деятельности с ее социальным смыслом, лучше мотивирует людей к труду. В некоторых странах она (в разных формах) составляет от 60 до 70%.
Формирование гражданского общества на принципах корпоративизма поставит под контроль государство, публичную власть, которые все в большей мере будут выполнять свою главную функцию - защищать безопасность общества, каждого гражданина на основе закона. Многие функции государственного управления будут делегированы гражданам, территориям, хозяйственным союзам и ассоциациям на основе подлинного самоуправления, что позволит значительно сократить государственный аппарат и поставить его под контроль гражданского общества.
Став государственной и подконтрольной обществу, власть все в большей мере будет выступать не только как инструмент захвата и удержания ее, а как метод становления таких властных отношений, при которых суммарная власть организаций гражданского общества (частная власть) наконец станет преобладающей над властью государства (публичной властью). Власть будет создаваться населением и защищать его интересы на всех уровнях. С точки зрения теоретиков корпоративизма, это единственный способ изменить государственно-правовое отчуждение, существующее в обществе.
Опыт большинства развитых демократических стран свидетельствует, что местное самоуправление является тем пространством, на котором граждане, участвуя в многообразных видах деятельности по решению своих насущных проблем, учатся действовать политически. Для России опыт этих стран важен не только потому, что участие граждан в местной политике увеличивает вероятность выработки наилучшего политического курса, но и потому, что это ключевой механизм формирования поддержки политической системы. Участие в защите своих интересов и разрешении конфликтов на уровне самоуправления само по себе создает благоприятные условия для политической социализации граждан, для воспроизводства и совершенствования политической культуры, основанной на консенсусе и осознанном понимании своих прав и обязанностей - как на уровне местного сообщества, так и общества в целом. Участие в организации и осуществлении местного
7 4 2002 • ВЕСТНИК ПАГС
7 4
©
самоуправления - эффективный механизм политической социализации молодежи и формирования ее гражданственности.
В связи с этим сегодня на первый план выдвигаются задачи не только правового оформления, но и разработки, отладки и запуска механизмов оптимального взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Мировой и отечественный исторический опыт показывает, что такая оптимальность достижима лишь в том случае, если система местного самоуправления будет пониматься не как «придаток» государственных органов, «нижняя ступенька» в их строгой иерархии, но как относительно самостоятельный институт власти. Однако нужно признать, что, хотя федеральная власть всячески стимулирует и поддерживает развитие местного самоуправления, региональные власти идут на это крайне неохотно.
В результате отсутствия четко выраженной и воплощенной в практические действия политической воли со стороны центра и гражданской инициативы населения в большинстве субъектов Российской Федерации произошло формирование авторитарных политических режимов, а органы муниципальной власти практически повсеместно поглощаются структурами региональной исполнительной власти. Что же касается представительных органов местной власти, то в настоящее время они задействованы крайне слабо и фактически выведены за пределы реального политического поля формирования местного самоуправления. Их роль сведена до минимума не только своеобразным региональным законодательством, позволяющим исполнительной власти влиять на процесс формирования и деятельности представительных органов власти, но и отсутствием реальной поддержки со стороны региональной хозяйственной номенклатуры, сделавшей ставку на единого «хозяина» в регионах.
В таких условиях сложившаяся система местного самоуправления не только не стала школой демократии для российского населения, прочным фундаментом становления гражданского общества, его структурирования и свободного развития отношений по горизонтали, но и дискредитировала во многом этот важнейший социальный институт, сделала перспективу стабильного и устойчивого демократического развития России еще более призрачной и проблематичной.
Представляется, что оптимальным для России вариантом функционирования местного самоуправления является сочетание механизмов государственного управления и механизмов территориального самоуправления. Для России вряд ли подойдет англосаксонская модель де-
ятельности местного самоуправления, при которой оно реализуется в свободной форме при косвенном контроле со стороны государственных органов. Наше будущее скорее связано с теорией дуализма муниципального управления, в которой утверждается, что органы местного самоуправления, реализуя властные полномочия, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. В силу этого нам ближе континентальная модель деятельности органов местного самоуправления, где найдена форма сочетания прямого государственного управления на местах с местным самоуправлением.
Интересно утверждение В.Ф. Шрейдера, ссылающегося на мировой опыт, о том, что при организации местного самоуправления целесообразен принцип не равновесия властей, а приоритет одной из них. Структурно этот уровень построен по схеме «сильный» мэр и параллельно работающий городской Совет с четко распределенными полномочиями каждого из этих органов местной власти и их взаимоотношений [6].
С этим можно согласиться, так как эта схема ориентирована на традиционное национальное отношение к власти, когда уважение к авторитетной личности переносится и на возглавляемый ею орган власти (в нашем случае - орган местного самоуправления). Схема же, предполагающая доминирование Совета, подобного уважения населения обеспечить не может. Дело даже не в особенностях этой формы власти, в частности свойственной представительному органу внутренней конфликтности, а в инерции массового сознания, в том, что коллегиальные органы местной власти, в советское время бывшие совершенно бесправными, дискредитированы в глазах населения и необходимо время, чтобы эта негативная традиция была изжита.
Когда говорят о сильном государстве, имеют в виду не бюрократические и авторитаристские характеристики. Сильное государство -это прежде всего государство, способное выразить и защитить общесистемные интересы, создать для этого соответствующие взаимодополняющие демократические элементы власти, полагающие основой своей деятельности решение социальных проблем населения и опирающиеся на систему народной поддержки и народного контроля через механизмы гражданского общества.
Это тем более актуально сейчас, когда гражданское общество качественно меняет свои организационные и функциональные характеристики. Исследователи справедливо отмечают, что «гражданское общество отнюдь не является непроизвольным или бездумным порождени-
©
ем капитализма, следствием урбанизации, грамотности, социальной мобильности и эмпатии, словом - прогресса, хотя все названное и способствует его укреплению. Напротив, для его появления требуется артикулированная политика со стороны государственной власти и определенные привычные нормы жизнедеятельности частных производителей» [7, с. 25]. Но в то же время всегда существует угроза того, что государство и другие бюрократические структуры поглотят политическое сообщество, не имеющее достаточно развитых механизмов своей, независимой от бюрократии, политической самоорганизации.
Как показывает мировой опыт, в деятельности цивилизованных государств происходит существенная перегруппировка функций, выдвижение новых приоритетов в государственной работе. Все большее значение стали приобретать политические методы управления, строящиеся на принципе учета и согласования интересов. Главный субъект управления делегирует многие распорядительно-организационные, регулятивные, нормотворческие, финансово-экономические функции разным субъектам управления, стимулируя тем самым становление гражданского общества. При этом надо учесть, что ход общественного развития в прошедшем столетии показал не только возможность, но и необходимость параллельного роста активности как государства, так и гражданского общества, усиления их взаимовлияния. Успех этого процесса во многом зависит и от степени развития самого гражданского общества, от его готовности брать на себя ответственность за развитие страны.
Таким образом, можно констатировать, что разграничение полномочий между центральными органами власти и местным самоуправлением должен идти параллельно процессу перераспределения полномочий между государственными органами, местным самоуправлением и структурами гражданского общества. Представляется, что необходимо изменить подход в распределении полномочий и функций, при котором обязанности перекладываются с одного уровня на другой исключительно внутри органов власти, население же изолируется от принятия решений и ответственности за их реализацию. Следует сократить количество функций, за которые отвечают государственные органы и органы местного самоуправления, передавая их и ресурсы на конкурсной основе структурам гражданского общества. В этом видится оптимизация процесса разграничения полномочий в ходе развития российской государственности.
2002 • ВЕСТНИК ПАГС 7 7
7 7
©
Библиографический список
1. Полномочия не дают - их берут: Интервью с П. Щедровицким // Эксперт. 2002. № 27.
2. Инглхарт Р. Постмодерн: меняющиеся ценности и изменяющиеся общества // Полис. 1997. № 4.
3. Перегудов С.П. Новейшие тенденции в изучении отношений гражданского общества и государства // Полис. 1998. № 1.
4. АтаманчукГ.В. Государственное управление: организационнофункциональные вопросы. М., 2000.
5. Основы современного социального управления: теория и методология. М., 2000.
6. ШрейдерВ.Ф. Местное самоуправление в условиях политических реформ в современной России: региональный аспект: Дис. ... канд. полит. наук. СПб., 2000.
7. Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии // Полис. 1996. № 5.
7 8 2002 • ВЕСТНИК ПАГС
7 8
