CC BY
277
Г.В. Минх
Минх Гарри Владимирович — профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
Юридическая конструкция права законодательной инициативы Президента Российской Федерации
Всенародно избранный Президент Российской Федерации (далее — Президент) — выражает общенациональные интересы, это проявляется в его статусе главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.
Глава государства олицетворяет единство государственной власти, он «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти», определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (ст. 80 Конституции Российской Федерации). Глава государства, по образному выражению академика O.E. Кутафина, всегда находится наверху государственной иерархии и ему не обязательно заниматься вопросами текущего управления делами государства, но при этом он должен постоянно напоминать о своей роли объединяющего центра1. Одним из таких примеров реализации интегририрующих и координирующих функций института Президента является правотворческая деятельность, которую он может осуществлять в различных формах:
— выступая с законодательной инициативой (ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации);
— издавая указы и распоряжения (ст. 90 Конституции Российской Федерации);
— подписывая (отклоняя) принятый Федеральным Собранием федеральный закон (ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации);
— отменяя постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции Российской Федерации);
— обращаясь в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов палат Федерального собрания и Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между этими органами, а также не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации);
— приостанавливая действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации).
Особое место среди отмеченных форм занимают вошедшие в практику с 1994 года ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (п. «е» ст. 84 Конституции Российской Федерации), в которых глава государства, излагая основные направления государственной политики на предстоящий год, определяет и приоритетные направления развития законодательства.
Право законодательной инициативы Президент реализует путем внесения законопроектов в Государственную Думу (п. «г» ст. 84 Конституции Российской Федерации).
Если рассматривать осуществление Президентом права законодательной инициативы как юридическую конструкцию, которая является наиболее ярким выражением идеальной структуры права, обеспечивающей такую согласованную систему нормативного материала, которая бы позволяла наиболее эффективно регулировать общественные отношения2, то все составляющие ее элементы должны быть определены достаточно четко и полно.
1 См.: Кутафин O.E. Глава государства. — М., 2012. — С. 6.
2 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. — М., 1982. — Т. 2. — С. 52, 276—277.
В юридической литературе нет единства мнений о содержании права законодательной инициативы. Так, A.A. Котенков определяет законодательную инициативу как первую из стадий законодательного процесса, которая реализуется посредством мотивированного предложения уполномоченного на то субъекта о необходимости принятия закона и материализуется в виде законопроекта, вносимого этим субъектом на рассмотрение парламента1. Некоторые ученые считают, что обязательным условием внесения законопроекта является этап предварительного обсуждения законо-проекта2.
По мнению С.В. Бошно, субъект права законодательной инициативы имеет следующие правомочия: в любое время внести проект закона в законодательный орган; требовать рассмотрения проекта со стороны законодательного органа; выступать с докладом по проекту; отозвать проект3. В.А. Лебедев и Н.В. Ройзман предлагают дополнить этот перечень таким важным правомочием, как возможность вносить поправки в законопроект4.
Следует отметить, что в этой сфере Президент как глава государства и гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина имеет определенные преимущества перед другими субъектами права законодательной инициативы. Так, если в результате рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации первоначально внесенный Президентом законопроект претерпит существенные изменения, с которыми Президент не согласится, он вправе отклонить такой федеральный закон. Само по себе такое право является, по замечанию В.И. Чехариной, необходимым элементом системы сдержек и противовесов, обеспечивающих эффективную реализацию принципа разделения властей5.
Президент в правотворческом процессе наделен не только правом законодательной инициативы, но и правом подписания и обнародования (либо отклонения) федеральных законов (п. «д» ст. 84 и ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации), фактически принимая окончательное решение об их судьбе. Таким образом, Президент выступает гарантом качества принимаемого документа, а это непростая задача, учитывая сложность законотворческого процесса, участие в нем значительного числа лиц, что обусловлено, с одной стороны, его демократическим характером, а с другой, требует продолжительного времени и усилий по координации различных сил, прежде всего политических.
У Президента также есть возможность содействовать правотворческому процессу путем использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые могут возникнуть в процессе принятия проекта федерального закона.
На федеральном уровне это может быть использовано при отклонении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона. Так, при использовании палатами Федерального Собрания механизма согласительных комиссий зачастую по решению палат к участию в их работе приглашаются представители Президента. В случае отклонения федерального закона Президентом чаще всего предлагается создание специальной комиссии с обязательным участием представителей Президента как одной из активных сторон (не арбитра) в данном процессе.
В федеральном законотворческом процессе органы государственной власти субъектов Российской Федерации не имеют столь значительных полномочий, однако активно используют право законодательной инициативы, включая право представления поправок, а также право согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения путем направления отзывов до их рассмотрения в первом чтении. А в том случае, если органы государственной власти более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего проекта федерального закона, необходимо создание согласительной комиссии, что может быть существенным препятствием на пути принятия законопроекта (ст. 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»6).
Гармонизировать правотворческую деятельность призваны и иные согласительные процедуры, которые могут быть инициированы Президентом. Президент может использовать согласительные
1 См.: Котенков A.A. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческой сфере: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М.,1998. — C. 30.
2 См.: Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт: Автореф. дис... канд. юрид. — М., 1973. — С. 8.
3 См.: Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. — М., 1997. — С. 61.
4 См.: Лебедев В.А. Законодательная инициатива — стадия законодательного процесса в Российской Федерации /
В.А. Лебедев, Н.В. Ройзман. — Челябинск, 2010. — С. 21.
5 См.: Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. — М., 2000. — С. 215.
6 Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации). В частности, при разрешении споров о компетенции в заседаниях соответствующей комиссии всегда участвует (либо организует их проведение) представитель Президента. В случае недостижения согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда, в том числе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством по спорам о компетенции (ст. 92 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»1). К сожалению, до настоящего времени не получили детальной регламентации все аспекты проведения таких согласительных процедур. На необходимость этого обращали внимание многие специалисты. В частности Ю.А. Тихомиров отмечал, что «очень важно тщательно урегулировать виды, порядок проведения согласительных процедур, определить субъектов, правомочных вводить или обращаться по поводу применения согласительных процедур, установить способы принятия решения»2. Как представляется, правовое регулирование вышеперечисленных вопросов действительно может положительно сказаться, в том числе и на качестве нормативных правовых актов. Звучащие в этой связи предложения ряда экспертов о необходимости принятия специального федерального закона, определяющего условия и процедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения3, заслуживают внимания. При этом нельзя сбрасывать со счетов и возможность урегулирования этих отношения указом Президента.
Президент может обеспечить проведение всенародного обсуждения законопроектов. Это один из важных демократических институтов. Повышение внимания власти к общественному мнению, активизация различных современных форм участия граждан в создании законов являются важными направлениями совершенствования законотворчества в целом. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»4 проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития страны, по решению Президента могут быть вынесены на общественное обсуждение.
На необходимость таких обсуждений глава государства регулярно обращает внимание уполномоченных органов и должностных лиц при подготовке законопроектов, имеющих высокую социальную значимость. Прошли общественное обсуждение, например, проекты федеральных законов «О полиции», «Об образовании», «О любительском и спортивном рыболовстве» и другие. И хотя Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает такой формы участия граждан в управлении государственными делами, роль общественных обсуждений трудно переоценить, тем более что по форме этот институт может быть отнесен к консультативному референдуму. Вместе с тем, вышеназванный указ Президента не определяет детально порядок сбора поступивших предложений от граждан, их обработки, а главное, учета этих предложений при доработке законопроекта по результатам обсуждения. Представляется, что данный пробел должен быть восполнен путем нормативного закрепления не только механизмов обсуждения законопроектов5, но и доведения до граждан их результатов (обеспечения так называемой обратной связи), что должно повысить эффективность общественных обсуждений проектов нормативных актов в будущем.
Несмотря на обширные полномочия Президента в сфере правотворческой деятельности, правовое регулирование реализации им права законотворческой инициативы и других полномочий недостаточно. Помимо вышеуказанных положений Конституции Российской Федерации общий порядок внесения законопроекта в Г осударственную Думу и требования к его оформлению и подготовке определены в Регламенте Государственной Думы, а также в Указе Президента РФ от 13 апреля 1996 года № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе»6.
Ряд федеральных законов и подзаконных актов содержат указание на право Президента выступить с законодательной инициативой по определенному вопросу, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»7 (п. 1 ст. 12); Указ Президента РФ
1 Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 13. — Ст. 1447.
2 Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. — М., 2000. — С. 117.
3 См.: Миносьянц Ю.В. Согласительные процедуры в законотворческом процессе // Журнал российского права. — 2011. — № 6.
4 Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 7. — Ст. 939.
5 Подробнее см.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. — М., 1996. — С. 129—130.
6 Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 16. — Ст. 1842.
7 Российская газета. — 2001. — 20 декабря.
от 1 сентября 2000 года № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации»1 и др. Однако, как постановил Конституционный Суд Российской Федерации, «конкретизация нормативного содержания конституционного права законодательной инициативы управомоченных субъектов, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, исходя из логики конституционного регулирования и системного толкования положений Конституции Российской Федерации (ст. 10; ст. 71, п. «а»; ст. 76, ч. 1 и 2), не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона»2.
Необходимость принятия специального закона о Президенте не представляется очевидной, так как Конституция Российской Федерации детально определяет его полномочия, а отдельные не до конца урегулированные вопросы (например, право Президента издавать указы по вопросам, не урегулированным по каким-то причинам федеральным законодательством, пределы такого подзаконного регулирования либо отсутствие четкой формулировки о принятии Президентом указов и распоряжений в соответствии с Конституцией и федеральными законами, сейчас согласно ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации они не должны противоречить Конституции) разрешаются в практической деятельности, в том числе с участием Конституционного Суда Российской Федерации.
В этой связи можно предложить на обсуждение следующее:
Во-первых, целесообразно более полно закрепить за главой государства право на первоочередное рассмотрение Государственной Думой его законодательных инициатив. В настоящее время Регламент Государственной Думы предусматривает внеочередное рассмотрение законопроектов, внесенных Президентом в качестве срочных (ст. 51). Сложилась также стабильная практика (по сути, конституционно-правовой обычай) принятия в начале каждой сессии Государственной Думы примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на соответствующий период. Начиная с Постановления Государственной Думы от 5 декабря 1997 года № 1690-11 ГД, которое содержало, в частности раздел I «Перечень законопроектов, подлежащих приоритетному рассмотрению Государственной Думой в период осенней сессии 1997 года», в который были включены и законопроекты, внесенные Президентом, и заканчивая постановлением Государственной Думы от 11 сентября 2012 года № 730-6 ГД «О примерной программе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период осенней сессии 2012 года». В указанной программе сейчас предусмотрены только те законопроекты, которые подлежат первоочередному рассмотрению, и практически все президентские законодательные инициативы включены в эту программу.
Во-вторых, с момента официального внесения Президентом конкретного законопроекта в Государственную Думу и до его официального отклонения в Государственной Думе (то есть при условии, что проект будет рассмотрен и не получит необходимого для принятия числа голосов депутатов), палата не должна принимать к рассмотрению от кого бы то ни было никакие другие законопроекты по аналогичным вопросам3.
Юридическая конструкция права законодательной инициативы Президента как идеальная модель включает, по нашему мнению, и ряд необходимых вспомогательных процедур при подготовке текста нормативного документа, например, общественные обсуждения, проведение антикоррупционной и иных профессиональных экспертиз4, социологические исследования5.
Таким образом, юридическая конструкция права законодательной инициативы Президента Российской Федерации представляет собой совокупность необходимых и достаточных элементов, определяющих:
а) цели, задачи и функции данного института;
1 Российская газета. — 2000. — 5 сентября.
2 Постановление Конституционного Суда от 29 ноября 2006 года № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 2. — Ст. 400.
3 См.: Котенков A.A. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческой сфере: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М.,1998. — С. 30; Иванов О.Б. Право законодательной инициативы президента в зарубежных постсоциалистических странах // Право и политика. — 2002. — № 7 (31). — С. 27—32; Рамазанова Э.Т. Институт законодательной инициативы в правовой системе Российской Федерации: теория и практика реализации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 2005. — С. 5—10.
4 Подробнее о необходимости экспертных оценок проектов нормативных актов см.: Юртаева E.A. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. — 2006. — № 5; Баранов В.М. Прогнозирование вариантов противодействия закону как необходимое условие его качества // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сборник статей / Под общ. ред. С.В. Полениной, В.М. Баранова, Е.В. Скурко. — М.; Н. Новгород, 2007. — С. 35.
5 Подробнее о социологическом обеспечении правотворчества см.: Сырых В.М. Социология права. — М., 2012. —
С. 166—193.
б) особенности правового статуса субъектов;
в) инструменты (виды гарантий, мер ответственности, защиты и т. п.)
г) этапы достижения целей правового регулирования, включающие создание соответствующего социально-психологического климата и др.
Деятельность Президента Российской Федерации должна осуществляться в конституционном режиме1, на основе конституционных ценностей в интересах всего общества. Поэтому детальное законодательное урегулирование всех аспектов реализации Президентом законодательной инициативы и других форм его участия в правотворческом процессе позволит повысить не только качество нормативных правовых актов, но и стабильность конституционного строя России.
1 См.: Кабышев С.В. Конституционный режим президентской власти в России // Закон. — 2010. — № 5. — С. 41 —43.
---------------------------------------------------------------------------------------- 499
Минх Г.В. Юридическая конструкция права законодательной инициативы Президента
