О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации (анализ федерального Закона № 197-ФЗ) Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 343.349.3

Ю. А. Борзенко, К. В. Косарев

О СЛУЖБЕ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (АНАЛИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНА № 197-ФЗ)

За 20 лет существования уголовно-исполнительной системы в ее современном виде неоднократно совершенствовалась нормативная база, определялись основные стратегические направления реформирования уголовно-исполнительной системы, однако до 19 июля 2018 г. так и не было принято решающего комплексного нормативного акта, регламентирующего основы прохождения службы в УИС. Наконец, с 1 августа 2018 г. вступил в силу Федеральный закон «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы "», которым устанавливаются правовые, организационные и иные особенности служебных правоотношений в УИС. В статье предпринята первая попытка анализа положений нового закона с учетом существующих нормативных актов и сформулирован общий вывод о характере и содержании норм долгожданного закона.

Ключевые слова: служба в уголовно-исполнительной системе; сотрудник УИС; контракт; отпуск; прекращение службы.

J. A. Borzenko, K. V. Kosarev

ON THE SERVICE IN THE PENAL SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION (ANALYSIS OF THE FEDERAL LAW NO. 197-FZ)

Over the 20 years of the existence of the penitentiary system in its modern form, the regulatory framework has been repeatedly improved, the main strategic directions for reforming the penal system have been determined, however, until July 19, 2018, and there was not adopted a decisive comprehensive normative act regulating the principles of service in the penal system. Finally, on August 1, 2018, the Federal Law "On Service in the Penitentiary System of the Russian Federation and on Amendments to the Law of the Russian Federation "On Institutions and Bodies Conducting Criminal Penalties in the Form of Imprisonment" came into force, which establishes legal, organizational and other features of official legal relations in penal system. The article made the first attempt to analyze the provisions of the new law taking into account existing normative acts and formulating a general conclusion about the nature and content of the norms of the long-awaited law.

Keywords: service in the penal system; penal system officer; contract; leave; separation.

© Борзенко Ю. А., Косарев К. В., 2018 © Borzenko J. A., Kosarev K. V., 2018

1 августа 2018 г. начал действовать Федеральный закон от 19.07.2018 № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"» (далее — Закон «О службе в УИС»), который спустя 20 лет после перехода УИС из МВД в ведение Минюста России, наконец, комплексно урегулировал правовые, организационные и финансово-экономические основы прохождения службы в уголовно-исполнительной системе.

По мнению представителей ФСИН России, закон «позволит повысить требования к кадровому составу, профессиональному уровню сотрудников, обеспечить качество подбора и расстановки кадров и как следствие более эффективно и качественно решать ФСИН России возложенные на нее функции и стоящие перед ней задачи» [1].

В данной статье рассмотрены основные новеллы нового закона, проведен анализ в сравнении с другими нормативными актами, регулирующими вопросы прохождения службы, определено соотношение норм закона с положениями трудового законодательства и выявлены пробелы в новых нормах.

Безусловно, объять все нововведения Закона в одной статье не представляется возможным, в связи с чем, остановимся на наиболее принципиальных по мнению авторов.

Первое, что обращает на себя внимание — то, что Закон «О службе в УИС» прямо не отменил другие нормативные акты, которые, в основном, регулировали отношения по прохождению службы, в частности, приказ Минюста России от 06.06.2005 № 76 (ред. от 12.12.2013) «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» (далее — приказ № 76), а также

постановление ВС РФ от 23.12.1992 № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (далее — Положение о службе). Указанные нормативные акты регулируют один и тот же круг отношений, при этом в отдельных случаях противоречат друг другу. Вместе с тем, представляется, что в практике применения это не должно вызвать сложности, поскольку в Законе «О службе в УИС» говорится о его «основном месте» в системе нормативных актов, регулирующих вопросы прохождения службы в уголовно-исполнительной системе (ст. 2 Закона «О службе в УИС»).

Закон «О службе в УИС» провозглашает принципы службы в уголовно-исполнительной системе:

1) единоначалие и субординация (подчиненность) на службе в уголовно-исполнительной системе;

2) обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к службе;

3) взаимосвязь ограничений, обязанностей, запретов, ответственности на службе в уголовно-исполнительной системе и социальных гарантий сотрудника.

Подчеркнем, что в Положении о службе также содержатся принципы службы, но среди них называются следующие: «законность, уважение и соблюдения прав и свобод личности и гражданина, гуманизм, гласность, подконтрольность и подотчетность сотрудников, соблюдение служебной дисциплины, справедливое вознаграждение за труд, продвижение по службе по результатам труда, с учетом способностей и квалификации».

Таким образом, если мыслить док-тринальными категориями, налицо смена парадигмы в построении правового регулирования вопросов прохождения службы.

Закон «О службе в УИС» отмечает также место службы в уголовно-

исполнительной системе среди других ветвей государственной службы, что является нововведением, практическое значение которого состоит в предоставлении социальных гарантий, предоставляемых при прохождении службы (например, учет выслуги лет при прохождении военной службы).

Новеллой Закона «О службе в УИС» является введение, помимо ранее действующего перечня званий офицеров внутренней службы, нового высшего звания — генерал внутренней службы РФ, которое будет выше звания генерал-полковника внутренней службы.

Закон «О службе в УИС» определяет правовое положение (статус) сотрудника УИС, при этом подчеркивается, что на сотрудников возлагаются обязанности, связанные с выполнением задач, в том числе с риском для жизни, что обусловливает специальный набор социальных гарантий и компенсаций. В отличие от прежнего правового регулирования, в новом законе при определении правового положения сотрудника отсутствует указание на Присягу, текст которой содержится далее — в ст. 28 Закона «О службе в УИС».

Положительно следует оценить размещение статутных прав и обязанностей сотрудника, которые располагаются теперь в одной главе:

Статья 11. Права сотрудника Статья 12. Служебные обязанности сотрудника

Статья 13. Требования к служебному поведению сотрудника

Статья 14. Ограничения и запреты, связанные со службой в уголовно-исполнительной системе

Статья 15. Ответственность сотрудника.

Таким образом, эти статьи унифицируют все то, что ранее содержалось в различных нормативных актах.

Как и ранее действующее Положение о службе, новый закон устанавливает возрастные ограничения поступления на службу (не моложе 18 лет, предельный возраст 40 лет), а при поступлении

в образовательное учреждение — не моложе 16 лет, предельный возраст — 25 лет (ранее отмечалось, что в учебные заведения могут приниматься лица, не достигшие 18 лет, имеющие среднее образование).

Исключена норма о том, что не могут быть приняты на службу лица, в отношении которых имеется «вступившее в силу решение суда о признании недееспособным или ограниченно дееспособным» (ст. 9 Положения о прохождении службы). Также в Положении о службе прямо указано, что лица, имеющие судимость, не могут быть приняты на службу, в Законе «О службе в УИС», такая норма отсутствует, что представя-лется упущением.

При этом появились новые ограничения для граждан, желающих поступить на службу в УИС:

- наличие вида на жительство, подтверждающее право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства;

- наличие статуса подозреваемого или обвиняемого по уголовному делу;

- наличие административного наказания за умышленные административные правонарушения (совершенные неоднократно в течение года, предшествующего дню поступления на службу в уголовно-исполнительной системе);

- отсутствие согласия (представляется, что в письменной форме) соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности и нести ответственность, установленные для сотрудников настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

- отсутствие письменного согласия на обработку персональных данных в целях изучения возможности приема на службу в уголовно-исполнительной системе.

Ст. 20 Закона «О службе в УИС» устанавливает достаточно дискуссионное с точки зрения доктрины трудового права положение, согласно которому правоотношения на службе в уголовно-исполнительной системе между

Российской Федерацией и гражданином возникают и осуществляются на основании контракта и правового акта о назначении на должность, что свидетельствует об отстранении от «вспомогательных» правоотношений, возникающих при устройстве на службу, и существующей судебной практики о фактическом допущении к исполнению обязанностей.

Закон «О службе в УИС» предлагает новую классификацию контрактов, в зависимости от срока действия: срочный контракт до трех (пяти) лет и бессрочный, что свидетельствует о влиянии Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ).

Возникает резонный вопрос, в каких случаях может заключаться контракт на неопределенный срок? — «Если за два месяца до истечения срока его действия стороны не заявят о желании заключить новый срочный контракт или расторгнуть контракт». В данном случае воспроизводится ст. 58 ТК РФ.

Можно предположить, что в случаях, не вошедших в список, указанный в ст. 22 п. 9 Закона «О службе в УИС», должен заключаться контракт на неопределенный срок. Представляется, что в этом случае допустимо применения правила, установленного в ст. 58 ТК РФ: «Если в трудовом договоре не оговорен срок его действия, то договор считается заключенным на неопределенный срок». Насколько допустимо применения к служебным отношениям трудового законодательства? ТК РФ уверенно отмечает, что «на государственных служащих действие трудового законодательства и иных актов распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами о государственной службе» (ст. 11 ТК РФ).

Ранее вопросу содержания контракта уделялось незначительное внимание ст. 11 Положения о службе с указанием о существовании форм контракта. Эти формуляры содержатся в приложении № 2 приказа № 76. В Законе «О службе

в УИС» избран иной подход: типовая форма отсутствует, зато в ст. 23 дан перечень условий контракта. Думается, однако, что для единообразия правоприменительной практики следует разработать типовую форму контракта о прохождении службы в УИС.

Закон впервые в УИС устанавливает норму о возможности ротации начальников региональных управлений ФСИН России по истечении шести лет пребывания на замещаемой должности. Такой сотрудник «может быть переведен в порядке ротации» на «иную равнозначную должность в другую местность».

Что же касается совместительства, то следует отметить, что совместительство сотрудников УИС не допускается, за исключением «педагогической, научной и иной творческой деятельности». Ст. 10 Положения о службе в УИС имела аналогичные запреты на совместительство. При этом постановление Правительства РФ от 23.07.1993 № 720 говорило о том, что совместительство возможно исключительно с разрешения руководителя по месту службы. Ст. 34 Закона «О службе в УИС» аналогичного положения не содержит.

Правовое регулирование аттестации претерпело некоторые изменения. Так, аттестации проводятся один раз в четыре года, а также вводится понятие «внеочередная аттестация».

Претерпели изменения и полномочия руководителя учреждения, которые он может применить по результатам аттестации (п. 17 ст. 33 Закона «О службе в УИС». Ранее речь шла только об утверждении результатов аттестации, при этом сроки утверждения отсутствовали. Новый закон устанавливает пре-секательные сроки принятия решения на основании аттестационного листа: решение должно быть принято не позднее чем через две недели.

Законом «О службе в УИС» ожидаемо регламентирована процедура присвоения специальных званий. И здесь не обошлось без нововведений: если в

соответствии со ст. 25 Положения о службе в УИС звание младшего лейтенанта внутренней службы присваивалось курсантам образовательных организаций при переводе на последний курс обучения, то теперь данная процедура не предусмотрена — оговаривается присвоение специального звания «лейтенант внутренней службы» по окончании учебного заведения.

Ст. 54 Закона «О службе в УИС» посвящена проведению служебных проверок. При этом приказ ФСИН России от 12.04.2012 № 198 «Об утверждении Инструкции об организации и проведении служебных проверок в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» не отменен, что представляется упущением.

Подчеркнем, что общая тенденция нового Закона «О службе в УИС» состоит в более детальном правовом регулировании отдельных, порой дискуссионных вопросов. И если ранее нормы, регламентирующие вопросы прохождения службы, носили бланкетный характер, то теперь законодательно установлены точные указания. Например, в ст. 55 Закона «О службе в УИС» определяется понятие служебного времени сотрудника УИС, а также его виды.

Закон «О службе в УИС» допускает установление ненормированного режима рабочего времени. К сожалению, п. 5 ст. 55 рассматриваемого закона не ра-крывает содержание этого понятия, поэтому на помощь в трактовке приходит ст. 101 ТК РФ.

Ст. 55 Закона «О службе в УИС» восприняла еще одно положение ТК РФ, установив, что «продолжительность служебного дня накануне нерабочих праздничных дней сокращается на один час». Перерыв в течение рабочего дня теперь считается временем отдыха, что ранее не было отражено. При этом дополнительных указаний о продолжительности перерывов нет. Вероятно, должны применяться положения ст. 108, 109 ТК РФ.

Из нововведений хочется особо отметить следующие.

Ст. 58 Закона «О службе в УИС» предусмотрено, что «суббота считается выходным днем и не включается в отпускное время»; ранее это касалось только воскресенья.

В соответствии со ст. 59 Закона «О службе в УИС» продолжительность основного отпуска сотрудника, проходящего службу в районах Крайнего Севера, составляет 45 дней. При этом для сотрудников, прослуживших более 10 лет, предусмотрен дополнительный отпуск различной продолжительности.

Данная норма в условиях действующей нормативной базы актуализирует вопрос, предоставляется ли сотруднику УИС, проходящему службу в районах Крайнего Севера, дополнительный отпуск за работу в условиях Крайнего Севера (ст. 321 ТК РФ). Ответ на этот вопрос отсутствует как в Законе «О службе в УИС», так и в обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с осуществлением гражданами трудовой деятельности в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (утв. Президиумом Верховного суда РФ 26.02.2014, ред. от 26.04.2017). Следовательно, в данном случае должна применяться ст.11 ТК РФ, которая говорит о том, что на сотрудников УИС распространяется трудовое законодательство только в случае, когда отсутствуют специальные нормы, регулирующие определенные отношения. Таким образом, полагаем, что в связи с отсутствием специального регулирования в данном случае к сотрудникам УИС должна применяться ст. 321 ТК РФ, и сотрудник имеет право на дополнительный отпуск продолжительностью 24 дня.

Данная ситуация порождает проблему: сотрудник, проходящий службу в районах Крайнего Севера, одновременно может использовать основной отпуск и два дополнительный, таким образом, приблизительное отсутствие сотрудника на рабочем месте может составлять 74 дня, и это не включая вы-

ходные дни и праздничные дни, которые могут попадать на отпуск сотрудника. Таким образом, сотрудник может отсутствовать на службе 100 дней и более, что, безусловно, не отвечает интересам службы. В этой связи представляется целесообразным в ч. 5 ст. 58 рассматриваемого закона слова «продолжительность непрерывного отпуска, установленная настоящей частью, не распространяется на сотрудника, проходящего службу в уголовно-исполнительной системе в районах Крайнего Севера» заменить на «сотрудник, проходящий службу в уголовно-исполнительной системе в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях... должен разделить отпуск на части». При этом следует предусмотреть, что данное правило не применяется в отношении сотрудников, которым за прошедший год отпуск не предоставлялся и которые имеют право соединить два основных отпуска (ст. 59 ч. 5 Закона «О службе в УИС»).

Закон вводит новый вид отпуска — за длительный стаж службы. Так, в соответствии со ст. 65 «сотруднику при стаже службы в уголовно-исполнительной системе в календарном исчислении 20 лет и более в любой год из последних трех лет до достижения им предельного возраста пребывания на службе в уголовно-исполнительной системе либо в год увольнения со службы в связи с состоянием здоровья или в связи с сокращением должности в уголовно-исполнительной системе предоставляется по его желанию отпуск по личным обстоятельствам продолжительностью 30 календарных дней с сохранением денежного довольствия».

Глава 10 Закона «О службе в УИС» посвящена урегулированию конфликта интересов, под которым понимается «ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфлик-

та интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)». Подчеркнем, что конфликту интересов посвящена всего одна ст. 73, носящая бланкетный характер, а наличие целого ряда законодательных источников, направленных на противодействие коррупции, делают наличие указанной нормы избыточной и не предметной.

Отметим, что при подготовке рассматриваемого нормативного акта законодатель не воспринял системный принцип расположения правовых норм прекращения контракта (по образцу ТК РФ), от чего, по мнению авторов, несколько пострадала логика построения Закона.

Закон «О службе в УИС» различает два основания прекращения службы в УИС:

1) увольнение сотрудника;

2) гибель (смерть) сотрудника, признание сотрудника в установленном порядке безвестно отсутствующим и (или) объявление его умершим.

Подчеркнем, что прекращение контракта не означает императивного правила об увольнении со службы (ст. Закона «О службе в УИС»).

К сожалению, законодателем не в полной мере учтены специфические особенности прохождения службы в УИС и стремление максимально защитить права сотрудника, проходящего службу, на практике могут повлечь значительные проблемы для руководителя федерального органа уголовно-исполнительной системы или уполномоченного руководителя. Так, п. 8 ч. 2 ст. 84 говорит о том, что «контракт может быть расторгнут, а сотрудник может быть уволен со службы в уголовно-исполнительной системе. по состоянию здоровья — на основании заключения военно-врачебной комиссии об ограниченной годности к службе в уголовно-исполнительной системе и о

невозможности исполнять служебные обязанности».

Расторжение контракта по данному основанию осуществляется по инициативе любой из сторон контракта, однако расторжение контракта и увольнение со службы в уголовно-исполнительной системе по инициативе руководителя федерального органа уголовно-исполнительной системы или уполномоченного руководителя допускаются не ранее чем через два месяца со дня уведомления сотрудника о расторжении контракта (ст. 88 Закона «О службе в УИС». Возникает резонный вопрос: какие обязанности будет выполнять сотрудник в течение указанных двух месяцев при условии его ограничения по состоянию здоровья к прохождению службы? Какое решение должен принять руководитель федерального органа уголовно-исполнительной системы или уполномоченного руководителя в отношении уведомляемого сотрудника, если у последнего имеется заболевание, не совместимое с обязанностями сотрудника УИС? Напомним при этом, что Закон запрещает расторжение контракта и увольнение со службы в уголовно-исполнительной системе по инициативе руководителя федерального органа уголовно-исполнительной системы или уполномоченного руководителя в период временной нетрудоспособности сотрудника (ст. 88 Закона «О службе в УИС). Безусловно, в соответствии с ч. 2 ст. 88 Закона контракт может быть расторгнут до истечения сроков уведомления, однако только с согласия самого сотрудника, которое

можно и не получить. Представляется, что, учитывая изложенное, необходимо в п. 1 ч. 3 ст. 84 внести дополнение следующего содержания: «по состоянию здоровья — на основании заключения военно-врачебной комиссии об ограниченной годности к службе в уголовно-исполнительной системе и о невозможности исполнять служебные обязанности при отсутствии должностей, рекомендуемых к замещению в соответствии с заключением военно-врачебной комиссии», а до изменения нормы руководителям федерального органа уголовно-исполнительной системы или уполномоченному руководителю рекомендовать истребовать от сотрудника письменное согласие о расторжении контракта сразу после получения заключения ВВК об ограничении годности к службе в УИС.

Также видится не совсем удачным название главы 13 Закона, поскольку оно не в полном объеме отражает содержание находящихся в ней статей (ст. 96, 97).

Таким образом, можно отметить, что рассматриваемый Закон «О службе в УИС» является результатом генезиса нормативных актов, регламентирующих вопросы прохождения службы сотрудниками УИС, и имплементации норм трудового законодательства и представляет собой кодифицированный акт, комплексно устанавливающий основы прохождения службы и регулирующий служебные правоотношения со дня поступления до окончания службы в уголовно-исполнительной системе.

Литература

1. Сотрудники ФСИН России начинают жить по новому закону [Электронный ресурс] // ТАСС. URL: https://tass.ru/obschestvo/5418277 (дата обращения: 01.08.2018).

References

1. Sotrudniki FSIN Rossii nachinayut zhit' po novomu zakonu [Staff of FPS of Russia begins to live under the new law] // URL: https://tass.ru/obschestvo/5418277 (date of adress: 8/1/2018).

Сведения об авторах

Борзенко Юлия Александровна: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России (г. Новокузнецк, Российская Федерация), начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]

Косарев Кирилл Викторович: Кузбасский институт ФСИН России (Новокузнецк, Российская Федерация), старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин. E-mail: [email protected]

Information about the authors

Borzenko Julia Alexandrovna: Kuzbass Institute of the FPS of Russia (Novokuznetsk, Russia), Head of the Chair of Civil Law Disciplines, candidate of law, associate professor. E-mail: [email protected] Kosarev Kirill Viktorovich: Kuzbass Institute of the FPS of Russia (Novokuznetsk, Russia), the senior lecturer of the civil law. E-mail: [email protected]

УДК 343.85

А. Г. Емельянова

К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПРОФИЛАКТИКИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ В МЕСТАХ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ

В учреждениях, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы, сконцентрированы наиболее криминогенно опасные категории осужденных. Данное обстоятельство, а также высокий уровень пенитенциарной преступности не может не вызывать интереса к личности пенитенциарного преступника в современных условиях деятельности учреждений, исполняющих наказания. Необходим поиск новых решений, направленных на предупреждение пенитенциарных преступлений.

Работа по совершенствованию предупреждения преступлений, совершаемых в местах лишения свободы, должна проводиться комплексно по нескольким направлениям и строиться на основе изучения личностных особенностей осужденных.

В числе основных направлений повышения учета личностных особенностей осужденных в предупреждении преступлений автор указывает: повышение превентивной роли наказания в отношении осужденных, совершивших преступление во время отбывания наказания; совершенствование исполнения (отбывания) наказания, направленного на лишение осужденного объективной возможности совершить преступление; совершенствование применения основных средств исправления осужденных, направленных на изменение ценностно-ориентированных и иных их личностных особенностей.

В рамках совершенствования применения основных средств исправления осужденных, направленных на изменение ценностно-ориентированных и иных их личностных особенностей, предложена методика оценки личности осужденного, состоящего на профилактическом учете. Данная методика, по мнению автора, позволит субъектам, осуществляющим профилактическую работу, оценивать

© Емельянова А.Г., 2018 © Emelyanova A. G., 2018