CC BY
36
©
ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ
ЦЕНТРАЛЬНЫМИ
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМИ
ОРГАНАМИ ВЛАСТИ
И ОРГАНАМИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ:
СЛОЖНОЕ
СОСУЩЕСТВОВАНИЕ
THE INTERRELATION BETWEEN THE CENTRAL EXECUTIVE POWER AND THE LOCAL SELF-GOVERNMENT -A COMPLEX CO-EXISTENCE
Zakhari Zakhariev
Analyzing the course of reforms in Bulgaria the author notes that the processes of delimitation of powers, decentralization, formation of local self-government and civil society are taking place simultaneously.
Difficulties in creation of effective administrative and territorial state structure are connected with implementation of legislature concerning delimitation of powers, the lack of real independence of communities in issues of formation of their own budgets, the lack of traditions of interaction between authorities and civil society structures.
For Bulgaria, an important aspect of delimitation of authorities between levels of power is the creation of the second level of local self-government and, accordingly, the creation of more precise and legally established criteria determining the competence of local self-government.
3.Захариев
Нахождение разумного баланса в отношениях между центральной исполнительной властью и органами местного самоуправления -трудный процесс. Он требует не столько формального сосуществования, сколько активных усилий к эффективному взаимодействию на стабильной основе законов. Основные компоненты этого процесса - четкое распределение прав и обязанностей, обеспечение необходимых ресурсов для выполнения возложенных задач и желание вести диалог на равных условиях.
Существенным недостатком проводимой до сих пор административной реформы в Болгарии является отсутствие последовательности и четкой политической воли довести ее до конца. Учитывая это, нынешнее правительство подготовило анализ выполнения при-
6 4 2002 • ВЕСТНИК ПАГС
6 4
©
нятой шесть лет назад стратегии построения современной административной системы и внесло в парламент актуализированную модель развития административной реформы с целью оптимизации функций и улучшения эффективности административных структур. Основная задача в этом направлении - создать гибкую государственную администрацию, способную обеспечивать исполнение болгарского законодательства и законодательства Европейского Союза. Другие цели: борьба с коррупцией, изменение отношения к гражданам, введение четких правил административного обслуживания физических и юридических лиц. Парламент Болгарии уже принял законопроект об изменениях и дополнениях к Закону об администрации, с помощью которого были решены некоторые наболевшие проблемы: четкое разграничение политического и экспертного уровней администрации, оптимизация структур центральной и исполнительной власти, освобождение ресурсов бюджета с целью их направления, например, в общины.
Администрации центральной исполнительной власти и общинные администрации являются частью одной общей системы - исполнительной власти, поэтому действия правительства, направленные на развитие администрации, в равной степени затронут как государственные органы, так и общины. Реформа государственной администрации и стимулирование процесса децентрализации, местное самоуправление и гражданское участие - связанные процессы и будут осуществляться параллельно. Нынешнее правительство декларировало о намерении создать современное и эффективно функционирующее административно-территориальное устройство страны за счет усиления местной демократии, процессов децентрализации, гражданского участия в процессах принятия решений на местном уровне. В результате можно констатировать следующее:
- действующая система правил и регламентов при разграничении компетенций между государством и общинами в ряде важных секторов (здравоохранении, образовании, социальной деятельности, инфраструктуре) несовершенна;
- самостоятельность общин при формировании их собственных доходов ограниченна;
- отсутствуют традиции во взаимодействии местных властей с гражданами, частным бизнесом и неправительственными организациями.
Основная точка, в которой чаще всего интересы центральной власти и общин пересекаются, - это областная администрация - орган, который при проведении региональной политики обеспечивает ее соответствие национальным интересам. На него возложено проведение государственной политики в области, обеспечение законности в осуществлении административного контроля, а также взаимодействие с органами
2002 • ВЕСТНИК ПАГС 6 5
местного самоуправления и местной администрацией. Вот почему от того, как функционируют областные администрации, и от способа их взаимодействия с общинами в большей степени зависит характер отношений между центральной и местной властью. Другим решающим условием изменения в подходе к местной власти является реальная децентрализация управленческих полномочий и перебрасывание публичных функций на местные власти и субъекты гражданского общества.
Действующее правительство объявило, что предусматривает провести широкую общественную дискуссию по вопросу установления второго уровня местного самоуправления и выбор областных руководителей при четком разграничении функций между органами государственной власти и местным самоуправлением. В ходе дискуссии следует выяснить статус избираемых местных представителей, компетенции, территориальные границы, гарантии финансовой самостоятельности новых само-управляющих единиц, после чего предпринимаются и конкретные действия к подготовке пакета законодательных мер. Введение нового уровня самоуправления - процесс, который требует как полного перераспределения полномочий между общинами, областями и центральными государственными органами, так и изменений в ряде законов.
По данным опроса, проведенного Национальным центром исследования общественного мнения (НЦИОМ) в мае 2002 года, 34% респондентов выразили одобрение деятельностью администрации их собственной общины, тогда как за одобрение Парламента высказались 17% и Правительства - 23% опрошенных. В свою очередь, собирательный образ мэра получил 44% одобрения и 37% неодобрения.
Обычно местная власть в представлении людей - это их власть, она ближе всего к их проблемам, ей каждый день ставят оценку, на нее можно воздействовать прямым образом. Так считается в цивилизованном мире. В Болгарии же законы не гарантируют в необходимой степени прав людей на уровне местного самоуправления. Выводы иностранных экспертов подтверждают это - возможности наших институтов власти работать по критериям Европейского Союза невелики.
До следующих местных выборов остается около 14 месяцев - достаточный срок, чтобы принять необходимые изменения в законах и создать институты местного самоуправления. Иными словами, перейти к децентрализации власти, дать больше прав и ответственности местным правлениям, гарантировать эффективный гражданский контроль за этими институтами. Децентрализация имеет конкретное содержание - фискальное и имущественное. Это, кажется, не устраивает остальные власти. Цель процесса состоит в том, чтобы общины
6 6 2002 • ВЕСТНИК ПАГС
©
располагали реальными собственными доходами, размер которых определяется ими, а не центром. Как правило, собственные доходы общин более низки, чем их расходы. В Европе доля общинных расходов, финансированных собственными силами, колеблется от 90 до 30%, в Болгарии она составляет 6%, то есть фискальная зависимость местного самоуправления в Болгарии в 5-15 раз выше, чем в Европе.
Децентрализация, кроме того, предоставляет общинам больше свободы в распоряжении собственностью на своей территории. Со временем каждая государственная собственность, не связанная прямым образом с функционированием министерств и ведомств, должна стать общинной. Средства, полученные в результате использования или продажи имуществ, также останутся в общинах. Пока же государство вносит изменения в местное развитие и распоряжается собственностью на территории общин, часто вопреки несогласию местного населения.
Ответственность местного самоуправления перед людьми обязывает расширить мажоритарную систему выборов - кроме мэров, мажоритарным образом необходимо избирать общинных советников. Таковы ожидания населения, судя по данным национального представительного исследования комиссии по местному самоуправлению парламента, которое проводилось в марте 2002 года. Только 7% опрошенных поддерживают идею избрания общинных советников на основе нынешней пропорциональной системы, 30% требуют мажоритарной, 24% - смешанной. Личная ответственность перед избирателями и большая прозрачность - самые важные условия эффективного гражданского контроля за властью. 76% болгарских избирателей хотят, чтобы у них было законное право отзывать избранных ими мэров и общинных советников в случаях невыполнения своих предвыборных обещаний.
Если кандидаты в мэры и общинные советники будут лично отвечать за реализуемые программы, то будут видны и конкретные цели, которые следует выполнить в рамках одного мандата. Избранные лица будут искать поддержку общественности не только во время выборов, но и на протяжении всего срока действия полномочий. Пора уже, чтобы общины утвердились как равноправные партнеры центральной власти. Этого требуют и сами общины, и такова практика в Европейском Союзе.
Однако, для того чтобы эти идеи осуществились, политические силы должны добиться согласия по поводу прав и ответственности местного самоуправления и изменения в законах, которые обеспечат их. Это будет нелегко, так как необходимо внести поправки в конституцию, избирательные и налоговые законы, закон о местном самоуправлении, закон об общинной собственности, а также изменить ряд подзаконных нормативных актов.
2002 • ВЕСТНИК ПАГС 6 7
