CC BY
116ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО
Civil law
УДК 343.349.3
Ю. А. Борзенко
РАСТОРЖЕНИЕ КОНТРАКТА О СЛУЖБЕ В УГОЛОВНО-
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
1 августа 2020 г. будет ровно два года, как действует долгожданный сотрудниками уголовно-исполнительной системы Федеральный закон от 19.07.2018 № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"» (далее — Закон «О службе в УИС»). Прошедший срок уже позволяет сделать выводы об эффективности его положений, коллизиях и пробелах в нормах с позиции правоприменителя и сложившейся судебной практики. К сожалению, отсутствие доктринальных трудов по рассматриваемому вопросу исключает возможность дискуссии в рамках статьи.
Безусловно, все положения Закона «О службе в УИС» заслуживают детального внимания, но, по нашему мнению, особую социальную значимость и озабоченность для сотрудников, проходящих службу, вызывают нормы главы 12 Закона «О службе в УИС», регламентирующей основания и порядок прекращения и расторжения контракта о службе в УИС.
В статье проведен анализ отдельных норм Закона «О службе в УИС», касающихся расторжения контракта и увольнения сотрудников УИС, выбор анализируемых положений обуславливается сложившейся судебной практикой и личным мнением автора о последовательном изучении ст. 84 рассматриваемого нормативного акта. Не исключено, что в последующем автор вернется к рассматриваемой теме и продолжит исследование не изученных в настоящей статье положений главы 12 Закона «О службе в УИС».
Ключевые слова: служба в уголовно-исполнительной системе; сотрудник УИС; контракт; прекращение службы; расторжение контракта; увольнение.
Yu. A. Borzenko
TERMINATION OF THE CONTRACT ON THE SERVICE IN THE CRIMINAL EXECUTIVE SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION: ANALYSIS OF LEGISLATION AND JUDICIAL PRACTICE
On August 1, 2020, there will be exactly two years since the long-awaited Federal Penitentiary System Act of July 19, 2018 N 197-ФЗ On Serving in the Penitentiary System of the Russian Federation and on Amending the Law of the Russian Federation On Institutions and Bodies performing criminal sentences of imprisonment "(hereinafter — the Law "On Service in the Penal Correction System "). The past term already allows us to draw conclusions about the effectiveness of its provisions, the gaps in the norms, not only on the basis of doctrinal analysis, but also from the perspective of the law enforcer, the prevailing judicial practice.
© Борзенко Ю. А., 2020 © Borzenko Yu. A., 2020
Of course, all the provisions of the Law "On Service in the Penal Administration" deserve detailed attention, but, in our opinion, the norms of chapter 12 of the Law "On Service in the Penal Administration", which regulates the grounds and procedure for terminating and termination of the service contract in the penal correction system.
The article analyzes certain provisions of the Law "On Service in the Penal Correction System " regarding termination of the contract and dismissal of the penal system; the choice of the analyzed provisions is determined by the prevailing judicial practice and the author's personal opinion on the consistent study of Art. 84 of the considered normative act. It is possible that in the future, the author will return to the subject under consideration and continue the study of the provisions of chapter 12 of the Law "On Service in the Penal Correction System " that are not studied in this article.
Keywords: service in the penal system; penal system officer; contract; termination of service; termination of the contract; dismissal.
Вот уже почти два года, как действует долгожданный Федеральный закон от 19.07.2018 № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (далее — Закон «О службе в УИС»), и вероятно, возможно сделать промежуточные выводы об эффективности его положений, пробелах в нормах, проявившихся в результате правоприменительной деятельности, комплексности регулирования правовых, организационных основ прохождения службы в уголовно-исполнительной системе.
Безусловно, яркую социальную значимость, немалую практическую актуализацию имеют вопросы, касающиеся порядка прекращения служебных отношений, а предварительный анализ главы 12 Закона «О службе в УИС» вызывал ряд вопросов и озабоченность сотрудников УИС расширенным списком оснований, дающих право на расторжение контракта по инициативе руководства учреждения (органа) УИС.
На основе анализа сложившейся судебной практики отметим «слабые» места положений о прекращении службы в УИС и выделим характерные ошибки, допускаемые при прекращении служебных отношений.
Закон «О службе в УИС» различает два основания прекращения службы в УИС:
1) увольнение сотрудника;
2) гибель (смерть) сотрудника, признание сотрудника в установленном порядке безвестно отсутствующим и (или) объявление его умершим 9 (ст. 82 Закона «О службе в УИС»).
Все основания увольнения (прекращения или расторжения контракта), предусмотренные анализируемым законом, можно условно разделить на 3 группы.
1. Общие основания (ст. 84 ч. 1 п. 12; ст. 84 ч. 2 п. 1, 3, 4, 8, 9, 10, 12, 13, 1720; ст. 84 ч. 3 п. 1-4, п. 6-8, 12-14);
2. Расторжение по инициативе сотрудника (ст. 84 ч. 2 п. 2, ст. 84 ч. 2 п. 16);
3. Расторжение по инициативе руководства учреждения (органа) уголовно-исполнительной системы (ст. 84 ч. 2 п. 57, 11, 14, ст. 84 ч. 3 п. 5, 9-11).
Рассматривая общие основания, регламентированные ст. 84 Закона «О службе в УИС», подчеркнем, что если п. 1 -2 ч. 1 не вызывают особых вопросов ни в доктринальном плане, ни в правоприменительном, то ч. 2 ст. 84 не может получить такую толерантную характеристику.
Так, п. 1 ч. 2 ст. 84 Закона «О службе в УИС» предусматривает увольнение по соглашению сторон — как отмечает С. Н. Чудакова, «пожалуй, самый "мирный" способ прекратить служебные правоотношения, позволяющий повысить гибкость служебных отношений» [1, с. 226]. Однако его содержание, возможные обязательства сторон, порядок заключения так и не получили нормативного
продолжения, что приводит к забвению у правоприменителей и подтверждается отсутствием споров в судах по этому основанию прекращения служебных отношений. Думается, что норма не будет ре-ализовываться, пока ФСИН России не издаст соответствующий приказ, регламентирующий применение рассматриваемой нормы и закрепляющий образец соответствующего соглашения сторон.
П. 2. ч. 2 ст. 84 Закона «О службе в УИС», несмотря на, казалось бы, ясность и простоту, вызывает определенные затруднения. Так, имеются случаи, когда учреждение УИС отказывается (несмотря на рапорт сотрудника) уволить сотрудника по его инициативе до истечения месячного срока с даты подачи им рапорта, ссылаясь на отсутствие возможности, что суды справедливо считают неубедительным, отмечая, что указанный в Законе «О службе в УИС» месячный срок предупреждения до увольнения сотрудника имеет целью обеспечить права учреждения в случае увольнения с должности сотрудника, т. е. увольнение до истечения этого срока по заявлению самого лица не нарушает его прав (см. решение № 2724/2019 2-724/2019~М-780/2019 М-780/2019 от 07.08.2019 по делу № 2724/2019). Формулировка ч. 4 ст. 87, предусматривающая возможность расторжения контракта ранее установленного месячного срока предупреждения с согласия руководителя федерального органа УИС или уполномоченного руководителя, на наш взгляд, может привести к нарушению принципа равенства прав сотрудников. Кроме того, сотрудники УИС, по мнению того же суда, имеют право быть уволенными по рассматриваемому основанию даже при наличии оснований для его расторжения за совершение виновных действий (в отличие от сотрудников полиции), поскольку Закон «О службе в УИС» не содержит положений о возможности применения в не урегулированной им части норм иных специальных законов (например, Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»), предусматривая такое регулирова-
ние только нормами Трудового кодекса РФ. Во избежание подобных инцидентов представляется возможным ч. 4 ст. 87 Закона «О службе в УИС» сформулировать следующим образом: «Контракт может быть расторгнут и сотрудник может быть уволен со службы до истечения срока предупреждения о расторжении контракта при выполнении требований ч. 7 ст. 92 настоящего закона».
Подчеркнем, что право сотрудника на отзыв рапорта до истечения срока предупреждения о расторжении контракта ограничивается ситуацией, «если на замещаемую этим сотрудником должность в уголовно-исполнительной системе не приглашен другой сотрудник или гражданин», т. е. Закон «О службе в УИС» считает достаточным сам факт направления приглашения сотруднику (гражданину) для занятия будущей вакантной должности, а не его согласие, что, по нашему мнению, может быть некорректно использовано по отношению к увольняющемуся сотруднику.
По п. 3 ч. 3 ст. 84 Закона «О службе в УИС» контракт может быть расторгнут в связи с изменением условий контракта и отказом сотрудника от продолжения службы в УИС. Предлагаемая формулировка уже стала причиной судебных тяжб. Так, сотрудника уволили по данному основанию, тогда как он полагал, что основанием для увольнения должен быть п. 8 ч. 2 ст. 84 — по состоянию здоровья — на основании заключения военно-врачебной комиссии об ограниченной годности к службе в УИС и о невозможности исполнять служебные обязанности в соответствии с замещаемой должностью при отсутствии возможности перемещения по службе либо при отказе сотрудника от перемещения по службе (решение № 23546/2019 2-3546/2019~М-2803/2019 М-2803/2019 от 23.09.2019 по делу № 23546/2019 Свердловского районного суда г. Костромы (Костромская область)). Согласно выводу суда, основание для увольнения, предусмотренное п. 8 ч. 2 ст. 84 Закона «О службе в УИС», исходя из буквального толкования нормы Закона
«О службе в УИС», подлежит применению, когда сотрудник становится не годным к службе в УИС. Поскольку истец, будучи годным к службе в уголовно-исполнительной системе с незначительными ограничениями, отказался от перевода на иные должности в уголовно-исполнительной системе, суд не признал незаконным приказ об увольнении из уголовно-исполнительной системы по п. 3 ч. 3 ст. 84 Закона «О службе в УИС». Что нас смущает в рассматриваемом деле? Сотруднику, проходящему службу в отделе специального назначения, (который согласно заключению ВВК является годным к службе в уголовно-исполнительной системе во всех должностях по 4 группе предназначения), были предложены для замещения должности старшего инспектора отдела коммунально-бытового, интендантского и хозяйственного обеспечения, а также старшего инспектора группы социальной защиты и учета трудового стажа осужденных. Таким образом, с учетом существующей ситуации по некомплекту личного состава в УИС, получается, что сотруднику могут предложить любую имеющуюся вакансию, а в случае его несогласия — уволить по п. 3 ч. 2 ст. 84 Закона «О службе в УИС», а не «по состоянию здоровья», снизив уровень его социальных гарантий, если, конечно, состояние здоровья еще позволяет служить в УИС. В свете изложенного представляется, что рассматриваемый п. 3 ч. 2 ст. 84 является избыточным и снижает уровень социальной защиты сотрудника, проходящего службу в УИС.
Контракт может быть расторгнут в связи с грубым нарушением служебной дисциплины (п. 6 ч. 2 ст. 84 Закона «О службе в УИС»). Перечень грубых нарушений представлен в ст. 49 Закона «О службе в УИС», в связи с чем представляется, что в ст. 84 должна быть ссылка на ч. 2 ст. 49. При этом закреплено 14 оснований однократных грубых нарушений дисциплины, которые могут использоваться в качестве оснований для увольнения, и если отдельные проступки сформулированы весьма успешно (п. 2, 4,
5, 11 ч. 2 ст. 49 Закона «О службе в УИС»), ряд оснований вызывает обоснованные вопросы. Так, неясна формулировка п. 3 ч. 2 ст. 49 «нахождение сотрудника на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения», при этом если в п. 2 ч. 2 ст. 49 Закона «О службе в УИС» говорится о служебном времени, то п. 3 говорит о нахождении на службе. При этом ст. 13 Закона разграничивает понятия «служебная деятельность» и «внеслужебное время», в связи с чем возникает вопрос: когда сотрудник находится на службе? Представляется, что в течение всего периода нахождения в должности, по которой предусмотрено присвоение специального звания, а, следовательно, в течение всего периода службы сотрудника можно уволить за нахождение в состоянии опьянения. Кроме того, в п. 3 ч.2 ст. 49 указан в качестве грубого нарушения «отказ сотрудника от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения», что дублирует п. 7 ч. 2 этой же статьи и может ввести в заблуждение правоприменителя при квалификации проступка (решение № 22759/2019 2-2759/2019~М-2239/2019 М-2239/2019 от 29.08.2019 по делу № 22759/2019 Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону (Ростовская область)).
Добавим, что грубое нарушение служебной дисциплины является отрицательным поступком для сотрудника, который, согласно Присяге, клянется добросовестно выполнять возложенные на него служебные обязанности, а согласно Кодексу этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы, утвержденному приказом ФСИН России от 11.01.2012 № 5, сотрудник обязан соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения; воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в добросовестном исполнении им должностных обязанностей, в связи с чем вызывает недоумение наличие еще и п. 9 ч. 3 ст. 84 Закона «О службе
в УИС» — «совершение проступка, порочащего честь сотрудника». Правоприменитель может оказаться перед выбором при квалификации действий сотрудника, совершившего грубое нарушение дисциплины, что, безусловно, порочит его честь. По нашему мнению, с целью оптимизации буквального толкования норм Закона «О службе в УИС», п. 9 ч. 3 ст. 84 следует исключить.
Продолжая анализировать «грубые нарушения служебной дисциплины», отметим, что п. 1 ч. 2 ст. 49 Закона «О службе в УИС» в качестве такого называет «несоблюдение сотрудником ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации», по нашему мнению, формулировка без детализации или бланкетности может привести к нарушению прав сотрудника при использовании данного основания. Кроме того, рассматриваемый пункт дублирует п. 19 ч. 2 ст. 84 Закона, что опять ставит вопрос о применяемом основании при решении вопроса об увольнении.
В контексте анализируемых норм нельзя не привести справедливую позицию О. М. Шевчук, которая отмечает, что «при наложении дисциплинарного взыскания необходимо учитывать такие критерии, как предшествующее поведение работника, его отношение к труду... чтобы соответствовать общим принципам юридической ответственности, таким, как справедливость, равенство, соразмерность, законность, вина, гуманизм» [2, с. 2].
П. 15 ч. 2 ст. 84 Закона предполагает возможность увольнения в связи с нарушением условий контракта уполномоченным руководителем. Представляется, что бремя доказывания о нарушении условий контракта ложится на сотрудника, которому необходимо письменно сообщить руководителю учреждения о том, что его права нарушены. Точный перечень нарушений работодателем условий контракта законодательством не установлен, в связи с чем для минимизации возможных дискуссий представляется целесообразным закрепление таких основа-
ний в Законе. Например, думается, что это могут быть такие нарушения, как: несвоевременное установление по занимаемой должности денежного довольствия, несоблюдение обязательств по предоставлению социальных гарантий и компенсаций для сотрудника и членов его семьи, отказ в предоставлении очередного ежегодного отпуска (нарушение режима службы установленного правилами внутреннего распорядка в учреждении или органе УИС или другие основания).
Безусловные основания для расторжения контракта и увольнения сотрудника со службы в уголовно-исполнительной системе перечислены в ч. 3 ст. 84 Закона. Исходя из существующей немногочисленной практики с участием сотрудников УИС, остановимся на двух основаниях прекращения службы в УИС из предложенного перечня.
Так, п. 7 ч. 3 ст. 84 регламентирует «увольнение в связи с осуждением сотрудника за преступление., за исключением случаев, если на момент расторжения контракта и увольнения со службы в уголовно-исполнительной системе преступность деяния, ранее им совершенного, устранена уголовным законом». Однако, как справедливо отмечает А. В. Шеслер, «общественная опасность основного круга деяний — величина постоянная, так как основную группу преступлений составляют корыстные и насильственные преступления, связанные с нарушением заповедей, содержащихся еще в Ветхом Завете ("не убивай", "не прелюбодействуй", "не кради" и т. д.)» [3, с. 28], поэтому отмеченное исключение (декриминализация деяния) представляется излишней.
В судебной практике уже рассматривалось дело по интересующему нас основанию расторжению контракта. Как отмечается в решении суда, «федеральный законодатель не связывает время привлечения к уголовной ответственности или освобождения от нее по не реабилитирующим основаниям со временем наступления правовых последствий при разрешении вопросов приема или увольнения
со службы. Данный запрет носит безусловный характер и связывается лишь с самим фактом привлечения лица к уголовной ответственности, который, в свою очередь, является обстоятельством, препятствующим его службе в органах УИС, вне зависимости от снятия или погашения в дальнейшем судимости, либо прекращения уголовного дела» (решение № 2-4952/2019 2-4952/2019~М-4293/2019 М-4293/2019 от 26.09.2019 по делу № 24952/2019). Суд отметил, что рассматриваемое основание увольнения «введено федеральным законодателем в качестве особого дисквалифицирующего препятствия для занятия должностей в органах внутренних дел, сопряженного с повышенными репутационными требованиями к сотрудникам как носителям публичной власти, что обусловлено возложенной на них обязанностью по применению в необходимых случаях мер государственного принуждения и ответственностью, с которой связано осуществление ими своих полномочий». В таких случаях увольнение осуществляется в силу закона как следующее самому факту прекращения уголовного преследования сотрудника в связи с прекращением уголовного преследования, т. е. является его общеправовым последствием, не является дисциплинарным взысканием, а потому отнесено к обстоятельству, которое не зависит от воли сторон.
Однако указанная формулировка мотивировочной части анализируемого судебного решения, очевидно, вступает в противоречие с самой нормой — «за исключением случаев, если на момент расторжения контракта и увольнения со службы в уголовно-исполнительной системе преступность деяния, ранее им совершенного, устранена уголовным законом», т. е. в случае декриминализации преступного деяния сотрудник может продолжать служебную деятельность. Представляется, что сложившееся положение не является логичным, поскольку при совершении сотрудником действия оно обладало признаком общественной опасности, а, следовательно, противоре-
чит «репутационным требованиям», предъявляемым к сотрудникам УИС; как отмечает А. В. Шеслер, «уголовный закон должен не только опираться на общественное сознание, но и активно формировать его», что в первую очередь относится к группам с требуемым высоким уровнем правосознания [2, с. 30].
В решении по делу № 2-4952/2019 было указано, что по смыслу закона увольнение сотрудника ФСИН России по основанию, предусмотренному п. 7 ч. 3 ст. 84 Закона «О службе в УИС», по существу, является увольнением по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон служебного контракта, что крайне важно в ситуации существования дополнительных обстоятельств (например, при наличии ребенка в возрасте до трех лет, запрет, установленный ч. 4 ст. 261 ТК РФ на расторжение трудового договора с женщиной, имеющей ребенка в возрасте до трех лет, реализуется только по инициативе работодателя, а не по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон).
Наконец, обратимся к п. 14 ст. 84 Закона «О службе в УИС», получившему дальнейшее разъяснение в ст. 85 рассматриваемого акта. Сразу оговоримся, что, несмотря на скептицизм многих сотрудников, мы считаем достоинством Закона «О службе в УИС» детальное раскрытие оснований, которые могут привести к утрате доверия в отношении сотрудника, перечисленные в ст. 85 Закона «О службе в УИС», что выгодно отличает рассматриваемый акт от ТК РФ, устраняя расширительное токование фразы «утрата доверия» и активно используется правоприменителем (решение № 2-660/2019 2-660/2019~М-521/2019 М-521/2019 от 28 августа 2019 г. по делу № 2-660/2019 Майминского районного суда, Республика Алтай). Скажем только, что рассматриваемое основание опять вступает в логический противовес с п. 9 ч. 3 ст. 84 Закона «О службе в УИС», что подчеркивает сделанные нами вывод об избыточности п. 9 ст. 84 Закона «О службе в УИС».
Подводя итог, отметим, что существующая практика позволяет сделать
вывод о необходимости совершенствования Закона «О службе в УИС», издании ведомственных нормативных актов, разъяснительной работы с сотрудниками УИС, а также дальнейшей доктринальной рабо-
ты по главе 12 рассматриваемого источника с целью выработки единой позиции и минимизации проблем у правоприменителей по не рассмотренным, в силу ограниченного объема работы, нормам.
Литература
1. Чудакова, С. Н. К вопросу о совершенствовании законодательства в области прекращения служебных правоотношений в уголовно-исполнительной системе // Пробелы в российском законодательстве. — 2015. — № 3. — С. 224-227.
2. Шевчук, О. М. Расторжение трудового договора по инициативе работодателя в связи с виновными действиями работника : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Москва, 2012.
3. Шеслер, А. В. Уголовно-правовая политика : учебное пособие / д-р юрид. наук, проф. А. В. Шеслер. — Новокузнецк: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России, 2017. — 64 с.
References
1. Chudakova, S. N. K voprosu o sovershenstvovanii zakonodatel'stva v oblasti pre-krashhenija sluzhebnyh pravootnoshenij v ugolovno-ispolnitel'noj sisteme [On the issue of improving legislation in the field of termination of official legal relations in the penal system] // Probely v rossijskom zakonodatel'stve [Gaps in Russian legislation], 2015, no. 3, p. 224-227.
2. Shevchuk, O. M. Rastorzhenie trudovogo dogovora po iniciative rabotodatelja v svjazi s vinovnymi dejstvijami rabotnika [Termination of the employment contract on the initiative of the employer in connection with the guilty actions of the employee] : abstract of the the candidate of law thesis. Moscow, 2012.
3. Shesler, A. V. Ugolovno-pravovaja politika [Criminal law policy]. Novokuznetsk, Kuzbass Institute of the FPS of Russia, 2017. 64 p.
Сведения об авторе
Борзенко Юлия Александровна: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России (г. Новокузнецк, Российская Федерация), начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент. E-mail: borzenkoua@mail.ru
Information about the author
Borzenko Julia Alexandrovna: Kuzbass Institute of the FPS of Russia (Novokuznetsk, Russia), chief of the Chair of Civil Law Disciplines, candidate of law, associate professor. E-mail: borzenkoua@mail.ru
