CC BY
222
Г.В. Синцов*
ИНСТИТУТ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИИ
Деятельность исполнительной власти невозможно представить без контроля за ней со стороны органов законодательной власти, который является одной из важнейших функций парламента. Данный вид контроля обеспечивает достижение большей эффективности и слаженности в деятельности всех органов власти по реализации государственной политики, способствует минимизации нарушений законов, прав и свобод граждан отдельными органами исполнительной власти и их должностными лицами.
Парламентский контроль - важный институт реализации принципа разделения властей в государстве, который закреплен в ст. 10 Конституции РФ, и обеспечения баланса полномочий трех ветвей власти: исполнительной, законодательной и судебной. Поэтому не случайно проблемы, связанные с функционированием в Российской Федерации системы парламентского контроля, вызывают особый интерес у исследователей в области политических процессов. Как указывает Е.П. Попова, «право парламентского контроля проистекает из самой сути разделения государственной власти на ветви, и в том числе из такого важного момента этого разделения, как признание верховенства за законодательной ветвью власти в области народовластия. Парламент, участвуя в создании законов, не может оставаться равнодушным к их исполнению»1.
За последние десятилетия в России был проведен ряд реформ, направленных на расширение полномочий парламента в части контроля за деятельностью органов исполнительной власти, а также на усиление их государственно-правовой ответственности.
* Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой «Частное и публичное право» юридического факультета ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет».
1 Попова Е.П. Место парламентского контроля в системе сдержек и противовесов // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. 2010. № 4 (46). С. 77-81. 94
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2015
Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»2 - один из первых в рассматриваемой сфере - явился основой для разработки аналогичных нормативных актов, принятых впоследствии субъектами РФ.
Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2012 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»3 были внесены изменения в ст. 103, 114 Конституции РФ. В соответствии с ними к ведению Государственной Думы отнесено заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным самой Государственной Думой. Кроме того, в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»4 установлены основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе по осуществлению различных форм внешнего государственного и муниципального финансового контроля.
Представляется, однако, что наиболее значимым шагом законодателя в сфере расширения института парламентского контроля явилось принятие Федеральных законов от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»5 и от 4 ноября 2014 г. № З30-Ф3 «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона «О парламентском контроле»6.
Закон «О парламентском контроле» содержит основополагающие положения для осуществления такого вида контроля. В нем предусмотрены его цели, принципы, круг осуществляющих его субъектов, основные формы, особенности планирования и т.д. Однако в нем, как и в других нормативных актах, действующих в рассматриваемой сфере, отсутствует определение этого вида контроля. В ст. 1 вышеназванного Закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ указан лишь предмет его регулирования - общественные отношения, связанные
2 СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7.
3 СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2.
4 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
5 СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.
6 СЗ РФ 2014. № 45. Ст. 6140.
с осуществлением органами законодательной власти парламентского контроля на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, регламентов палат Федерального Собрания.
Между тем точное определение понятия «парламентский контроль» имеет принципиальное значение для уяснения правовой природы данного института и возможности дальнейшего совершенствования законодательства, регламентирующего полномочия той или иной ветви власти.
Показательно, что и у исследователей, занимающихся изучением института парламентского контроля, нет единого мнения по поводу определения указанного понятия. Как справедливо отмечает О.В. Яценко, не существует «универсального определения для данной категории», и каждый правовед по возможности пытается привнести в понятие парламентского контроля что-то свое, тем самым
7
расширяя его содержание .
Одним из наиболее распространенных является определение парламентского контроля, данное М.М. Утяшевым и А.А. Корнила-евой, которые рассматривают его как «осуществление высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекса различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий»8.
По мнению С.В. Бендюриной, под парламентским контролем следует понимать «законную деятельность палат Федерального Собрания, их собственных и совместных органов и отдельных представителей, характеризующуюся юридической направленностью по наблюдению, выявлению и предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации органами государственной власти, либо должностными лицами нормативных предписаний.. ,»9.
7 См.: Яценко О.В. Парламентский контроль в России как фактор формирования правового государства и гражданского общества // Вестник Таганрогского института управления и экономики. 2010. № 1.
8 Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1. С. 30.
9 Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Екатеринбург, 2003. С. 16. 96
В диссертационном исследовании, посвященном конституционно-правовым аспектам парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти, Е.П. Григорьева приводит следующее определение парламентского контроля: «конституционное полномочие Федерального Собрания РФ (представительной (законодательной) власти субъекта РФ) по соответствию деятельности федеральных (региональных) органов исполнительной власти Конституции РФ и законодательству, по обеспечению эффективной реализации принимаемых парламентом законов, устранению выявленных нарушений, предупреждению коррупционных проявлений, обеспечению разделения властей»10.
Как видим, несмотря на расхождения в формулировках, все авторы выделяют ряд схожих признаков, являющихся наиболее значимыми при определении парламентского контроля: он представляет собой вид государственного контроля и осуществляется органами законодательной власти в отношении органов исполнительной власти.
Уяснение правовой природы парламентского контроля невозможно без определения его основных целей и основополагающих принципов. Согласно ст. 2 Закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ к числу целей парламентского контроля относятся, в частности, следующие:
обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;
защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;
укрепление законности и правопорядка;
выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов РФ, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;
противодействие коррупции;
10 Григорьева Е.П. Парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной власти: конституционно-правовые аспекты: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 23.
изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и повышение эффективности его исполнения.
Таким образом, парламентский контроль - это активная системная деятельность, которая должна осуществляться на основе принципов законности, гласности, разделения властей. Она не должна нарушать права и свободы человека и гражданина. Субъекты парламентского контроля должны быть самостоятельны и независимы.
Особое внимание законодатель уделяет реализации принципа гласности парламентского контроля. В силу специфики данного института, непосредственно связанного с демократическими процессами в государстве, необходимо, чтобы он оставался максимально открытым для общественности. В связи с этим в ч. 2 ст. 3 Закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ указано, что вся не запрещенная законом информация о парламентском контроле открыта для общества и средств массовой информации, и распространяется посредством сети Интернет.
Указанный Закон позволяет классифицировать данный вид контроля в зависимости от субъектов, его осуществляющих:
1) контроль, осуществляемый непосредственно парламентом -палатами Федерального Собрания РФ (Советом Федерации и Государственной Думой);
2) контроль, осуществляемый органами, входящими в структуру парламента (комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ; парламентские комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы;
3) контроль, осуществляемый органами, не входящими непосредственно в структуру парламента (например, Счетной Палатой РФ, которая не входит в состав Федерального Собрания РФ, а согласно ст. 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»11 подотчетна ему).
Перечень основных форм парламентского контроля указан в ст. 5 Закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ. Исходя из его анализа, можно сделать вывод о том, что парламентский контроль осуществляется в отношении:
11 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649. 98
Правительства РФ (например, путем рассмотрения Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ, проведения мероприятий по контролю в сфере бюджетных правоотношений, заслушивания ежегодных отчетов Правительства о результатах его деятельности, заслушивания на заседаниях палат Федерального Собрания РФ информации членов Правительства, их ответов на вопросы членов Совета Федерации, заслушивания в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства РФ, его заместителей, приглашения членов Правительства на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ и т.д.);
Центрального Банка РФ (например, путем рассмотрения Государственной Думой его годовых отчетов с последующим принятием решений по ним; заслушивания в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Центрального банка РФ, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, и т.д.);
Счетной палаты РФ (пример - назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя, аудиторов Счетной палаты РФ);
прокуратуры РФ (Совет Федерации заслушивает ежегодный доклад Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению);
Уполномоченного по правам человека (Государственная Дума назначает на должность Уполномоченного по правам человека согласно ч. 2 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»12);
руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов РФ (путем заслушивания их докладов, ответов на запросы парламента и т.д.).
Законом предусмотрено несколько особых форм парламентского контроля, в частности, контроль законодательных органов за обеспечением соблюдения Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти установленных сроков принятия
12 СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами, а также за юридической техникой данных документов. Кроме того, своеобразной формой парламентского контроля можно назвать предусмотренная ст. 12 Закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ возможность привлечения представителей палат Федерального Собрания РФ к деятельности правительственных комиссий по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий. Причем эти представители должны представить отчеты об итогах деятельности комиссий на заседании профильного комитета палаты Федерального Собрания РФ.
Нельзя забывать и о важной роли Счетной палаты РФ в осуществлении парламентского контроля путем проведения внешнего государственного аудита. Ее деятельность способствует повышению эффективности управления бюджетными средствами, экономической политики государства, борьбы с коррупцией.
По итогам парламентского контроля его субъекты в соответствии со ст. 15 Закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ, в частности, вправе выступать с законодательной инициативой или поручить комитету или комиссии одной из палат Федерального Собрания РФ разработать закон, направленный на решение той или иной проблемы, выявленной в ходе контроля; освобождать от должности лиц, чье освобождение от должности отнесено к полномочиям парламента; обращаться в органы прокуратуры РФ или в Следственный комитет РФ в случае выявления нарушений законодательства. И здесь нельзя не упомянуть об особых полномочиях Счетной палаты РФ. Так, при обнаружении в ходе аудита нарушений, наносящих ущерб государству и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, при создании препятствий для проведения контрольных и экспертно-ана-литических мероприятий, а также по итогам контроля Счетная палата РФ вправе направлять уполномоченным лицам представления. Цели направления представлений могут быть различными: принятие мер для исправления и устранения обнаруженных недостатков и нарушений, возмещение ущерба, привлечение к ответственности виновных лиц. При этом исполнение в срок требований Счетной палаты РФ, указанных в представлениях, является обязательным, в случае их невыполнения или просрочки она вправе направить пред-
писание, неисполнение которого может повлечь за собой приостановление всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам не исполнившего требования Счетной палаты РФ лица.
Таким образом, по итогам осуществления контроля не только выявляются факты неприменения или ненадлежащего применения нормативных правовых актов и конкретные проблемы, но и предполагается поиск вариантов их решения, возможно привлечение виновных лиц к ответственности по результатам проведения контрольных мероприятий.
Проведенный анализ позволяет говорить о том, что парламентский контроль может достаточно эффективно осуществляться на федеральном уровне. Законодательной власти предоставлены широкие возможности в сфере контроля за действиями государственных органов и должностных лиц. У Федерального Собрания РФ и Счетной палаты РФ имеется значительный правовой инструментарий, позволяющий максимально открыто воздействовать на деятельность подконтрольных органов, препятствовать нарушению ими законов.
При этом нельзя сказать, что действующее законодательство предоставляет органам законодательной власти излишние полномочия, негативно сказывающиеся на реализации принципа разделения властей. Скорее наоборот, сложившаяся в настоящее время ситуация позволяет говорить о соблюдении баланса всех трех ветвей власти и о существовании эффективных «сдержек и противовесов» в их деятельности.
Благодаря грамотному правовому регулированию институтов парламентского контроля повышается эффективность и качество работы органов исполнительной власти. Контроль способствует открытости политических процессов, соблюдению публичности деятельности государственного аппарата.
Имеются и перспективы развития федерального законодательства о парламентском контроле. Например, представляется целесообразным внесение в Закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ изменений, направленных на закрепление основ парламентского контроля в субъектах РФ. В настоящее время этот Закон распространяет свое действие лишь на общественные отношения, связанные с осуществлением Федеральным Собранием РФ и Счетной палатой РФ контрольных мероприятий, тогда как органы власти субъекта РФ вольны сами решать, как и каким образом может проводиться парламентский контроль в их регионе. В результате парламентский контроль в субъектах РФ,
конечно, осуществляется, но при этом не основывается на принципах единоначалия. Определение общих основ, признаков, целей, принципов и форм парламентского контроля в субъектах РФ, их закрепление на федеральном уровне, несомненно, способствовало бы повышению эффективности данной деятельности.
Важно отметить, что попытка внесения в указанный Закон подобных изменений в отношении осуществления парламентского контроля в субъектах РФ уже предпринята рядом депутатов Государственной Думы. Ими был подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле», направленного на расширение сферы и перечня субъектов парламентского контроля13.
Данный проект предусматривает внесение дополнений в указанный Закон, предполагающих, в частности, включение в него гл. 2.1 «Основы парламентского контроля законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», состоящей из трех статей, устанавливающих предмет, основные формы парламентского контроля органов власти субъектов РФ, а также порядок его осуществления комиссиями парламентского контроля законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. При этом субъекты РФ не лишаются полномочий в сфере нормативного регулирования парламентского контроля. Законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ предоставляется право самостоятельного определения перечня контрольных мероприятий.
Кроме того, указанный проект допускает создание особых органов - комиссий парламентского контроля. Они создаются по решению соответствующей палаты для осуществления парламентского контроля на длительной основе либо на срок, необходимый для реализации конкретной задачи парламентского контроля или подготовки контрольного мероприятия.
13 Проект федерального закона № 661083-6 «О внесении изменений в Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (ред., внесенная в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, текст по состоянию на 25 ноября 2014 г.) // СПС «КонсультантПлюс». 102
26 января 2015 г. данный проект был рассмотрен Советом Государственной Думы14 и включен в примерную программу ее законопроектной работы15.
Библиография
Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Екатеринбург, 2003.
Григорьева Е.П. Парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной власти: конституционно-правовые аспекты: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
Конституция РФ.
Попова Е.П. Место парламентского контроля в системе сдержек и противовесов // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. 2010. № 4 (46).
Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1.
Яценко О.В. Парламентский контроль в России как фактор формирования правового государства и гражданского общества // Вестник Таганрогского института управления и экономики. 2010. № 1.
14 Паспорт проекта Федерального закона № 661083-6 «О внесении изменений в Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (в части расширения сферы и перечня субъектов парламентского контроля)» (внесен депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ С.М. Мироновым, Н.В. Левичевым, Д.Е. Горовцовым) // СПС «Консультант-Плюс».
15 См.: Выписка из протокола заседания Совета Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 26 января 2015 г. № 218 «О проекте Федерального закона № 661083-6 «О внесении изменений в Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // СПС «КонсультантПлюс».
