CC BY
138
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
Согласительные процедуры в законотворческом процессе
МИНОСьЯНЦ Юлия Владимировна,
аспирантка отдела теории законодательства ИЗиСП
Федеративная форма государственного устройства предполагает участие субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. «Известно, что на региональном уровне быстрее обнаруживаются острые социальные проблемы, раньше и эффективнее выявляются недостатки и пробелы в законодательном регулировании общественных отношений»1. Поэтому эффективность законодательного процесса в федеративном государстве зависит от обеспечения интересов государства в целом и его субъектов в частности. «Сравнительное законодательство помогает разработчикам законопроектов разных стран учесть и полезный, и печальный зарубежный опыт»2. «Речь идет не о том, чтобы предлагать законодателю готовые образцы и модели, взятые за рубежом, а об изучении зарубежного юридического опыта, как позитивного, так и негативного»3.
Думается, что посредством изучения зарубежного опыта (в частности, Германии) возможно совершенство-
1Симонян Г. Р. Механизм обеспечения интересов субъектов РФ в деятельности федеральных органов государственной власти // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 50.
2 Осакве К. Сравнительное правоведение: схематический комментарий. М., 2008. С. 134.
3Саидов А. Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности): учебник / под ред. В. А. Туманова. М., 2003. С. 104.
вание национального права, а также повышение эффективности законотворческой деятельности.
Федерализм в Германии называют федерализмом на основе сотрудничества. В этой стране субъекты Федерации — земли имеют большие права, но только внутри страны. В отличие от Конституции РФ в Конституции Германии разграничены не предметы ведения, а предметы законодательного регулирования федерации и земель. В Германии существует так называемое рамочное законодательство, раскрывающее основы законодательства, принимаемые федерацией; конкурирующее законодательство — что-то вроде совместных предметов ведения федерации и субъектов (если федерация не выполняет своей компетенции, земли создают конкурирующее законодательство).
В Российской Федерации участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе обусловлено тем, что согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 5, ст. 76, 104, 134, 136) они наделены правом законодательной инициативы; участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения; внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ; участия в процедуре одобрения поправок к гл. 3—8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания Российской Федерации; принятия законов по предметам совме-
стного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии со ст. 264 «Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения» Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу РФ направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на указанные законопроекты. В отношении законопроектов по вопросам, отнесенным к компетенции федеральных органов власти, закон не содержит каких-либо указаний. Так, Т. Д. Зражевская и С. В. Медведев считают необходимой процедуру согласования Федерации и ее субъектов по каждому проекту принимаемого федерального закона, поскольку «даже в пределах исключительного ведения Федерации конституционные нормы, определяющие это исключительное правовое поле, действуют на территории субъекта... Отторжение субъекта Федерации от формирования любого элемента системы законодательства влечет ослабление эффективности принимаемых законов»4.
4 Зражевская Т. Д., Медведев С. В. Становление конституционных и уставных су-
Не отрицая данную точку зрения, полагаем, что основанием для направления законопроектов по предметам исключительного ведения Федерации является непосредственная заинтересованность субъектов РФ в их принятии.
В ст. 264 названного Закона также установлено, что если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем 1/3 субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, то по решению Государственной Думы РФ создается согласительная комиссия.
Отзыв органов государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся за принятие данного проекта федерального закона, и отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.
Если же мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта РФ разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта РФ не выражено.
На наш взгляд, это нелогично. Мнение исполнительного органа власти субъекта РФ должно быть доведено до Государственной Думы РФ и учтено при обсуждении законопроекта.
В целях подготовки замечаний и предложений по проекту феде-
дов субъектов РФ в системе гарантий прав и свобод человека // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. М., 2003. С. 506.
рального закона законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации, как до, так и после обсуждения в первом чтении, предусмотрен 30-дневный срок. По нашему мнению, необходимо увеличение срока работы законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ над законопроектами, принятыми в первом чтении Государственной Думой РФ, что позволит субъектам Федерации более эффективно участвовать в федеральном законодательном процессе.
До истечения указанного 30-дневного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается. Но если учитывать тот факт, что во втором чтении в Государственной Думе РФ ответственный по законопроекту комитет представляет таблицу поправок к законопроекту, сгруппированных по двум категориям — рекомендованные комитетом к принятию и не рекомендованные к принятию, то в результате этого замечания законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ могут быть искажены. Поэтому необходимы рабочие механизмы согласования позиций палат российского парламента в федеральном законотворческом процессе по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Для этого необходимо образование коллегии по согласительным парламентским процедурам российского парламента, создание рабочих групп по законопроектам из числа депутатов Государственной Думы РФ, членов Совета Федерации, представителей законодательных органов субъектов РФ, которые будут работать с законопроектом на всех этапах законодательного процесса.
Следует согласится с мнением А. И. Абрамовой и Т. Н. Рахманиной, которые считают «целесообразным распространить процедуру согласования законопроекта с органами
государственной власти субъектов Федерации и на стадию второго чтения, так как скоординированность мнений Федерации и ее субъектов на стадии одобрения концептуальных положений законопроекта может благотворно сказаться на последующем его прохождении в Государственной Думе, а на этапе рассмотрения законопроекта по существу (второе чтение) позволит обеспечить окончательную сбалансированность интересов и будет способствовать выработке взаимоприемлемого решения»5. На наш взгляд, важным моментом здесь является то, что согласительная процедура применяется не в конце законодательного процесса, а в начале и на всем его протяжении.
Процедура согласования законопроекта с субъектами существует и за рубежом. Согласно ч. 2 ст. 76 Основного закона ФРГ Правительство может вносить свои законопроекты в Бундестаг только через Бундесрат, который является связующим звеном между землями и федерацией. Срок определения Бундесратом своей позиции составляет шесть недель (для особо срочных законопроектов — три недели). Такие законотворческие процедуры способствуют выявлению баланса интересов, благодаря чему «земли участвуют в законодательной и административной деятельности Федерации» (ст. 50 Основного закона ФРГ). В России же выявление и учет интересов субъектов Федерации при подготовке Правительством РФ проектов законов предусмотрены лишь по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, указанным в ст. 72 Конституции РФ.
Проект закона, обоснование позиции Бундесрата передаются затем
5 Абрамова А. И., Рахманина Т. Н. Процедуры согласования законотворчества Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 190.
на рассмотрение в Бундестаг. Все принятые Бундестагом законы снова возвращаются в Бундесрат, который проверяет, была ли учтена позиция первого тура и какие изменения внес Бундестаг.
В случае если Бундесрат не согласен с формулировкой принятого Бундестагом закона, он может в течение трех недель обратиться в посредническую комиссию, в состав которой входят 16 членов Бундесрата и 16 депутатов Бундестага. Следовательно, Бундесрат рассматривает законопроекты дважды: до и после передачи их в нижнюю палату, что дает возможность верхней палате быть не просто статистом, а активно влиять на законотворческий процесс.
Процедура согласования проектов федеральных законов с субъектами РФ имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников. Из этого не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы РФ удовлетворить требования, заявленные субъектами РФ. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов РФ для разработки более согласованного проекта федерального закона, что позволит субъектам РФ избежать дублирований федерального законодательства.
Учесть при доработке законопроекта позицию регионов довольно сложно, так как во многом это формальная процедура. Для подготовки замечаний и предложений по проекту закона отводится 30 дней, что, на наш взгляд, недостаточно. Также не определен порядок, в соответствии с которым регионы должны работать над текстом законопроекта и оформлять свое решение. В Регламенте Государственной Думы РФ процедурам согласования федеральных законопроектов с субъектами РФ уделено недостаточно внимания. Например, не установлены последствия в случае, если проекты законов по предметам совместного
ведения не будут направлены субъектам Федерации; не установлена ответственность лиц, не обеспечивших соблюдение данной процедуры. Более того, замечания и предложения региональных законодательных органов не являются для Государственной Думы РФ обязательными. Эффективность такой работы была бы выше, если бы федеральный парламент предоставлял сведения внесшему предложения субъекту о том, что из предлагаемого принято, учтено и в каком виде отражено в определенном федеральном законе.
Распространенным является положение о том, что отзыв субъекта РФ учитывается как положительный даже в том случае, если он вообще не представлен. «Согласительная процедура реализуется путем создания согласительной комиссии из представителей федеральных органов и органов государственной власти соответствующего субъекта Федерации»6. Но в отношении согласительной комиссии предусмотрена не обязанность, а только возможность ее создания, если более 1/3 субъектов РФ представили отрицательный отзыв по законопроекту. Ю. А. Тихомиров отмечал, что «очень важно тщательно урегулировать виды, порядок проведения согласительных процедур, определить субъектов, правомочных вводить или обращаться по поводу применения согласительных процедур, установить способы принятия решения»7. Однако, несмотря на то что согласительные процедуры действительно очень важны в законотворческом процессе, функции согласительной комиссии и некоторые другие проблемные вопросы до сих пор не зафиксированы на правовом уровне.
Региональный законодатель в соответствии с Конституцией РФ имеет право регулировать на своей тер-
6 Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2000. С. 117.
7 Там же. С. 118.
ритории вопросы, не только отнесенные к ведению субъекта Федерации, но и по сути касающиеся общегосударственных проблем, в случаях, когда отсутствует соответствующее федеральное законодательство. Региональный законодатель может выступать и с законодательными инициативами, предлагая их распространение на всей территории страны. Например, Парламент Республики Северная Осетия — Алания разработал и внес в Государственную Думу РФ законопроекты об особенностях оборота наркотиков и о социальной защите пострадавших в терактах. Оба эти документа не были поддержаны федеральным центром, но судьба заложенных в них идей сложилась по-разному. Спустя семь лет с момента внесения законопроекта об обороте наркотиков многие его положения использованы в указах Президента РФ и ведомственных актах. А вот предложения о мерах по социальной защите пострадавших в терактах учтены не были.
«Федеративная структура законодательства не только открывает большие возможности для научно-сравнительного анализа законодательства субъектов Федерации, но и требует такого анализа в практи-ко-прикладных целях»8. По нашему мнению, прежде чем дать отзыв на законопроект, субъектам РФ полезно было бы изучить опыт других субъектов Федерации.
Имеются и другие проблемы механизма согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере законодательства. Процесс согласования законопроектов с субъектами РФ должен способствовать приданию большей определенности общефедеральным нормам за счет учета специфики региональной практики, так как региональный уровень точнее отражает насущные социальные проблемы, выявляет недостатки и пробелы в правовом регулировании общественных отноше-
8 Саидов А. Х. Указ. соч. С. 106.
ний. Предложениям, которые разрабатывают органы государственной власти субъектов РФ, не всегда уделяется должное внимание, хотя Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено обязательное их рассмотрение. На наш взгляд, это происходит из-за недостаточной нормативной базы, да и сами субъекты РФ не в полной мере реализуют свое право на участие в федеральном законотворчестве. Ни Конституция РФ, ни регламенты палат Федерального Собрания РФ не устанавливают четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в федеральном законотворчестве. Поэтому субъекты РФ стремятся издавать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. «С принятием Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» получила легализацию практика так называемого «опережающего» законотворчества субъектов Федерации. Установлено, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Федерации вправе осуществлять по ним собственное правовое регулирование, а после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом»9.
Множественность регламентирующих правил федерального законодательного процесса, каждого субъекта права законодательной инициати-
9 Абрамова А. И., Рахманина Т. Н. Указ. соч. С. 182.
вы вызывает необходимость принятия единого правового акта. Остаются актуальными подготовка и принятие федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», который бы регулировал стадии федерального законотворческого процесса, обеспечивал эффективное взаимодействие всех участников законотворческой деятельности.
Отметим, что установленных процедурных правил недостаточно для того, чтобы реализовать целостный эффективный механизм процесса согласования законотворчества. Например, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не определен порядок формирования, сроки работы согласительной комиссии, которая может быть создана по решению Государственной Думы РФ, если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем 1/3 субъектов Федерации выскажутся против принятия проекта федерального закона.
Названный Закон не закрепляет и процесса обсуждения итогов работы согласительной комиссии на заседании Государственной Думы РФ. А. И. Абрамова и Т. Н. Рахма-нина считают, «что такая форма согласительных процедур, как согласительные комиссии, на практике достаточного развития не получила. Одна из причин этого — отсутствие четко прописанной правовой регламентации их статуса. Вышеназванный Закон определил лишь самые общие аспекты деятельности согласительных комиссий»10. По мнению Ю. А. Тихомирова, «необходимо развивать и совершенствовать правовую регламентацию процедур»11.
10 Абрамова А. И, Рахманина Т. Н. Указ. соч. С. 192.
11 Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 98.
На наш взгляд, деятельность согласительной комиссии должна быть четко установлена, так как является частью законодательного процесса парламента. Нужно выработать и закрепить на нормативно-правовом уровне унифицированные правила, которые будут определять последовательность рассмотрения федеральных законов и подготовки отзывов по ним.
Думается, что для правовой регламентации рассматриваемых и некоторых других вопросов необходим специальный федеральный закон, определяющий условия и процедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения. Он должен отражать и роль Совета Федерации ФС РФ в обеспечении эффективности взаимодействия Государственной Думы РФ и субъектов РФ в процессе согласования законопроектов по предметам совместного ведения. Необходимо, чтобы члены Совета Федерации входили в состав согласительных комиссий, создаваемых по причине отклонения субъектами РФ законопроектов. Совет Федерации мог бы активнее проводить парламентские слушания по обсуждению принимаемых законопроектов, что, в свою очередь, будет способствовать повышению его роли в защите интересов субъектов РФ. Как верно отметили Е. В. Колесников и Д. В. Пажетных, предназначение Совета Федерации состоит в обеспечении представительства интересов российских субъектов при принятии законодательных актов, в предотвращении недостаточно взвешенных решений, осуществлении контроля за качеством принимаемых законодательных актов. «Также члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах Российской Федерации. Этим осуществляется учет интересов Федерации и ее субъектов, однако на практике таким правом они пользуются крайне
редко»12. Члены Совета Федерации должны шире использовать практику обсуждения законопроектов в представляемых ими регионах.
Исходя из вышесказанного, целесообразно предложить разработку закона, который утвердил бы на законодательном уровне процедуру согласования законопроектов с субъектами РФ. Это позволило бы:
закрепить не только право, но и обязанность палат Федерального Собрания РФ заблаговременно информировать субъекты РФ о планах работы по федеральному законотворчеству;
направлять субъектам РФ согласительные документы для своевременного оформления отзыва;
сделать обязательной подготовку отзыва в целях прекращения негативной практики игнорирования субъектом РФ направленного ему федерального законопроекта;
увеличить срок представления отзыва на проект федерального закона с 30 до 50 дней;
четко зафиксировать и законодательно регламентировать все процедуры согласования и представительного участия субъекта РФ на всех стадиях прохождения законопроекта;
12 Колесников Е. В., Пажетных Д. В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11. С. 18.
предоставить субъектам РФ право участвовать в разработке законопроектов не только по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, но и по всем вопросам, касающимся интересов субъектов РФ (в том числе по предметам исключительного ведения Российской Федерации).
Библиографический список
Абрамова А. И., Рахманина Т. Н. Процедуры согласования законотворчества Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.
Зражевская Т. Д., Медведев С. В. Становление конституционных и уставных судов субъектов РФ в системе гарантий прав и свобод человека // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. М., 2003.
Колесников Е. В., Пажетных Д. В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11.
Осакве К. Сравнительное правоведение: схематический комментарий. М., 2008.
Саидов А. Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности): учебник / под ред. В. А. Туманова. М., 2003.
Симонян Г. Р. Механизм обеспечения интересов субъектов РФ в деятельности федеральных органов государственной власти // Журнал российского права. 2006. № 3.
Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2000.
