CC BY
166
©
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОМ ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ
С.Ю. Наумов
ктуальность для России проблемы разграничения полномочий между тремя уровнями власти. Обязательным условием успеха стратегических преобразований в Российской Федерации является разработка адекватной концепции развития государства, важным аспектом которой становится определение форм, в которых будет развиваться российский федерализм.
Главная цель на этом пути - совершенствование координации деятельности всех ветвей и уровней власти. Движение к этой цели подразумевает «расширенное» понимание федеративных отношений: реформирование должно затронуть и органы местного самоуправления, в пределах своих полномочий обладающие, согласно Конституции РФ, юридической самостоятельностью по отношению к органам го-
DELIMITATION
OF JURISDICTIONS
AND POWERS BETWEEN
GOVERNMENTS
IN THE RUSSIAN FEDERATIVE
STATE
Sergey Naumov
The author analyzes an urgent issue of delimitating powers between different levels of governments in present-day countries.
Delimitation of powers is essentially the reorganization of functions followed by changes in organizational structure of the government. It is emphasized that the competence of local self-governments apart from local affairs includes some powers intrinsic to all levels of government.
The problem of fiscal federalism and actual budget indivisibility is also discussed.
The author holds the opinion that the necessity to give independence to regions and municipal communities within their competence has emerged in contemporary Russia to implement efficient regional and municipal policy.
2002 • ВЕСТНИК ПАГС 2 7
сударственной власти (ст. 12), однако фактически организующие свою деятельность преимущественно в рамках предметов ведения и полномочий, определенных государственной властью (ст. 132).
Сложности в разграничении полномочий связаны с отсутствием четких представлений о содержании и моделях отношений между федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Поэтому задача укрепления социального и экономического единства Российской Федерации требует поиска прежде всего политических и юридических механизмов преодоления этих противоречий. Приоритетные задачи повышения эффективности государства - наполнение правовым, функциональным и ресурсным содержанием предметов ведения и полномочий, отнесение их к тому или иному уровню власти, а также устранение отживших полномочий и предметов ведения.
Для нахождения оптимальной модели российских федеративных отношений, которые характеризуются многообразием форм и содержания государственных образований, продуктивным может стать анализ многочисленных примеров федеративных моделей зарубежных стран.
Для России наиболее приемлемой представляется идея «корпоративного федерализма», основанная на субординации и координации компетенций. При этом существует право федерального центра на ограниченное законом «федеральное вмешательство». Такая модель существует во многих зарубежных федерациях: Швейцарии, Германии, Бельгии, США, Канаде и других странах.
Каждая федерация, наряду с общими принципами построения, имеет специфические особенности, которые сформировались в результате реализации конкретных конституционно-правовых и социально-экономических условий исторического развития. Возможность использования опыта мирового федерализма - именно в этом заключается перспектива построения наиболее оптимальных отношений между федерацией и ее субъектами, муниципальными образованиями.
Для решения проблем оптимизации федеративных отношений в июне
2001 года была создана специальная комиссия при Президенте РФ под руководством заместителя главы администрации Президента Дмитрия Козака. Главная задача ее деятельности - выработка новой системы разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти Российской Федерации. Подобные комиссии были созданы в каждом из семи федеральных округов. Мне пришлось участвовать в работе комиссии Приволжского федерального округа. Летом 2002 года комиссия представила Президенту России В.В. Путину Концепцию
©
разграничения полномочий между уровнями власти и предложения о внесении изменений и дополнений в 135 федеральных законов, которые будут рассматриваться на предстоящей осенней сессии Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Теоретические основы разграничения полномочий между уровнями власти. Прежде чем говорить о проблемах, возникающих в отношениях между различными уровнями власти, необходимо договориться о применяемой в дискуссии терминологии, о некоторых используемых теоретических конструкциях.
Под «полномочиями органов власти» следует понимать комплексную совокупность прав и обязанностей, устанавливающих место конкретного органа власти в общей системе органов государства. Данная совокупность, называемая «компетенцией», реализуется органом власти самостоятельно посредством совершения государственно-властных действий по кругу вопросов, определенному конкретной сферой общественных отношений, то есть - «предметам ведения».
Суть процесса разграничения полномочий - переорганизация функций и соответствующие изменения оргструктуры. В результате происходит перераспределение полномочий органов. Причем полномочия распределяются и перераспределяются в соответствии с наиболее рациональным в данной ситуации разделением функций. Разграничению подлежат не только полномочия и ресурсы для их выполнения, но и ответственность органов власти за ненадлежащую реализацию.
Сложность разграничения полномочий в России обусловлена тем, что классическая двухуровневая федеративная система дополняется третьим уровнем, основу которого составляет местное самоуправление [1].
В Российской Федерации, ставшей членом Совета Европы и подписавшей ряд важных документов, в том числе Европейскую хартию местного самоуправления, отношения между властными органами строятся на принципе субсидиарности. В соответствии с ним властные полномочия в целях приближения процесса принятия решений к гражданину распределяются между территориальными уровнями управления.
Собственно, сам факт появления местного самоуправления в структуре организации власти связан с реализацией насущного требования сократить административную дистанцию между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения. Таким образом достигается точность фокусировки самого решения и оптимизация расходов по его исполнению.
Из этого следует, что перераспределение функций в рамках конкретных полномочий и предметов ведения может осуществляться на основе оценки того, какой уровень управления наиболее приближен к реализации функции и каково собственное содержание функции, является ли функция производной от процессов глобализации или локализации.
В идеале можно было бы попытаться построить отношения между властью субъекта Федерации (да и государственной властью в целом) с местным самоуправлением на тех же принципах, на которых строятся отношения Федерации с ее субъектами. Это был бы «расширенный федерализм», который, как показывает практика объединенной Европы, органичен принципу субсидиарности.
Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Россия является Федерацией, субъекты которой имеют исключительные сферы ведения и сферы совместного ведения с федеральным центром. Без использования сложных процедур политических согласований это затрудняет, а иногда и делает практически невозможным функциональное и эффективное разделение полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти. При этом федеральные органы исполнительной власти зачастую неэффективно реализуют управленческие функции, которые по Конституции РФ находятся в исключительном ведении федерального центра. Одновременно сложился управленческий разрыв между федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах федерации. В результате создания системы федеральных округов пока удалось создать лишь некоторые предпосылки решения этих проблем.
В мировой практике существуют три основных способа разграничения, находящихся в совместном ведении федерации и ее субъектов.
Первый способ: в конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъектов. По каждому из этих вопросов подробно определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведении федерации. Данный способ делит совместные предметы ведения на две категории: первая - это предметы исключительного ведения федерации и вторая - это предметы ведения субъектов федерации.
Второй способ состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты
©
федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Данный вариант реализуется в Конституции Российской Федерации.
Третий способ заключается в том, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона.
В российском федеративном государстве полномочия между Федерацией и субъектами могут разграничиваться двумя способами: федеральным законом и договором. В результате дискуссии представители комиссий по разграничению пришли к единому мнению о приоритете федерального закона в качестве способа регулирования отношений между федерацией и субъектами и необходимости свертывания договорного процесса. В России до недавнего времени действовали 42 договора с 47 субъектами Федерации (некоторые договоры заключались одновременно с несколькими субъектами). Более половины из них уже расторгнуто, так как многие их положения противоречат федеральной Конституции.
Сейчас политика Президента РФ В.В. Путина направлена на централизацию власти, зачастую за счет сужения самостоятельности регионов.
Верное решение проблемы разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами обеспечивает, с одной стороны, целостность федеративного государства и эффективность в его управлении, а с другой - самостоятельность субъектов федерации в решении вопросов, которые входят в круг их конституционно установленных полномочий.
Разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Местное самоуправление - это особая сфера реализации принципов федерализма. Государственная власть не вправе противозаконно вмешиваться в жизнедеятельность местного сообщества, которое, в свою очередь, не может произвольно отчуждать себя от государства и его интересов. В идеале государственная власть и местное самоуправление должны не противостоять друг другу, а эффективно взаимодействовать.
Необходимо учитывать, что до принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года местные Советы и их исполнительные комитеты, а затем местные администрации входили в единую систему органов власти и все исполняемые ими полномочия были оп-
2002 • ВЕСТНИК ПАГС 3 1
ределенной частью государственных. После вступления в силу новой Конституции РФ ситуация изменилась.
Компетенция органов местного самоуправления охватывает не только круг задач, относящихся к вопросам местного значения. Помимо собственных, очень важных для населения проблем, органам местного самоуправления зачастую приходится браться за решение тех вопросов, которые выходят за рамки их полномочий. Как правило, они относятся к компетенции органов государственной власти, а решать их приходится за счет местных ресурсов и часто без компенсации затраченных средств.
Оставить без внимания эти проблемы органы местного самоуправления не могут, поскольку от этого зависят и социальная стабильность, и поддержка населением преобразований, проводимых на местах.
Отдельные государственные полномочия, делегируемые муниципальным образованиям, зачастую являются самыми непопулярными: ликвидация ветхого жилья, забота о беженцах, бездомных, борьба с наркоманией и многое другое. Кроме того, имеет значение тот факт, что речь может идти как о прямой передаче отдельных государственных полномочий с необходимыми ресурсами, так и об участии муниципальных образований в реализации федеральных законов и компенсации им дополнительных расходов по такому участию.
В связи с этим к основным приоритетам развития местного самоуправления следует отнести:
- четкое, закрепленное в законе, разграничение полномочий каждого уровня власти. В этом случае совместные полномочия не должны допускаться;
- разграничение собственности (зданий, предприятий и земли) на государственную и муниципальную, которое должно соответствовать установленным объемам полномочий;
- установление жестких правил в финансовых отношениях между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, которые должны соответствовать распределению полномочий. Важным инструментом при этом может стать система минимальных бюджетов, основанная на принципе адресной помощи, особенно в социальной сфере.
Разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти по вопросам, регулирующим межбюджетные отношения и региональные финансы. В бюджетном законодательстве РФ провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов. Тем не менее, бюджетная система России де-
©
факто, а в отдельных случаях и де-юре по-прежнему остается «нераздельной».
В чем конкретно проявляется эта «нераздельность» на практике?
- применительно к сфере совместных полномочий бюджетные полномочия и бюджетная ответственность уровней власти в России не разграничены ввиду отсутствия определения таких понятий, как «расходные полномочия», «бюджетная ответственность»;
- в общественном сознании, в представлении финансовых работников и должностных лиц, облеченных властными полномочиями, укоренилась модель «бюджетной вертикали», при которой региональные и местные бюджеты воспринимаются в качестве территориальных подразделений единого общегосударственного бюджета (как это сложилось в советский период). В результате - невыполнение бюджетных обязательств на региональном уровне. Например, невыплата зарплаты «бюджетникам» из региональных и местных бюджетов адресуется федеральному правительству, которое вынуждено принимать экстренные меры по текущей сбалансированности региональных бюджетов.
Для устранения неразделенности бюджетов в сфере реализации совместной компетенции необходимо прежде всего точно просчитать, сколько стоит выполнение управленческих функций и полномочий. Затем следует обеспечить каждый уровень власти закрепленными источниками дохода и создать неотчуждаемый минимум ресурсов под выполнение основного объема полномочий, закрепленного федеральным законодательством.
Для повышения эффективности системы разделения полномочий и предметов ведения между уровнями власти в области межбюджетных отношений и региональных финансов, на наш взгляд, следует провести следующие мероприятия:
1. Уточнить и конкретизировать содержание принципов бюджетной системы, установленных в гл. 16 Бюджетного кодекса РФ. Закрепленный кодексом перечень принципов бюджетной системы не отвечает в достаточной мере требованиям концептуальной целостности и содержит определенную внутреннюю противоречивость законодательства.
2. Поскольку наиболее проблемная область - это сфера совместного ведения между федеральным, региональным и муниципальным уровнем, то необходимо сузить установленные Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ сферы совместного ведения федеральных и региональных органов власти. В основу стратегии реформы межбюджет-
ных отношений положен принцип повышения централизации бюджетных ресурсов и обновленной децентрализации «официальных» бюджетных полномочий. Это дает возможность местным властям отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но получить большую реальную налогово-бюджетную автономию и ответственность за использование этих средств.
3. Разграничить доходы бюджетов различных уровней путем реализации принципа самостоятельности бюджетов. Однако его проведение в жизнь ограничено, как и принципа децентрализации налоговых полномочий. Это порождает проблему недостаточности средств для финансирования расходов регионального и местного характера и проведения самостоятельной налоговой политики на региональном уровне. Решение этой проблемы возможно двумя путями.
Первый путь - увеличение перечня региональных и особенно местных налогов для финансирования расходов соответствующего уровня управления. Однако при этом предполагается изменение редакции Налогового кодекса РФ и увеличение и без того высоких затрат на проведение налоговой реформы.
Второй путь связан с отменой действующего принципа разделения налоговых доходов и заменой его на принцип разделения налоговых полномочий. В связи с этим одним из вариантов реформы налоговой системы может быть отказ от использования в бюджетном законодательстве разграничения налогов на виды: собственные, закрепленные и регулирующие. Кроме того, следовало бы отказаться и от самого понятия «нормативы отчислений от федеральных (региональных) налогов».
Решение вопроса по разграничению налоговых полномочий требует доработки Бюджетного кодекса РФ по вопросам разграничения доходов и налоговых полномочий, а также подготовки модельного (типового) закона о налоговой политике субъекта РФ и аналогичного ему нормативно-правового акта органов местного самоуправления. Такие поправки необходимы и к действующему Налоговому кодексу РФ.
Разграничение предметов ведения и полномочий как составная часть стратегии государственно-административной реформы. Современная постановка задачи проведения административной реформы в каком-то смысле обусловлена проблемой дополнительных социальных обязательств федеральной власти в условиях возможного сокращения бюджетных поступлений, а также ситуациями, требующими введения антикризисного управления путем федерального вмешательства (яркий пример - повторяющийся энергетический кризис
©
в Приморье). Выяснилось, что федеральный уровень практически лишен действенных инструментов такого вмешательства, поэтому было выдвинуто вполне естественное требование: не покушаясь на конституционные полномочия субъектов Федерации и местного самоуправления, «подобрать брошенные федеральные полномочия» в территориальном управлении.
Не вызывает сомнения реальная, а не только декларированная Конституцией РФ необходимость предоставить регионам и муниципальным образованиям самостоятельность в границах собственной компетенции, где они могли бы разрабатывать и проводить ответственную региональную и муниципальную политику.
Федеральный центр должен, во-первых, сформулировать общие принципы и единые «правила игры» для всех уровней власти и, во-вторых, поддерживать наиболее значимые инфраструктурные проекты, имеющие внутригосударственное интегративное значение.
Можно констатировать, что в настоящее время мы только находимся на пути к многоуровневой системе управления, признанию ее ценностей и отказа от принципов, характерных для властной вертикали советского периода и не предусматривающих необходимость согласования интересов разных уровней государственного и местного управления.
В заключение отмечу, что проблема разграничения полномочий между различными уровнями власти в принципе до конца решена быть не может. Многообразие жизненных ситуаций не позволяет даже в стабильных и устоявшихся федерациях, где существует четкое законодательное регулирование компетенций, говорить о полном и окончательном разграничении полномочий. Россия как федеративное государство существует фактически немногим более 10 лет, поэтому сейчас предстоит сложный путь построения реального федерализма.
В целом, есть надежда, что эффективное, рациональное разграничение полномочий станет надежным гарантом стабильности российского государства, укрепления федерализма, становления гражданского общества в России.
Библиография
1. Когут А.Е. Местное самоуправление в городах России / РАН, Институт социально-экономических проблем. СПб., 1995.
2002 • ВЕСТНИК ПАГС 3 5
