CC BY
148
Совершенствование процедур участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе
Т. В. Нечаева
Федеративный характер российской государственности, закрепленный в Конституции РФ, предопределяет высокую степень обобщенности норм материального права в сфере федерального законодательства по предметам совместного ведения, обеспечивающих максимальный учет региональных особенностей, и предъявляет дополнительные требования к процессуальным нормам для обеспечения участия субъектов Федерации как в федеральном законодательном процессе, так и в исполнении возложенных на них Конституцией и федеральными законами государственных функций.
Степень обязательности согласования с субъектами Российской Федерации законопроектов в ходе законодательного процесса на федеральном уровне в первую очередь должна зависеть от предмета регулирования. Пока этот подход отмечается только в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации». В отношении предметов ведения Российской Федерации процедура предварительного согласования с субъектами РФ могла бы носить чисто уведомительный характер. По предметам совместного ведения, безусловно, требуется выявление позиций субъектов Федерации для их учета при рассмотрении законопроекта на всех стадиях федерального законодательного процесса.
Те же подходы могут применяться и в отношении сроков подготовки субъектами Федерации своих
Нечаева Татьяна Владимировна — соискатель Российской Академии государственной службы при Президенте России.
отзывов (поправок) на законопроекты: в случае если законопроект по предметам совместного ведения затрагивает компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации, то сроки подготовки таких отзывов должны быть увеличены. Эта проблема уже достаточно длительное время поднимается субъектами Федерации. В частности, в 2006 г. в Государственную Думу внесена законодательная инициатива Законодательного Собрания Краснодарского края «О внесении изменения в статью 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в которой предлагается увеличить срок предоставления в Государственную Думу органами государственной власти субъектов Федерации отзывов на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения с 30 до 45 дней,с поскольку недостаточные сроки подготовки отзывов субъектов Федерации на законопроекты по предметам совместного ведения отрицательно сказываются на качестве принимаемых федеральных законов и на их практической реализации в регионах.
Участие субъектов Российской е
Федерации в законодательном
регулировании предметов ведения Российской Федерации
Участие субъектов Федерации в совершенствовании федерального законодательства возможно двумя основными способами. Первый связан с реализацией региональными
законодательными органами государственной власти права законодательной инициативы в Государственной Думе, а также с наделением Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (далее — Закон № 184-ФЗ) исполнительных органов субъектов Федерации правом подготовки отзывов на законопроекты по предметам совместного ведения перед их рассмотрением в первом чтении. Второй способ предусматривает участие субъектов Федерации в деятельности верхней палаты российского парламента — Совета Федерации через двух представителей от региона (по одному — от законодательного и исполнительного органов).
Процедура принятия федеральных конституционных законов, установленная в ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, предусматривает участие в их принятии квалифицированного большинства членов Совета Федерации, что свидетельствует об обязательном включении представителей субъектов Федерации в рассмотрение вопросов ведения Российской Федерации, зафиксированных в ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 128, ч. 3 ст. 118, ч. 2 ст. 135, ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137, ч. 1 и 2 ст. 56, ст. 88, ч. 3 ст. 87, ч. 1 ст. 70, ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. Без согласия квалифицированного большинства членов Совета Федерации невозможно преодолеть вето Президента РФ на принятые Федеральным Собранием федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). Представители субъектов Федерации в Совете Федерации в соответствии со ст. 102 Конституции РФ самостоятельно решают такие вопросы ведения Российской Федерации, как возможность использования Вооруженных
1 См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
Сил РФ за пределами территории Российской Федерации; утверждение и изменение границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения; назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации.
Статья 106 Конституции РФ гарантирует субъектам Федерации обязательное участие через своих представителей в Совете Федерации в рассмотрении принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам ведения Российской Федерации, установленным в п. «ж», «з», «и», «к» ст. 71 Конституции. В случае если эти вопросы затрагиваются федеральными законами по предметам совместного ведения, то у Совета Федерации появляется возможность принимать их к рассмотрению на неопределенный срок. Такая ситуация возникла с новой редакцией Водного кодекса в мае 2006 г., когда Совет Федерации в течение месяца переносил сроки его рассмотрения, пока не была достигнута договоренность, что законодательная инициатива Совета Федерации о внесении изменений в новый Водный кодекс в части межбюджетных отношений будет поддержана Правительством РФ и Государственной Думой и вступит в действие одновременно со всем Кодексом, если Совет Федерации одобрит его в кратчайшие сроки. Однако процедура согласования с субъектами Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по предметам совместного ведения, затрагивающих межбюджетные отношения, законодательно не урегулирована.
Наряду с процедурой согласования с субъектами Федерации проектов федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения требуется законодательно урегулировать процедуру согласования с органами государственной власти субъектов Федерации проектов законодательных актов по предметам ведения Российской Федерации, в значительной степени затрагивающих интересы субъектов Федерации.
Таким образом, вопросы ведения Российской Федерации, требующие согласования субъектов РФ, можно разделить на три группы:
— согласование кадровых назначений, в частности руководителей федеральных территориальных органов в субъектах Федерации;
— согласование проектов нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы субъекта РФ;
— согласование проектов нормативных правовых актов федеральных исполнительных органов по вопросам, исполнение которых возложено на исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.
Участие субъектов Федерации в федеральном законодательном регулировании предметов совместного ведения
Что касается предметов совместного ведения, то здесь действует общее правило, устанавливающее, что если в течение 14 дней федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным. Это положение ч. 4 ст. 105 Конституции РФ характеризует верхнюю палату как институт участия субъектов РФ в осуществлении правового регулирования, прежде всего, предметов ведения Российской Федерации, поскольку позволяет Совету Федерации вообще не рассматривать за-
коны по предметам совместного ведения, что во взаимосвязи с вышеперечисленными конституционными нормами, а также с положением ч. 3 ст. 11 Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий исключительно Конституцией и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, ставит под сомнение легитимность принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, реализующих такое разграничение полномочий без участия самих органов государственной власти субъектов Федерации.
Из анализа форм федерального регулирования предметов совместного ведения следует, что федеральные законы по предметам совместного ведения могут содержать:
— исчерпывающее регулирование предметов совместного ведения;
— регулирование исключительно общих вопросов или общих принципов или аспектов координации части предметов совместного ведения;
— новеллы федеральных законов, содержание которых уже урегулировано соответствующими законами субъекта Федерации в опережающем порядке;
— принципы установления компетенции субъектов Федерации;
— обязательные для реализации субъектами Федерации вопросы совместного ведения за счет финансирования из региональных бюджетов;
— формы обязательного участия исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения за счет федеральных субвенций;
— права субъектов Федерации по дополнительному участию (со-финансированию) в реализации отдельных вопросов совместного ведения.
Для всех перечисленных вариантов федерального регулирования предметов совместного ведения ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ установлен единый порядок участия органов государственной власти субъектов Федерации в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.
Полагаем, что каждый из рассмотренных выше случаев установления компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также введение принципов регулирования данных вопросов федеральными законами должны предусматривать законодательно установленные процедуры участия органов государственной власти субъектов Федерации в обсуждении и принятии соответствующих федеральных законов на всех стадиях законодательного процесса, включая порядок использования различных форм выяснения мнения граждан (опросы, референдумы и т.п.). В этой связи весьма показательным является опыт Испании по установлению индивидуальной компетенции для каждой автономии: в принятии соответствующего центрального закона о Статуте автономии поэтапно участвуют не только квалифицированное большинство региональных и национальных законодателей, но и все население автономии, утверждающее центральный закон о Статуте автономии на региональном ре-ферендуме2.
Совершенствование процедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе необходимо синхронизиро-
2 См.: Статья Хулио Пинеля «Опыт Испании по совершенствованию статутов автономных сообществ в контексте российского федерализма» в итоговом сборнике совместного проекта ЕС и России «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации». М., 2006. www.federalism.ru
вать с процессом совершенствования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации по предметам их совместного ведения, поэтапно вводя более жесткие процедуры согласования с субъектами Федерации изменений, вносимых в федеральные законы, затрагивающих их собственные полномочия.
Процедуры согласования с субъектами Федерации проектов федеральных нормативных правовых актов
Чтобы оценить эффективность процедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе по предметам совместного ведения, необходимо в первую очередь проанализировать установленные законом границы такого участия.
Порядок участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в предварительном согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения регулируется ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ в редакции от 4 июля 2003 г.3 и ст. 109 ^ Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации4 .
Указанный порядок обязывает Государственную Думу направлять в субъекты Федерации для согласования все законопроекты по предметам совместного ведения после их внесения в нижнюю палату парламента. Законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти обязаны в течение 30 дней направить свои отзывы на данные законопроекты в профильный комитет Государственной Думы. Отзыв законодательного органа оформляется его
3 См.: СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. II). Ст. 2709.
4 См.: СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
постановлением, а отзыв на законопроект исполнительного органа подписывается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа) субъекта Федерации. В случае если законодательный и исполнительный органы субъекта Федерации заняли противоположные позиции по законопроекту, мнение субъекта Федерации считается невыраженным. В случае если законопроект получил отрицательные отзывы более чем одной трети субъектов Федерации, по решению Государственной Думы должна быть создана согласительная комиссия с их участием для преодоления возникших разногласий. Важно отметить, что указанное требование Закона № 184-ФЗ о создании согласительной комиссии не нашло отражения в действующей редакции Регламента Государственной Думы и соответственно не может быть реализовано ввиду отсутствия необходимой регламентной процедуры.
Как показывает практика применения ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ, несмотря на то, что свои заключения на законопроекты по предметам совместного ведения в Государственную Думу направляет подавляющее большинство субъектов РФ, при окончательном подсчете позиций, как правило, выясняется, что свои отзывы прислала лишь незначительная часть субъектов Федерации. Остальные заключения субъектов Федерации при подведении итогов не учитываются по различным формальным основаниям (подписаны вице-губернатором, приняты президиумом законодательного органа, истекли сроки подачи отзывов и т. п.).
Например, по данным Комитета по природным ресурсам Государственной Думы, свои заключения на законопроект «О недрах» своевременно с соблюдением всех требований к оформлению такого рода документов прислали лишь пять субъектов РФ (три — против, два —
за). В то же время по информации Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Совета Федерации, обобщившего мнения всех субъектов РФ без соблюдения формальных требований к их оформлению, против законопроекта «О недрах» высказалось более трети субъектов Федерации.
Установленная Законом № 184-ФЗ процедура участия органов государственной власти субъектов Федерации в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения неэффективна при внесении пакетных законопроектов, предусматривающих изменения и дополнения в трех и более (до 30) законах одновременно. В этой связи ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ представляется целесообразным дополнить новым пунктом, устанавливающим, что в случае внесения на рассмотрение Государственной Думы законопроекта об изменениях и дополнениях сразу в несколько федеральных законов по предметам совместного ведения допускается подготовка отзывов субъектов РФ по каждому из этих законов, а в случае необходимости и по их отдельным статьям или положениям, носящим принципиальный характер. При этом согласительная комиссия с участием субъектов Федерации могла бы быть создана как в целом по законопроекту, так и только по отдельным законам, в которые законопроектом вносятся изменения, получившим отрица- ■ тельный отзыв более чем одной трети субъектов Федерации.
Кроме того, из указанной статьи Закона № 184-ФЗ должно быть ис- . ключено положение о том, что мнение субъекта Федерации не засчитывается, если на законопроект получены противоположные отзывы от законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В законодательной практике по предметам совместного ведения не следу-
ет создавать ситуации, когда мнение субъекта Федерации можно не учитывать только по формальным основаниям. При противоположных позициях законодательного и исполнительного органов субъектов РФ приоритет по законопроекту должна получить позиция законодательного органа, наделенного Конституцией РФ правом законодательной инициативы, а также избирающего высшее должностное лицо — главу исполнительной власти субъекта РФ по представлению Президента Российской Федерации.
В отношении нормативных правовых актов Правительства РФ по вопросам совместного ведения мнение законодательного органа субъекта РФ в настоящее время не выясняется, хотя участие региональных законодательных органов в предварительном обсуждении таких проектов принесло бы определенную пользу для совершенствования разграничения полномочий по нормативному правовому регулированию предметов совместного ведения.
Согласно п. 4 ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.
Императивность указанной законодательной нормы фактически отменяется положением п. 5 ст. 119 Регламента Государственной Думы, предусматривающим, что в случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении срок представления поправок к законопроекту, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного веде-
ния Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Изложенные регламентные нормы несомненно должны быть приведены в соответствие с положениями ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ.
Вместе с тем данная статья Закона № 184-ФЗ нуждается в конкретизации с точки зрения установления порядка взаимодействия палат Федерального Собрания при согласовании законопроектов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации. До настоящего времени обе палаты действуют параллельно при работе с одними и теми же участниками законодательного процесса от субъектов Федерации. На наш взгляд, отзывы законодательных и исполнительных органов государственной власти на законопроекты по предметам совместного ведения до первого чтения должна направляться не только в профильный комитет Государственной Думы, но одновременно и в Совет Федерации для выработки единой позиции регионов по тем или иным вопросам.
Регламентом Государственной Думы (п. 3 ст. 122) установлено, что законопроект, подготовленный ко второму чтению, рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении. Нетрудно заметить, что в этом переч-
не отсутствуют как авторы поправок, так и в отношении законопроектов по предметам совместного ведения — законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Такая процедура подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении, во-первых, ставит другие субъекты права законодательной инициативы в неравные условия, во-вторых, игнорирует большинство авторов поправок ко второму чтению, в-третьих, является причиной принятия во втором и третьем чтениях законов по предметам совместного ведения в существенно измененной по сравнению с первоначальной и, следовательно, несогласованной с субъектами Федерации редакции, что сводит на нет процедуры предварительного согласования и информирования субъектов Федерации о законопроектах по предметам совместного ведения во внесенной редакции и редакции первого чтения. Следовательно, законопроекты по предметам совместного ведения, подготовленные для рассмотрения ко второму чтению, должны заранее рассылаться всем авторам поправок, а также в субъекты Федерации для принятия ими решения о необходимости участия их представителей в обсуждении законопроекта во втором чтении.
Предложения по совершенствованию процедур
участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе
Поскольку в России действует модель двухпалатного парламента, в котором изменять законопроекты и принимать законы может только Государственная Дума, а Совет Федерации обладает лишь правом отклонять принятые нижней палатой законы, представляется целесообразным применять процедуру рассмотрения в Совете Федерации фе-
деральных законов по предметам совместного ведения, разделив их на две группы: законы, требующие обязательного одобрения субъектов РФ (или Совета Федерации), и законы, которые в случае недостижения консенсуса в результате согласительных процедур, могут приниматься Государственной Думой без учета мнения регионов (Совета Федерации). Объективно возникает вопрос о критериях отнесения законов к каждой из названных групп.
Здесь может помочь опыт Германии, где закон квалифицируется как требующий обязательного одобрения субъектов Федерации (Бундесрата), когда в нем в значительной мере затронуты интересы федеральных земель (к таким актам относится почти половина всех принимаемых законов). Споры Бундестага и Бундесрата о соответствующей квалификации законов разрешаются Конституционным Су-
дом5.
Проблема введения более жесткой процедуры согласования принятия федеральных законов с субъектами Федерации в законодательном процессе заключается в том, что изменение законодательных процедур рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой законов по предметам совместного ведения возможно лишь ' поправками в Конституцию РФ, что в ближайшей перспективе не представляется возможным, хотя уже накопилось достаточно противоречий и пробелов в действующей Конституции РФ, тормозящих дальнейшее развитие федеративных отношений. .
В частности, такие поправки, устанавливающие для Совета Фе-
5 См.: Аналитическая записка «Организация законодательной деятельности в парламентах зарубежных стран». Издание Информационно-аналитического управления Аппарата Государственной Думы. М., 2003. С. 6.
дерации право жесткого вето по законам, предусматривающим дополнительные расходы из региональных бюджетов, которое Государственная Дума была бы не вправе преодолеть, способствовали бы большей устойчивости и прозрачности межбюджетных отношений в Российской Федерации.
На наш взгляд, специальная законодательная процедура с участием субъектов РФ может быть предусмотрена и для рассмотрения изменений и дополнений Закона № 184-ФЗ, что связано с особыми последствиями для региональных бюджетов дополнений п. 2 ст. 26.3 указанного Закона.
Закон № 184-ФЗ, регламенты Государственной Думы и Правительства Российской Федерации целесообразно дополнить положениями, устанавливающими последствия несоблюдения процедур предварительного рассмотрения и согласования позиций субъектов Федерации по проектам нормативных правовых актов Правительства РФ и законопроектам по предметам совместного ведения.
Если в отношении процедуры согласования с субъектами Федерации предметов ведения Российской Федерации действует лишь уведомительный порядок, когда субъект РФ вправе лишь информировать о своей отрицательной позиции согласующий федеральный орган власти, то и санкции в случае несоблюдения процедур согласования указанных вопросов должны состоять в праве субъектов Федерации информировать о ее нарушении вышестоящий для согласующего орган власти и федеральный орган власти, установивший своим нормативным актом указанную процедуру согласования.
Что касается предметов совместного ведения, то в настоящее время ни в одном законе, предусматривающем процедуру совместных решений федеральных и региональных органов власти или про-
цедуру согласования с субъектами Федерации решений федеральных органов власти, не установлены санкции за их нарушения.
Введение двухсторонних санкций за несоблюдение процедур согласования позволило бы оптимизировать согласительные процедуры на стадии выработки решений по предметам совместного ведения, а также не только значительно улучшить качество и повысить эффективность нормативных актов, но и избежать возможных конфликтов при их исполнении благодаря легитимизации согласованных решений для заинтересованных сторон и широкой общественности.
Таким образом, дальнейшее совершенствование процедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе предполагает:
— оптимизацию установленного в ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ порядка предварительного согласования с субъектами Федерации проектов федеральных законов с целью обеспечения максимального учета федеральным законодателем позиций регионов на всех стадиях законодательного процесса;
— дополнение Регламента Государственной Думы положениями, регулирующими порядок осуществления согласительных процедур при возникновении разногласий по проектам федеральных законов в сфере совместного ведения;
— обеспечение равенства прав всех субъектов универсального6 права законодательной инициативы, включая региональные законодательные органы государственной власти, при рассмотрении законопроектов во втором и третьем чтениях;
— расширение установленных законом прав субъектов Федерации
6 Под «универсальным» подразумевается право законодательной инициативы независимо от сферы собственной компетенции субъекта законодательной инициативы.
по обжалованию в судебном порядке нарушений порядка их участия в федеральном законодательном процессе;
— введение двусторонних санкций за несоблюдение установленных законодательством процедур предварительного согласования проектов нормативных правовых актов с участием субъектов Федерации;
— законодательно установленные дифференцированные процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе исходя из предметов ведения, а также интересов субъектов Федерации, а в отношении сферы совместного ведения с учетом особенностей федерального регулирования отдельных ее элементов.
