CC BY
92
Раздел 2. Проблемы государственного и муниципального строительства
РЕАЛИЗАЦИЯ КОНТРОЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ПАРЛАМЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВО ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ С СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И.В. Гончаров
(заместитель начальника Академии управления МВД России, доктор юридических наук, профессор, г. Москва; 8 (499) 150-28-78)
Статья посвящена комплексному анализу проблем реализации контрольных полномочий Парламента Российской Федерации во взаимоотношениях с субъектами Российской Федерации.
Ключевые слова: парламент, контроль, чий, субъекты Российской Федерации.
Комплексный характер института правового контроля (воздействия) федерального центра в сфере деятельности субъектов Федерации объективно предполагает участие в нем не только органов исполнительной власти, но и других федеральных органов власти, как законодательных, так и судебных. Их участие тем более необходимо в случаях, когда правовой контроль (воздействие) выступает как мера конституционной ответственности того или иного органа государственной власти субъекта Федерации, допустившего конституционное правонарушение [1, с. 289]. В данном случае правовой контроль (воздействие) предполагает соответствующие меры принуждения федеральных органов государственной власти в отношении органов власти субъектов Федерации. Основания применения данных мер, процессуальные формы их реализации должны быть определены только федеральными законами, а не подзаконными нормативными правовыми актами. А в соответствии с Конституцией РФ - это исключительная компетенция Государственной Думы Российской Федерации (ч. 1 ст. 105).
Наличие правовых оснований контроля федерального центра должно быть также подтверждено необходимыми решениями соответствующих органов судебной власти, что подтвердил в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации. В постановлении от 4 апреля
полномочия парламента, реализация полномо-
2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» [2] Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил, что «поскольку в основе мер федерального воздействия, направленных на соблюдение субъектами Российской Федерации федеральных правовых предписаний, должны лежать вытекающие из конституционных норм о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов и о статусе последних окончательные выводы о несоответствии нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным нормативным актам, то применение данных мер предполагает во всяком случае проверку указанных актов Конституционным Судом Российской Федерации, в том числе при наличии решения других компетентных судов».
Место и роль федеральных органов законодательной власти в механизме правового контроля (воздействия) определяется их участием в реализации конституционных норм путем принятия соответствующих законов, направленных на
детальную регламентацию необходимых правоотношений, возникающих между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В.О. Лучин справедливо отмечает, что «...конкретизация конституционных принципов и норм в текущем законодательстве как способ их реализации осуществляется путем трансформации общих конституционных требований в конкретные предписания законодательства применительно к отдельным видам социальных субъектов: происходит преобразование, перевод конституционных принципов с высокого уровня абстрактности на иной «технологический» уровень, в результате чего основные требования, выражающие сущность конституционных принципов, приобретают вид конкретных прав и обязанностей соответствующих субъектов» [1, с. 79].
Реализация федеральных законов, их реальное действие на всей территории Российской Федерации во многом зависит от контроля за их исполнением и, в частности, от той роли, которую отводит Конституция РФ Федеральному Собранию
- Парламенту Российской Федерации
- представительному и законодательному органу Российской Федерации. По мнению Д.А. Ковачева, «парламентский контроль не сводится только к контролю за законосообразностью деятельности государственных органов и должностных лиц. Он охватывает и контрольные полномочия Парламента РФ, касающиеся целесообразности осуществляемой деятельности государственных органов и должностных лиц» [3, с. 256]. Фактически, по существу, от контрольных полномочий Парламента РФ зависит его действительное место в системе органов государственной власти.
В общий перечень контрольных полномочий Парламента РФ входят следующие права:
- заслушивать отчеты и информацию органов государственной власти и их должностных лиц и давать оценку их деятельности;
- принимать рекомендации об улучшении работы соответствующих государственных органов и должностных лиц;
- выражать согласие или несогласие по поводу решения каких-либо вопросов, входящих в компетенцию других органов государственной власти;
- ратифицировать и денонсировать международные договоры;
- отменять акты подконтрольных Парламенту РФ государственных органов и должностных лиц;
- принимать участие в формировании других органов государственной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции за деятельностью других органов государственной власти и их должностных лиц;
- контролировать исполнение бюджета органами исполнительной власти;
- обращаться к должностным лицам органов исполнительной власти с целью получения необходимой информации по поводу мотивов их деятельности;
- утверждать введение на территории государства или отдельной его части особых правовых режимов: чрезвычайного, военного положения;
- участвовать в механизме реализации конституционной ответственности по отношению к органам государственной власти и их должностным лицам, допустившим конституционные правонарушения;
- создавать специальные комиссии Парламента РФ, осуществляющие контрольную деятельность.
Конституция Российской Федерации исключила из компетенции Федерального Собрания РФ исполнительно-распорядительные полномочия и значительно сократила объем контрольных полномочий. Существуют различные мнения ученых по поводу сокращения вышеназванных полномочий Парламента РФ. М.В. Баглай утверждает, что это «.отражает реальный федерализм, построенный на строгом разделении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов» [4, с. 427]. Но, как представляется, более прав в этом воп-
Юридическая наука и правоохранительная практика росе Е.И. Колюшин, утверждающий, что теоретически такой подход является необоснованным, наносящим ущерб самостоятельности федерального парламента [5, с. 241].
Тем не менее говорить о том, что у российского Парламента вообще нет контрольных полномочий, вряд ли представляется правильным. В соответствии с ч. 1 ст. 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации образуют Счетную палату Российской Федерации, состав и порядок деятельности которой определяется Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ (ред. от 3 декабря 2012 г.) «О Счетной палате Российской Федерации» [6].
Согласно данному Федеральному закону Счетная палата Российской Федерации решает следующие задачи:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
- оценка обоснованности доходов и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных фондов;
- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а
также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата Российской Федерации направляет органам государственной власти Российской Федерации, как федеральным, так и субъектов Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления о принятии мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации.
Анализ данных задач позволяет сделать вывод о достаточно широких контрольных полномочиях Счетной палаты Российской Федерации по контролю за деятельностью органов государственной власти и подтверждает правовой статус этого органа как субъекта федерального правового контроля (воздействия) в случае выявления фактов незаконного распоряжения бюджетными средствами органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами.
Итоги деятельности Счетной палаты Российской Федерации в 2000-2011 годах свидетельствуют об эффективности ее работы по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков. Это позволяет сделать вывод о том, что Счетная палата Российской Федерации стала инструментом, с помощью которого общество ре-
ально осуществляет пристрастный аудит своего государства.
Всего за 2000-2011 годы Счетная палата Российской Федерации провела 6 029 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в том числе контрольных мероприятий - 5 224 (в 2000 году - 390, в
2011 году - 370).
В ходе проведения мероприятий выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 2 568,7 млрд. рублей (в 2000 году - 63,2 млрд. рублей, в 2011 году - 718,5 млрд. рублей).
По результатам контрольных мероприятий в 2000-2011 годах Счетной палатой Российской Федерации было направлено органам государственной власти, предприятиям и организациям более 483 представлений и предписаний. По 1 390 выявленным фактам нарушения законодательства материалы были направлены в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и иные правоохранительные органы, возбуждено более 1 240 уголовных дел.
В 2000-2011 годах было проведено 637 заседаний Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (в 2000 году - 44, в 2011 году - 66). Рассмотрено 8819 вопросов (в 2000 году - 638, в 2011 году - 893).
Отчеты о результатах всех контрольных мероприятий после утверждения Коллегией направляются в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. В обеих палатах Федерального Собрания созданы структуры по взаимодействию со Счетной палатой: комиссия в Совете Федерации, подкомитет в Государственной Думе [7].
Согласно пункту «д» ст. 103
Конституции РФ к числу полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Учреждение данной должности - это еще один шаг на пути демократизации общественных и государственных отношений в России. Проведение преобразований в экономической и социальной сферах не может отодвинуть на второй план проблему правообеспечения, и Уполномоченный по правам человека в России является своего рода институционным напоминанием о ее существовании и значимости [8, с. 4-5]. Функционирование этого института способствует формированию демократического правового государства, самодостаточного гражданского общества, состоящего из свободных индивидов, обладающих неотчуждаемыми правами.
Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Предполагается, что его деятельность поможет решить весьма важные проблемы страны, пресечь факты нарушения прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии со ст. 21 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [9] при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.
Уполномоченный при рассмотрении жалоб граждан на нарушения их прав и законных интересов вправе:
1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан,
Юридическая наука и правоохранительная практика совершенствованию административных процедур;
2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации (ст. 31 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).
В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы либо обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.
По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. Вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а равно воспрепятствование деятельности
Уполномоченного в иной форме влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации (ст. 36 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации реально действует, оказывая помощь людям, защищая их права и законные интересы. Это подтверждает и то, что граждане Российской Федерации все чаще и чаще обращаются к Уполномоченному по правам человека с жалобами на нарушения их прав и свобод решениями или действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. С середины 1998 г. по 2002 г. в аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации поступило свыше 120 тыс. жалоб и обращений о нарушениях прав человека [10, с. 141]. Из них в 1998 году - свыше 7 тысяч жалоб и обращений граждан [11, с. 20], в 1999 г. - свыше 22 тысяч [12, с. 81], в 2000 г. - около 25 тысяч [13, с. 184], в 2001 г. - свыше 30 тысяч [14, с. 4]. В период с 2004 по 2006 гг. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассмотрел 154 680 обращений граждан, в том числе 96 293 жалобы [15, с. 405]. В 2011 году к Уполномоченному поступило 54 тыс. единиц входящей корреспонденции, содержавшей индивидуальные и коллективные жалобы на нарушения прав и свобод, информационные сообщения и обращения по правозащитной тематике, предложения об участии в проектах правозащитной направленности, а также о взаимодействии с политическими партиями и общественными организациями [16].
И хотя согласно Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» его деятельность не отменяет и не влечет пересмотра компетенции органов государственной власти, обеспечивающих защиту нарушенных прав и свобод человека и гражданина, тем не менее она дополняет существующие средства правовой защиты прав и свобод граждан на федеральном уровне. При осуществлении своих
полномочий Уполномоченный по правам человека независим и не подотчетен каким-либо органам государственной власти и должностным лицам. И реализуя собственную компетенцию, Уполномоченный тем самым способствует восстановлению нарушенных прав и свобод граждан, совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Федерации в области прав и свобод человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права.
В отличие от органов исполнительной и судебной власти, федеральные органы законодательной власти и органы государственной власти субъектов Федерации не образуют единую систему органов государственной власти Российской Федерации. В этом принципиальное отличие существующей модели организации системы органов законодательной власти Российской Федерации от действовавшей в советский период. Согласно концепции единства органов народного представительства Советы народных депутатов рассматривались как единая система органов государственной власти. В соответствии со ст. 89 Конституции СССР 1977 г. Советы народных депутатов - Верховный Совет СССР, Советы союзных республик, Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей, автономных округов, районов, городов, поселковые и сельские Советы народных депутатов составляли единую систему органов государственной власти. Единство системы органов государственной власти соответствующим образом предполагало жесткий механизм субординации и подчинения во взаимоотношениях вышестоящих и нижестоящих органов законодательной власти.
Необходимо отметить, что полномочия высшего законодательного органа в сфере конституционного контроля были существенно ограничены в связи с принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации. Например, в настоящее время Государственная Дума и Совет Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации не имеют возможности лишать юридической силы нормативные правовые акты органов исполнительной власти и Президента Российской Федерации (между тем Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР в соответствии с ранее действовавшей Конституцией обладали указанными полномочиями). Считается, что такое сужение полномочий законодательного органа позволяет Парламенту сосредоточить основное внимание на предварительном конституционном контроле, который осуществляется
*
им при подготовке и принятии законов .
Тем не менее некоторые ученые считают (и автор данной статьи с ними согласен), что возможно говорить о системе органов законодательной власти Российской Федерации в целом. Так, Л.Ф. Болтенкова считает, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако «это вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами». Это подтверждается тем, что «...названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ; направляет своего представителя в верхнюю палату Парламента - Совет Федерации, то есть законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации» [18, с. 51]. Этой позиции придерживается и И.А. Конюхова, считающая, что «для суверенного государства независимо от формы его государственного устройства важное значение имеет единство законодательной власти для обеспечения его государственной целостности. Так как законодательная власть осуществляется не
* Л.В. Лазарев характеризует указанную деятельность Федерального Собрания РФ как «самоконтроль» [17, с. 13].
Юридическая наука и правоохранительная практика только Федерацией, но и ее субъектами, единство законодательной власти должно быть обеспечено в необходимых для федеративного типа формах» [19, с. 134].
В подтверждение данной позиции действующее законодательство предусматривает правовой механизм взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, включающий в себя как элементы координации и согласования деятельности, так и элементы правовой субординации, предполагающие возможность участия федеральных органов законодательной власти в механизме правового контроля (воздействия) как меры конституционно-правовой ответственности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.
Как справедливо отмечает И.А. Конюхова, «анализ современных процессов федерализации России свидетельствует о необходимости особого внимания к процедурам согласования как одной из форм координации. Для Федерации механизм согласования важен, прежде всего, для обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, основ конституционного строя РФ, государственного суверенитета России» [19, с. 139]. Применительно к деятельности органов законодательной власти Российской Федерации речь идет о согласовании с органами законодательной власти субъектов Федерации законопроектов, принимаемых Государственной Думой Российской Федерации.
Возможность проведения при необходимости согласительных процедур между федеральными органами законодательной власти и органами законодательной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ст. 109 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятого Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 года (ред. от 14 ноября 2012 г.) [20] и ст. 141.2 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации, утвержденно-
го Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 3-СФ (ред. от 26 сентября
2012 г.) [21].
В соответствии с ч. 2 ст. 109 Регламента Государственной Думы Российской Федерации законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.
В ч. 3 ст. 141.2 Регламента Совета Федерации говорится, что проект совместной законодательной инициативы, подготовленной для внесения на рассмотрение палаты, вместе с иными документами не позднее чем за 30 дней до заседания Совета Федерации направляется комитетом Совета Федерации, ответственным за подготовку проекта совместной законодательной инициативы, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для рассмотрения и принятия решения о внесении совместной законодательной инициативы в Государственную Думу совместно с Советом Федерации.
Тем не менее автор статьи согласен с И.А. Конюховой [19, с. 140] в том, что механизм согласования федеральных законопроектов, предусмотренный данными Регламентами, нуждается в соответствующей доработке в части определения последствий ненаправления проектов законов субъектам Федерации по предметам совместного ведения, ответственности лиц, не
Раздел 2. Проблемы государственного и муниципального строительства Президента Российской Федерации о вве-
обеспечивших соблюдения данной процедуры, сроков рассмотрения законопроектов субъектами Федерации. В Регламентах обеих палат должна быть установлена обязанность направления в субъекты Федерации и согласования с ними федеральных законопроектов обеими палатами Федерального Собрания РФ, решены процедурные вопросы работы с законопроектами, по которым большинство субъектов Федерации высказались отрицательно. Речь не идет о принятии «специального закона, определяющего условия и процедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения», как предлагает И.А. Конюхова. Данные вопросы можно снять внесением соответствующих поправок в действующее законодательство.
Одной из форм участия Федерального Собрания Российской Федерации в осуществлении федерального правового контроля (воздействия) является обязательное утверждение Советом Федерации указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения на территории какого-либо субъекта Федерации.
Согласно ст. 88 Конституции Российской Федерации «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе».
Утверждение Указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения относится к компетенции Совета Федерации, который обязан это сделать в течение 72 часов (ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 7 марта 2005 г.) «О чрезвычайном положении» [22]. После обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Вопрос об утверждении указа
дении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, путем принятия соответствующего постановления.
Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.
Необходимость утверждения указа Президента РФ о введении режима чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации объясняется следующими причинами. С одной стороны, федеральные органы государственной власти просто обязаны максимально оперативно реагировать в случае возникновения на территории субъекта Федерации какой-либо чрезвычайной ситуации. В этом случае проявляются преимущества именно исполнительной власти в принятии решения о введении чрезвычайного положения, а не законодательной, в силу объективно присущей той инертности. Вследствие этого в большинстве стран эти полномочия принадлежат главе исполнительной власти. Но, с другой стороны, поскольку развитие кризисных, чрезвычайных ситуаций невозможно предусмотреть в деталях, то исполнительной власти приходится предоставлять весьма широкие и недостаточно определенные полномочия. Это может привести к такой ситуации, когда исполнительная власть при обеспечении режима чрезвычайного положения, стремясь в кратчайшие сроки стабилизировать обстановку, преступает закон, тем более что в данной ситуации происходят предусмотренные законом ограничения деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и некоторых конституционных
Юридическая наука и правоохранительная практика прав и свобод граждан, проживающих или находящихся в зоне введения режима чрезвычайного положения.
Вследствие этого парламентский контроль за деятельностью федеральных органов государственной власти является необходимым условием функционирования правового института чрезвычайного положения. Законодательная власть не вправе стеснять исполнительную власть в возможности быстрого реагирования на возникновение чрезвычайной ситуации, однако должна регулировать объем полномочий главы исполнительной власти, утверждать, отменять или не продлять чрезвычайное положение, и тем самым жестко контролировать все допустимые методы чрезвычайного реагирования исполнительной власти на чрезвычайные обстоятельства. То есть, фактически в данном случае Федеральное Собрание Российской Федерации в условиях осуществления федерального правового контроля (воздействия) играет сдерживающую и стабилизирующую роль в механизме взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, реализуя на практике основополагающий принцип их взаимоотношений: принцип разделения властей на основе системы сдержек и противовесов.
К сожалению, приходится констатировать, что, Конституция РФ, раскрывая предметы ведения Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст. 103), не включила в них охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина. Эти вопросы содержатся лишь в ст. 71 (п. «в») и ч. 1 ст. 72 (п. «б»), рассматривающих предметы ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. А это, несомненно, приводит к ослаблению контрольных полномочий российского Парламента за деятельностью органов исполнительной власти в сфере охраны и защиты основных прав и свобод человека и гражданина. И, как результат, все чаще в среде ученых, общественности, государственных деятелей ставится вопрос о расширении полномочий Федерального Собрания
Российской Федерации, которые бы позволили ему реально и эффективно выполнять контрольные функции. Закрепление вопросов охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина непосредственно в перечне полномочий Совета Федерации и Государственной Думы позволило бы более четко определить как юридические процедуры, в рамках которых осуществлялась бы такого рода деятельность, так и необходимые механизмы ответственности органов государственной власти (федеральных, а также органов государственной власти субъектов Федерации) за допущенные нарушения прав и свобод человека и гражданина.
1. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.
2. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 15. Ст. 1497.
3. Ковачев Д.А. Федерация в зарубежных странах. М., 1993. С. 256.
4. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для юрид. вузов и факультетов. М.: Норма, 1997. С. 427.
5. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999.
С. 241.
6. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 15. Ст. 1497; 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6954.
7. Результативность контроля в цифрах 2000-2011 гг. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. ЦКЪ: http://www.ach. gov.ru/ru/revision/result/ (дата обращения: 4 февр. 2013 г.).
8. Бойцова В.В. Формирование института омбудсмена в России // Правоведение. 1994. № 4. С. 4-5.
9. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 9. Ст. 1011; 2011. № 1. Ст. 1.
10. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2002 г. М., 2003. С. 141.
11. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российс-
кой Федерации за 1998 год. // Защита прав 17. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Кон-
ституционная юстиция в Российской Фе-
человека. Сборник документов. 1998-2000. М., 2001. С. 20.
12. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 1999 г. М., 2000. С. 81.
13. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2000 г. М., 2001. С. 184.
14. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2001 г. М., 2002. С. 4.
15. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 г. М., 2007. С. 405.
16. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. ЦКЪ: http://ombudsmaшf. о^Мок^у/717-2011#1 (дата обращения: 4 февр. 2013 г.).
дерации. М., 1998. С. 13.
18. Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов // Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995. С. 51.
19. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: учеб.-практ. пособие. Изд. 2-е, испр. и доп. М., 2000. С. 134.
20. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 7. Ст. 801; 2012. № 47. Ст. 6446.
21. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 7. Ст. 635; 2012. № 40. Ст. 5362.
22. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277; 2005. № 10. Ст. 753.
