CC BY
141
РАССМОТРЕНИЕ И УТВЕРЖДЕНИЕ БЮДЖЕТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
ЮЛ. Шулбаева
Кафедра конституционного, административного и финансового права Российский Университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, ¡17198, Москва, Россия
В настоящей статье рассматривается порядок деятельное™ Государственной Думы по рассмотрению и утверждению бюджета.
Рассмотрение и утверждение бюджета - это вторая самостоятельная стадия бюджетного процесса. Рассмотрение федерального закона “О федеральном бюджете” осуществляется в соответствии со ст. 107 Конституции РФ1. Ведущая роль здесь отводится законодательной власти, которая уделяет большое внимание рассмотрению и утверждению бюджета. Не случайно были приняты специальные законы, регламентирующие порядок рассмотрения и утверждения бюджета: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. “О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год”2; Федеральный закон от 10 июля 1996 г. “О порядке внесения, рассмотрения и принятие федерального закона “О федеральном бюджете на 1997 год”; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. “О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона “О федеральном бюджете на 1998 г.”’ и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет"; Федеральный закон от 23 июля 1998 г. “О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона “О федеральном бюджете на 1999 г.”4. Этими федеральными законами был закреплен особый порядок рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете ( 4 чтения, исключением является Федеральный закон “О федеральном бюджете на 1996 год”, который рассматривался в трех чтениях, определены сроки рассмотрения и утверждения бюджета). Бюджетным Кодексом РФ5 также закреплено рассмотрение и утверждения бюджета в 4 чтениях и определены сроки рассмотрения и утверждения бюджета от 4,5 до 7,5 месяцев.
Рассмотрение и утверждение бюджета в первом чтении.
Согласно ст. 198 Бюджетного Кодекса РФ проект Федерального закона “О федеральном бюджете па ... год” должен быть рассмотрен в течение 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу РФ. В течении 15 дней со дня внесения проекта закона о бюджете Комитеты Государственной Думы готовят и направляют заключения, предложения и рекомендации в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам (раннее назывался Комитетом по бюджету, налогам, банкам и финансам), который на основании заключений Комитетов ГД и субъектов законодательной инициативы готовит свое заключение по бюджету. Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются Комитетом по бюджету и налогам в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрения Государственной Думы. Также Комитет представляет: а) проект постановления Г осударственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении; б) заключение этого Комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта; в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы; г) проект решения Совета ГД с указанием даты рассмотрения бюджета на заседании ГД, докладчика по законопроекту и содокладчика от Комитета. Обсуждение бюджега начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, то есть Правительство РФ в лице Министра финансов РФ.
При рассмотрении ГД бюджета в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений бюджета, его актуальности и практической значимости, а также
1 СМ: Российская газета от 25 декабря 1993 г.
2 СМ: Российская газега от 4 августа 1995 г.
3 СМ: Российская газета от 29 июля 1997 г.
4 СМ: Российская газета от 30 июля 1998 г.
3 СМ: Российская газета от 12 августа 1998 г. 72
утверждается бюджетная классификация. В первом чтении Государственная Дума утверждает основные характеристики федерального бюджета. При этом до их утверждения должны быть приняты федеральные законы о внесении изменений и дополнений в чаконодательные акты о налогах и тарифах в государственные внебюджетные фонды. Ряд законов (о бюджетах внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда) должен быть принят до рассмотрения проекта бюджета во втором чтении.
После окончания обсуждения бюджета на голосовании ставится предложение о принятии проекта бюджета в первом чтении. При принятии бюджета в первом чтении Государственной Думой в Постановлении “О принятии бюджета в первом чтении” устанавливается срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок был, как правило, не менее 15 дней.
В случае отклонения бюджета в первом чтении Государственная Дума принимает одно из следующих решений:
- О передаче законопроекта бюджета в согласительную комиссию, как раннее она называлась, трехсторонняя ( по количеству сторон). Эта комиссия, состоящая из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, в течение 10 дней разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета и выносит свое решение, принимаемое раздельным голосованием членов согласительной комиссии от каждой стороны. Решение считается приняты стороной, если за него проголосовало большинство представителей данной стороны. Итог-голосования каждой стороны принимается за один голос. Решение согласительной комиссии может быть согласованным и несогласованным. Согласованное решение то, которое поддержано тремя сторонами и несогласованное, когда хотя бы одна из сторон возражает. После этого Правительство РФ снова вносит уже согласованный законопроект о бюджете. Государственная Дума РФ вправе повторно отклонить бюджет в первом чтении и направить его в согласительную комиссию или в Правительство РФ.
- О возращении законопроекта в Правительство РФ;
- О постановке вопроса о доверии Правительству РФ. Впервые эго было введено в 1995 году и пока не применено.
Наиболее практикуемое решение Государственной Думы - передача в согласительную комиссию на доработку законопроекта о бюджете.
Эта стадия имеет большое значение, поскольку предполагает всесторонний анализ бюджета на предстоящий год. Ведь бюджет можно рассматривать как “источник информации социально -экономического развития государства”. То, что будет заложено на “входе” (доходы бюджета), то мы.получим на “выходе” (расходы бюджета), то есть соответствующие доходы и расходы. В связи с этим на стадии рассмотрения и утверждения бюджета первостепенное внимание должно уделяться корреляции, то есть взаимным поправкам и согласованиям. Здесь возникает проблема законодательной инициативы. Согласно ст.103 Регламента ГД Президент Российской Федерации, Совет Федерации, член Совета Федерации, депутат ГД, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ вправе внести поправки к проекту бюджета, так как они являются субъектами права законодательной инициативы. Поправка передается в Комитет по бюджету и налогам, который проводит ее экспертизу. На заседании Комитета принимается одно из следующих решений: поддержать или принять поправку; учесть или учесть частично; отклонить поправку. Согласно ст. 121 Регламента ГД поправки в зависимости от решения Комитета по бюджету и налогам сгруппировываются по трем блокам: поправки, поддержанные Комитетом и рекомендуемые к принятию; поправки, рекомендуемые к отклонению; поправки по которым Комитет не принял решения.1
Рассмотрение и утверждение бюджета во втором чтении.
По Бюджетному Кодексу РФ бюджет должен быть рассмотрен во втором чтении в течение 15 дней с момента принятия в первом чтении. Во втором чтении Государственная Дума рассматривает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации (не выходя за пределы объема расходов, утвержденного в первом чтении), размер федерального фонда
1 СМ: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Издание Государственной Думы, 1998 г., стр. 80,97.
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и его распределение. Сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов после первого чтения, а после второго чтения - о фонде финансовой поддержки направляются органам субъектов Федерации. Принятый во втором чтении законопроект направляется в Комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата ГД возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, виссонными в текст проекта закона “О бюджете” при рассмотрении его во втором чтении. Субъекты нрава законодательной инициативы направляют свои поправки в Комитет по бюджету, который в течение 10 дней проводит экспертизу поправок, готовит сводные таблицы поправок по разделам, и направляет их в соответствующие профильные комитеты ГД. По завершении этой работы законопроект представляется комитетом в Совет ГД для включения в проект порядка работы ГД.
'Третье чтение, на котором определяются расходы уже по подразделам функциональной классификации расходов бюджета, перечень закрепленных статей, программы государственных внешних заимствований Российской Федерации иностранным государствам, должно пройти в течение 25 дней со дня принятия бюджета во втором чтении (согласно Бюджетному Кодексу РФ). В третьем чтении обсуждается и голосуется блок федеральных программ, содержащие конкретные объекты, на которые уже определены расходы на 1 год.
В четвертом чтении, которое должно состояться в течении 15 дней со дня принятия в третьем чтении. Государственная Дума утверждает поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита, в целом федеральный бюджет. На пленарном заседании ГД сначала рассматриваются поправки к законопроекту, утверждается поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета, а затем указанный законопроект ставится на голосование в целом. В соответствии со ст. 105 Конституции РФ федеральный закон “О федеральном бюджете” передается в течении пяти дней со дня его принятия на рассмотрение Советом Федерации. После его утверждения Советом Федерации, он направляется на подписание Президенту РФ.
Рассмотрение и утверждение федерального закона “О бюджете на 1998 (1999 г.), (2000 г.)”. Проект федерального бюджета на 1998 год был внесен Правительством в установленные законодательством срок, вначале он был направлен для подготовки заключения Президенту РФ, затем в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в Комитеты ГД, а также в Счетную палату.
Ответственным за рассмотрение прогноза социально - экономического развития Российской Федерации на 1998 год и концепции проекта федерального бюджета на 1998 год выступал Комитет ГД ііо экономической политике. Ответственным за его рассмотрение федерального закона являлся Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам. Впервые законодатель определил ответственного по проекту федерального закона “О федеральном бюджете на 1997 г” - им являлся Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам.
Проект бюджета в .первом чтении был отклонен и передан на доработку в согласительную комиссию, сроком не 10 дней, а 15 дней. Здесь очевидно явное отступление от процедуры, предусмотренной упомянутым Федеральным законом. После чего состоялось заседание правительство РФ, которое заново одобрило проект федерального бюджета, доработанный в трехсторонней комиссии. Правительство представило проект бюджета, в Государственную Думу, но ГД отклонила рассмотрение проекта бюджета на 1998 год до декабря 1997 года.
Между третьим и четвертым чтением ФЗ “О бюджете” проходил юридическую и лингвистическую вправку. В, этот промежуток депутаты могли подавать свои поправки. В соответствии е Конституцией Российской Федерации правом законодательной инициативы обладает не только депутаты ГД, но и Президент РФ. В случае отклонения “президентской поправки”, возникает' проблема не подписания ФЗ “О бюджете” Президентом РФ. Так, при обсуждении федерального закона “О федеральном бюджете на 1999 г” в третьем чтении Президентом РФ была внесена поправка о пропорциональном сокращении расходов на содержание Аппарата Президента РФ, Аппарата Правительства РФ и Аппарата ГД. Депутаты ГД путем голосования отклонили поправку Президента РФ. В связи с этим Президент РФ имел право наложить вето ФЗ “О бюджете”. Федеральный закон “О федеральном бюджете на 1998 год” Государственная Дума рассмотрела в декабре лишь в первом чтении, поэтому бюджет - 98 не был принят в сроки, установленные законом. В связи с этой ситуацией Правительство РФ производило расходование бюджетных средств по соответствующим разделам, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификации расходов федерального 74
бюджета ежемесячно в размере одной двенадцатой от сумм фактически произведенных расходов за 1097 год. Аналогичная ситуация произошла и в 1998 г. с принятием федерального закона '"О федеральном бюджете на 1999 г.” Иная ситуация сложилась с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2000 г.” Он был принят в срок и начал действовать с 5 января 2ÜÜ0 года.
Наложенное свидетельствует, что процедура рассмотрения и утверждения бюджета ! оеударственной Думой РФ в течении нескольких лет усовершенствовалась законодательством и практикой.
THE INSPECT AND ASSERTION BUDGET THE STATE DUMA OF FEDEREL ASSAMBLI IN
RUSSIAN FEDERATION
U.L. Shulbaeva
The Department of Constitutional, Administrative and Financial Law Russian University of Peoples' Friendship Mikhtho-Maklay sir., 6 ¡17198, Moscow, Russia
In article investigation order to work the State Duma at inspect and assertion budget
