CC BY
28
Бюджетная политика
о новых подходах к подготовке и рассмотрению федерального бюджета
Х.М. БОГОВ, кандидат экономических наук, действительный государственный советник Российской Федерации 1-го класса
В Бюджетном послании Федеральному Собранию 2006 г. Президентом Российской Федерации (далее — Президент) была поставлена задача принимать федеральный бюджет не на один год, как было раньше, а сразу на 3 года. Хотя в предыдущие годы планирование также осуществлялось на ближайшие три года, оно оформлялось не как бюджет, а как трехлетний финансовый план, который не проходил всех этапов согласования с парламентом, правительством и президентом.
После внесения в апреле 2007 г. необходимых изменений в Бюджетный кодекс РФ формирование федерального бюджета на трехлетний период стало обязательным. Уже 26 апреля 2007 г. Правительство Российской Федерации (далее — Правительство) на своем заседании рассмотрело вопрос «О проекте Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года», 25 мая 2007 г. Государственная Дума приняла законопроект в первом чтении, 29 июня 2007 г. — во втором чтении уже с новым наименованием «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», а 6 июля 2007 г. — и сам Федеральный закон, который 11 июля 2007 г. был одобрен Советом Федерации, а 24 июля 2007 г. подписан Президентом.
Очередным этапом оптимизации бюджетного процесса стало принятие 25 апреля 2008 г. Советом Федерации постановления «О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов». Следующая веха — Бюджетное послание Президента Федеральному Собранию 23 июня 2008 г., в котором подведены основные итоги бюджетной политики в 2007 г. и в начале 2008 г. определены основные цели и задачи бюджетной политики на 2009—2011 гг. и дальнейшую перспективу. Президент отметил также, что начиная с 2009 г. проекты федерального бюджета и
бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной 3-летний период должны формироваться с учетом основных параметров бюджетных прогнозов на 15-летний период, а по отдельным направлениям — на более отдаленную перспективу. К 1 августа 2008 г. Правительству было поручено разработать долгосрочную бюджетную стратегию на период до 2023 г., которая должна включать в себя основные параметры бюджетной системы, выявить долгосрочные риски и установить целевые ориентиры, для достижения которых необходимо мобилизовать бюджетные ресурсы в интересах повышения конкурентоспособности российской экономики и адресности социальной политики.
Порядок формирования проекта бюджета с 2008 г. характеризуется следующими особенностями. Правительство при составлении проекта бюджета одобряет основные направления налоговой, таможенно-тарифной и бюджетной политики, сценарные условия функционирования экономики, основные параметры прогноза и прогноз социально-экономического развития страны, сводный финансовый баланс и основные бюджетные характеристики, объем бюджетных ассигнований на исполнение действующих, объем и распределение бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых расходных обязательств, проект федерального закона о федеральном бюджете, представляемые вместе с ним документы и материалы для внесения в Государственную Думу, а также утверждает концепции долгосрочных (федеральных) целевых программ и сами программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, вносит в них изменения.
Организацию составления и непосредственно составление проекта федерального бюджета осуществляет Министерство финансов РФ, которое разрабатывает проект основных направлений налоговой и бюджетной политики, и проектировки основных
характеристик федерального бюджета, осуществляет расчеты объема бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств, ведет реестр расходных обязательств Российской Федерации, устанавливает порядок и методику планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета, подготавливает заключения на проекты нормативных правовых актов и предложения субъектов бюджетного планирования, которые связаны с изменением объема и (или) структуры расходных обязательств.
Министерство финансов РФ также представляет в Правительство и (или) в Правительственную комиссию по бюджетным проектировкам (далее — Бюджетная комиссия) на очередной финансовый год и плановый период предложения (заключения на предложения) по распределению бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение принимаемых расходных обязательств, разрабатывает в соответствии с решениями Правительства и (или) Бюджетной комиссии проект распределения бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение принимаемых расходных обязательств в очередном финансовом году и плановом периоде.
На Министерство финансов РФ возложены разработка и направление субъектам бюджетного планирования проектировки предельных объемов (изменений предельных объемов) бюджетных ассигнований федерального бюджета по субъектам бюджетного планирования, осуществление методологического руководства подготовкой и установление порядка представления субъектами бюджетного планирования реестров расходных обязательств и обоснований бюджетных ассигнований федерального бюджета по соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета, подготовка совместно с главными администраторами доходов федерального бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета прогноза по статьям классификации доходов федерального бюджета и источникам финансирования дефицита федерального бюджета. Кроме того, Министерство финансов РФ обязано направлять в Министерство регионального развития РФ и в финансовые органы субъектов РФ предусмотренные методикой (проектом методики) распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ исходные данные для расчетов указанных дотаций, осуществлять сверку указанных данных с финансовыми органами субъектов РФ, проводить и представлять в Министерство регионального развития РФ расчеты распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Министерство финансов РФ осуществляет также разработку проектов программ государственных внутренних и внешних
заимствований, проектов программ государственных гарантий в иностранной валюте и рублях, проекта программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год, формирует и представляет в Правительство проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также документы и материалы, подлежащие представлению в Государственную Думу одновременно с указанным проектом.
Министерство экономического развития РФ при составлении проекта федерального бюджета разрабатывает совместно с Министерством финансов РФ и Федеральной таможенной службой проект основных направлений таможенно-тарифной политики, разрабатывает сценарные условия функционирования экономики, основные параметры прогноза и прогноз социально-экономического развития, основные характеристики, параметры и проект сводного финансового баланса Российской Федерации, прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, рассматривает совместно с Министерством финансов РФ и Министерством регионального развития РФ (в части, касающейся комплексного территориального развития) представленные субъектами бюджетного планирования концепции и проекты долгосрочных (федеральных) целевых программ, предлагаемых для реализации за счет средств федерального бюджета, предложения о внесении изменений в утвержденные долгосрочные (федеральные) целевые программы, проекты актов Правительства и федеральных органов исполнительной власти о подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства государственной собственности, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы, а также предложения о предоставлении бюджетам субъектов РФ субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ, бюджетные инвестиции в которые осуществляются за счет средств их бюджетов, или о предоставлении за счет средств их бюджетов субсидий на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются за счет средств местных бюджетов, представляет в Бюджетную комиссию предложения по определению бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение принимаемых обязательств в части, касающейся долгосрочных (федеральных) целевых программ и бюджетных инвестиций из федерального бюджета.
Министерство здравоохранения и социального развития РФ при составлении проекта федерального бюджета разрабатывает предложения по определению
минимального размера оплаты труда, определению порядка индексации заработной платы работников федеральных бюджетных учреждений, базовой части трудовых пенсий, индексации пенсионного капитала в очередном финансовом году и плановом периоде, участвует в разработке предложений по индексации денежного содержания (денежного довольствия) федеральных государственных служащих.
Министерство регионального развития РФ при составлении проекта федерального бюджета разрабатывает, согласовывает с Министерством финансов РФ и направляет в финансовые органы субъектов РФ методику (проект методики) распределения дотаций на выравнивание их бюджетной обеспеченности, представляет в Министерство финансов РФ проект приложения к федеральному закону о федеральном бюджете, устанавливающего распределение указанных дотаций по субъектам РФ, осуществляет совместно с Министерством финансов согласование разрабатываемых субъектами бюджетного планирования проектов методик распределения (правил предоставления) субвенций и субсидий между бюджетами субъектов РФ, рассматривает в части, касающейся комплексного территориального развития, концепции и проекты долгосрочных (федеральных) целевых программ, предлагаемых для реализации за счет средств федерального бюджета начиная с очередного финансового года или в плановом периоде, предложения по внесению изменений в долгосрочные (федеральные) целевые программы и другие предложения по подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета, а также предоставлению бюджетам субъектов РФ субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ, бюджетные инвестиции в которые осуществляются за счет средств бюджетов субъектов РФ, или по предоставлению за счет средств их бюджетов субсидий на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются за счет средств местных бюджетов, представляет в Правительство и (или) в Бюджетную комиссию предложения (заключения на предложения) по распределению бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение принимаемых расходных обязательств в части, касающейся субвенций и субсидий бюджетам субъектов РФ.
Под субъектами бюджетного планирования понимаются федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент или Правительство, палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Судебный департамент
при Верховном Суде, Центральная избирательная комиссия, Генеральная прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. При составлении проекта федерального бюджета субъекты бюджетного планирования представляют в установленном Правительством порядке доклады о результатах и основных направлениях деятельности, ведут реестры расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета, и представляют их в Министерство финансов РФ, а также представляют в Министерство финансов РФ предложения по внесению изменений в распределение бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и первый год планового периода и распределению бюджетных ассигнований на второй год планового периода по соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, а также в Министерство экономического развития РФ указанные предложения в части, касающейся долгосрочных (федеральных) целевых программ и бюджетных инвестиций из федерального бюджета.
Субъекты бюджетного планирования представляют в Министерство финансов РФ обоснования бюджетных ассигнований по соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета, подготавливают предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации на очередной финансовый год и первый год планового периода и объему и (или) структуре расходных обязательств на второй год планового периода, в том числе концепции и проекты долгосрочных (федеральных) целевых программ, а также предложения по подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета и предложения по изменению бюджетных ассигнований на реализацию утвержденных долгосрочных (федеральных) и ведомственных целевых программ, составляют отчеты о реализации долгосрочных (федеральных) целевых программ и ведомственных целевых программ, а также отчеты об осуществлении бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы, представляют в Правительство и (или) в Бюджетную комиссию проекты методик распределения (включая критерии отбора субъектов РФ) и порядка (включая цели и условия) предоставления субвенций и субсидий их бюджетам, представляют в Министерство регионального развития и Министерство финансов РФ проекты указанных методик (критериев), а также исходные данные для расчетов и расчеты субвенций и субсидий бюджетам
субъектов РФ, представляют в Министерство финансов РФ предложения по вопросам соответствующей сферы деятельности, необходимые для подготовки пояснительной записки к проекту федерального закона о федеральном бюджете, подготавливают в соответствии с решениями Бюджетной комиссии другие данные и материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета.
При составлении проекта федерального бюджета главные администраторы доходов федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации) и главные администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации) разрабатывают и согласовывают с Министерством финансов РФ прогноз объемов поступлений в федеральный бюджет по соответствующим видам (подвидам) доходов федерального бюджета и источникам финансирования дефицита федерального бюджета.
Составление проекта федерального бюджета складывается из следующих основных этапов.
1. Бюджетная комиссия до 1 ноября года, предшествующего текущему финансовому году, утверждает график подготовки и рассмотрения проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета, представленный Министерством финансов РФ совместно с Министерством экономического развития РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ. До 15 декабря года, предшествующего текущему финансовому году, Бюджетная комиссия рассматривает и согласовывает проект основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период, рассматривает и согласовывает проект основных направлений бюджетной политики, характеризующих условия и основные задачи формирования федерального бюджета, сбалансированность соответствующих бюджетов, формирование и использование нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также общий (предельный) объем и предварительное (укрупненное) распределение бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых расходных обязательств, принимает решения о представлении на рассмотрение Правительства концепций долгосрочных (федеральных) целевых программ, предлагаемых для реализации начиная с очередного финансового года или планового периода.
2. Правительство до 30 декабря года, предшествующего текущему финансовому году, рассматривает уточненный прогноз социально-экономического развития на текущий финансовый год, очередной финансовый год и первый год планового периода, утверждает концепции долгосрочных (федеральных)
целевых программ, предлагаемых для реализации начиная с очередного финансового года или планового периода.
3. Правительство одобряет до 15 февраля текущего финансового года основные направления налоговой и таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период.
4. Субъекты бюджетного планирования направляют до 1 марта текущего финансового года в Министерство экономического развития РФ и Министерство финансов РФ предложения по подготовке и реализации начиная с очередного финансового года или планового периода бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы, а также в Министерство регионального развития — указанные предложения в части, касающейся комплексного территориального развития.
5. Бюджетная комиссия рассматривает и согласовывает до 1 апреля текущего финансового года представляемые не позднее 15 марта текущего финансового года Министерством экономического развития предложения по подготовке и реализации начиная с очередного финансового года или планового периода бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы.
6. Субъекты бюджетного планирования — федеральные органы исполнительной власти представляют до 1 апреля текущего финансового года в Правительственную комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также в Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ и Министерство регионального развития РФ проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности в части, касающейся определения целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования на очередной финансовый год и плановый период.
7. Правительство одобряет до 15 апреля текущего финансового года сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития страны на бюджетный период, предложения по сокращению (изменению структуры) действующих расходных обязательств начиная с очередного финансового года или планового периода, основные направления бюджетной политики, характеризующие условия и основные задачи формирования федерального бюджета, прогнозируемые изменения объема и структуры доходов и расходов указанных бюджетов, сбалансированность соответствующих бюджетов, формирование и использование нефтегазовых доходов федерального бюджета, общий (предельный)
объем и укрупненное распределение бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых расходных обязательств Российской Федерации, а также предложения по подготовке и реализации начиная с очередного финансового года или планового периода бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы.
8. Субъекты бюджетного планирования направляют до 1 мая текущего финансового года в Министерство экономического развития РФ и Министерство финансов РФ предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств на очередной финансовый год и первый год планового периода и предложения по объему и (или) структуре расходных обязательств на второй год планового периода в части, обусловленной проектами долгосрочных (федеральных) целевых программ, внесением изменений в утвержденные долгосрочные (федеральные) целевые программы и проектами иных нормативных правовых актов (решений) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета, а также в Министерство регионального развития — указанные предложения в части, касающейся комплексного территориального развития и предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ.
9. Бюджетная комиссия рассматривает и согласовывает до 1 июня текущего финансового года представляемые не позднее 15 мая текущего финансового года Министерством экономического развития предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств на очередной финансовый год и первый год планового периода и предложения по объему и (или) структуре расходных обязательств на второй год планового периода в части, обусловленной проектами долгосрочных (федеральных) целевых программ и внесением изменений в утвержденные долгосрочные (федеральные) целевые программы, а также проектами иных нормативных правовых актов (решений) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета.
10. Правительство до 15 июня текущего финансового года утверждает основные характеристики федерального бюджета, одобряет распределение общего (предельного) объема бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение принимаемых расходных обязательств, утверждает долгосрочные (федеральные) целевые программы, предлагаемые для реализации начиная с очередного финансового года (планового периода), а также изменения, вносимые в утвержденные долгосрочные (федеральные) целевые программы, принимает акты (вносит изменения в акты) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные
(федеральные) целевые программы, принимает иные решения, необходимые для подготовки проектов федеральных законов о федеральном бюджете.
11. Субъекты бюджетного планирования — федеральные органы исполнительной власти представляют до 15 июля текущего финансового года в Правительственную комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также в Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ и Министерство регионального развития РФ проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности на очередной финансовый год и плановый период, подлежащие уточнению до 1 ноября текущего года с учетом рассмотрения проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период Государственной Думой.
12. Правительство рассматривает не позднее 20 августа текущего финансового года проект федерального закона о федеральном бюджете, а также документы, материалы и проекты федеральных законов, подлежащие внесению в Государственную Думу одновременно с проектами указанных федеральных законов, и вносит их не позднее 26 августа текущего финансового года в Государственную Думу.
Подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете для внесения в Правительство сопровождается следующими осуществляемыми до 20 июня текущего финансового года действиями: со стороны Министерства финансов РФ — направлением субъектам бюджетного планирования проектировок изменений предельных объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих расходных обязательств в очередном финансовом году и первом году планового периода, проектировок предельных объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих расходных обязательств во втором году планового периода, проектировок распределения в соответствии с решениями Правительства бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение принимаемых расходных обязательств в очередном финансовом году и плановом периоде, методических указаний по распределению бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета; со стороны Министерства регионального развития — согласованием с Министерством финансов РФ проекта методики (предложений по изменению утвержденной методики) распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и направлением его в их финансовые органы; со стороны Министерства здравоохранения и социального развития РФ — согласованием с Министерством финансов РФ проектов методик распределения
межбюджетных трансфертов из Федерального фонда обязательного медицинского страхования между бюджетами территориальных фондов обязательного медицинского страхования; со стороны субъектов бюджетного планирования — согласованием с Министерством регионального развития и Министерством финансов проектов методик распределения субвенций и субсидий между бюджетами субъектов РФ.
Очередные фазы процесса подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете характеризуются следующими особенностями.
Министерство финансов РФ до 1 июля текущего финансового года направляет в финансовые органы субъектов РФ и Министерство регионального развития РФ предусмотренные методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ исходные данные для проведения расчетов указанных дотаций, а до 20 июля текущего финансового года в установленном им порядке проводит сверку исходных данных для проведения расчетов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ с их финансовыми органами, проводит и представляет в Министерство регионального развития РФ расчеты распределения указанных дотаций.
Субъекты бюджетного планирования в свою очередь до 1 июля текущего финансового года направляют в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ методики (проекты методик, согласованные с Министерством регионального развития РФ и Министерством финансов РФ) распределения субсидий и субвенций между бюджетами субъектов РФ, утверждаемого в составе федерального закона о федеральном бюджете, и исходные данные для проведения расчетов распределения субсидий и субвенций, а также направляют указанные данные в Министерство регионального развития РФ.
Они же до 20 июля текущего финансового года проводят в установленном ими порядке сверку с исполнительными органами государственной власти субъектов РФ исходных данных с данными по бюджетам субъектов РФ для проведения расчетов распределения субсидий и субвенций, проводят и представляют в Министерство регионального развития РФ расчеты распределения субсидий и субвенций между бюджетами субъектов РФ, утверждаемого в составе федерального закона о федеральном бюджете.
До 10 же июля текущего финансового года субъекты бюджетного планирования представляют в Министерство финансов РФ предложения по внесению изменений в распределение бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и первый год планового периода и по распределению бюджетных ассигнований на второй год планового периода по главным распорядителям средств федерального бюджета, разделам,
подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета (в части, касающейся распределения бюджетных ассигнований по долгосрочным (федеральным) целевым программам и объектам капитального строительства, включенным (включаемым) в федеральную адресную инвестиционную программу, — также в Министерство экономического развития РФ плановые реестры расходных обязательств и обоснования бюджетных ассигнований соответствующих главных распорядителей средств федерального бюджета, пояснительную записку к проекту федерального закона о федеральном бюджете в части вопросов, отнесенных к ведению соответствующих субъектов бюджетного планирования. Кроме того, также до 10 июля текущего финансового года главные администраторы доходов федерального бюджета и главные администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета представляют в Министерство финансов РФ расчеты по соответствующим видам (подвидам) классификации доходов федерального бюджета и источникам финансирования дефицита федерального бюджета.
До 25 июля текущего финансового года Бюджетная комиссия рассматривает несогласованные вопросы по изменению ведомственной структуры расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и первый год планового периода и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на второй год планового периода, расчетам по статьям классификации доходов федерального бюджета и источникам финансирования дефицита федерального бюджета, другим документам и материалам, включая уточнение в случае необходимости решений Бюджетной комиссии и подготовку предложений по уточнению решений Правительства. Также до названной даты Министерство экономического развития РФ представляет в Министерство финансов РФ и Министерство здравоохранения и социального развития РФ уточненные основные параметры прогноза социально-экономического развития страны и направляет в Министерство финансов РФ данные по федеральной адресной инвестиционной программе по состоянию на 1 июля текущего финансового года, а субъекты бюджетного планирования представляют в Министерство финансов РФ методики (проекты методик) и распределение субвенций и субсидий между бюджетами субъектов РФ для формирования соответствующих приложений к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. И, наконец, до 11 августа текущего финансового года Министерство финансов РФ вносит в Правительство проект федерального закона о федеральном бюджете, а также документы и материалы, подлежащие представлению в Государственную Думу одновременно с указанным проектом.
Порядок рассмотрения законопроекта о бюджете парламентом теперь установлен следующий.
1. Согласно Бюджетному кодексу РФ Правительство вносит законопроект на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу не позднее 26 августа текущего года. Одновременно Центральный банк РФ представляет в палату проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Проект считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту.
Так, конкретные действия Правительства при внесении проекта бюджета в Государственную Думу в 2008 г. были осуществлены следующим образом. 21 августа 2008 г. Правительство на своем заседании рассмотрело вопросы о предварительных итогах социально-экономического развития страны за первое полугодие 2008 г. и прогнозе ее социально-экономического развития на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг. и о проекте Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», а распоряжением Правительства от 25.08.2008 № 1249-р было принято решение о внесении законопроекта в Государственную Думу. В этот же день проект вместе с сопроводительным письмом за подписью Председателя Правительства был направлен в Государственную Думу и в 23.00 зарегистрирован Управлением документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы под № 94777-5. Объем представленных документов и материалов, включая сам проект, составил 10 199 листов, так как одновременно с главным проектом в Государственную Думу поступили проекты Федеральных законов «Об исполнении федерального бюджета за 2007 год», «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2007 год», «Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2007 год», «Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2007 год», «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», «О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия положений
Таможенного кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу абзаца второго пункта 18 статьи 346 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», «О приостановлении действия отдельных законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период
2010 и 2011 годов». Кроме того, были представлены следующие документы и материалы: основные направления бюджетной и налоговой политики на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов; предварительные итоги социально-экономического развития Российской Федерации за первое полугодие 2008 года и ожидаемые итоги социально-экономического развития Российской Федерации за 2008 год; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов; оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за 2008 год; прогнозы основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, в том числе консолидированного бюджета Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и
2011 годов; пояснительная записка к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»; расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2009 г. и на плановый период
2010 и 2011 гг.; методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов между субъектами РФ в 2009 г. и плановом периоде 2010 и
2011 гг.; верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на конец 2009, 2010 и 2011 гг. по видам долговых обязательств и с разбивкой по отдельным государствам; верхний предел и проект структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации по состоянию на конец 2009, 2010 и 2011 гг.; проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг.; проект программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг.; проект программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг.; проект программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг.; расчеты прогнозируемого использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, прогнозируемого объема средств Резервного фонда и Фонда национального
благосостояния на начало и конец 2009, 2010 и 2011 гг.; предложения по минимальному размеру оплаты труда, размеру стипендий, а также предложения о порядке индексации заработной платы работников федеральных бюджетных учреждений, денежного содержания (денежного довольствия) федеральных государственных служащих в 2009 г. и плановом периоде 2010 и 2011 гг.
2. Алгоритм последующих действий предполагает, согласно требованиям Бюджетного кодекса, что в течение суток со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Государственную Думу Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы направляет его в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета, для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 Бюджетного кодекса РФ. Так, 26 августа 2008 г. Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам подготовил такое положительное заключение, которое было направлено в Совет Государственной Думы с рекомендацией принять законопроект к рассмотрению палатой. Такое решение Советом Государственной Думы было принято. Кроме того, Совет Государственной Думы принял решение направить проект Президенту, в Совет Федерации, Правительство, комитеты и комиссии Государственной Думы, во фракции в Государственной Думе, законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, депутатам Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также на заключение в Правовое управление Аппарата Государственной Думы, Счетную палату РФ и в Центральный банк РФ, а также назначил ответственным за рассмотрение законопроекта Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, установив при этом, что заключения комитетов Государственной Думы, комитетов Совета Федерации, субъектов права законодательной инициативы и Центрального банка направляются в Комитет по бюджету и налогам до 9 сентября, а заключение Счетной палаты РФ — до 12 сентября 2008 г. Кроме того, Комитету Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству было поручено до 18 сентября 2008 г. подготовить заключение по прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг. и представить его на рассмотрение Государственной Думы при рассмотрении законопроекта в первом чтении. Комитету же по бюджету и налогам до 18 сентября 2008 г. было поручено подготовить обобщенное заключение и проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в
первом чтении и внести их на рассмотрение Государственной Думы 19 сентября 2008 г.
3. С подписанием Президентом Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26.04.2007 № 63-Ф3 был изменен порядок принятия закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Рассмотрение с того времени проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период надлежит осуществлять в трех чтениях вместо четырех, как было в предыдущей редакции Бюджетного кодекса.
4. В первом чтении палата обязана рассмотреть его в течение 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу Правительством. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, основные направления бюджетной и налоговой политики и основные характеристики федерального бюджета. Порядок подготовки к рассмотрению законопроекта в первом чтении предусматривает, что в течение 15 дней со дня его внесения в Государственную Думу комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету и налогам заключения по законопроекту и предложения о его принятии или об отклонении, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. На основании заключений комитетов и субъектов права законодательной инициативы Комитет по бюджету и налогам готовит свое заключение по указанному законопроекту, а также проект постановления Государственной Думы о принятии (или отклонении) законопроекта в первом чтении и об основных характеристиках федерального бюджета на очередной финансовый год и представляет их на рассмотрение Государственной Думы, заслушивающей при рассмотрении законопроекта в первом чтении доклад Правительства, содоклады Комитета по бюджету и налогам и комитета-соисполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития, доклад Председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или об отклонении законопроекта. В случае принятия законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета, определенные ст. 199 Бюджетного кодекса, но при этом Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства. В случае отклонения законопроекта в первом чтении Бюджетным кодексом предусмотрены соответствующие процедуры его доработки.
5. Государственная Дума рассматривает законопроект во втором чтении в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении. Предметом рассмотрения законопроекта во втором чтении являются: приложение к нему, устанавливающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета; приложение, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета; бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета в пределах общего объема расходов, утвержденных в первом чтении; приложение, устанавливающее распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов; программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов; программа государственных внутренних заимствований; программа государственных внешних заимствований; программа государственных гарантий в валюте Российской Федерации; программа государственных гарантий в иностранной валюте; приложение по долгосрочным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ; текстовые статьи законопроекта.
Субъекты права законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету и налогам. В течение 10 дней Комитет готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Правительство. Рассмотрение поправок по предмету второго чтения по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов Российской Федерации проводится в Комитете по бюджету и налогам и соответствующем профильном комитете. Профильный комитет рассматривает направленные ему Комитетом по бюджету и налогам таблицы поправок и представляет результаты рассмотрения поправок в Комитет по бюджету и налогам, который рассматривает указанные материалы, принимает решение, формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, и выносит их на рассмотрение Государственной Думы. Порядок взаимодействия комитетов Государственной Думы при рассмотрении законопроекта и порядок согласования разногласий между ними определяются Регламентом Государственной Думы.
Поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие изменение бюджетных
ассигнований на реализацию федеральных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Российской Федерации, включение в проект федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Российской Федерации, не предусмотренных законопроектом, изменение объема межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных субъектов РФ (муниципальных образований), предоставление средств федерального бюджета конкретным юридическим лицам, не рассматриваются без заключения Правительства.
6. Государственная Дума рассматривает законопроект в третьем чтении в течение 15 дней со дня его принятия во втором чтении. При рассмотрении в третьем чтении в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным отдельными приложениями, принятыми во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает закон в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. При его рассмотрении закон голосуется на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации закон в течение 5 дней со дня одобрения направляется Президенту для подписания и обнародования. В случае же его отклонения Советом Федерации закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. В случае отклонения закона Президентом он также передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной комиссии включается представитель Президента. Дальнейшее рассмотрение закона осуществляется в порядке, аналогичном порядку, установленному при отклонении закона Советом Федерации.
Вышеизложенный порядок был неукоснительно соблюден при рассмотрении законопроекта о бюджете осенью 2008 г. В итоге Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» был принят Государственной Думой 31 октября 2008 г. (19 сентября в первом чтении, 17 октября — во втором, 31 октября — в третьем чтении), одобрен Советом Федерации 12 ноября 2008 г. и подписан Президентом 24 ноября 2008 г.
Отдельно следует отметить особую роль в обеспечении прохождения законопроекта о бюджете Ко-
митета Государственной Думы по бюджету и налогам. В числе многих значимых функций, исполняемых в целях решения различных профильных вопросов, на Комитет возложены предварительное рассмотрение и подготовка к рассмотрению Государственной Думой законопроекта и (или) проектов постановлений палаты не только о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, но и о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год, бюджетном устройстве Российской Федерации, внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ, бюджетной классификации Российской Федерации, об отчетах об исполнении федеральных бюджетов, о межбюджетном регулировании в Российской Федерации, о взаимоотношениях федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Комитет осуществляет также участие в подготовке к рассмотрению Государственной Думой законопроектов и (или) проектов постановлений палаты с представлением обязательных для рассмотрения палатой заключений о закрытых статьях федерального бюджета, порядке формирования и источниках финансирования, а также о направлениях расходования средств бюджета развития и Банка развития, о бюджетном законодательстве по вопросам Союза России и Белоруссии.
Хотя прошло совсем немного времени со дня принятия федерального закона о бюджете, реалии финансового кризиса побудили участников бюджетного процесса к обсуждению вопроса о внесении необходимых изменений в этот важнейший законодательный акт. Уже в декабре руководство Минфина признало, что бюджет в 2009 г. будет дефицитным, хотя то же касается и других основных макроэкономических прогнозов. На складывающуюся в 2009 г. ситуацию вынуждено было отреагировать и Правительство. На состоявшемся 19 января 2009 г. заседании Президиума Правительства отмечалось, что все параметры утвержденного уже бюджета рассчитывались, исходя из цены на нефть в 95 долл. за баррель и из прогноза роста мировой экономики в 4 %. Учитывая, что в настоящее время российская экономика является неотъемлемой частью мировой экономики, а все процессы, которые там происходят, напрямую влияют и на нас, возникает необходимость скорректировать бюджетные и макроэкономические показатели, исходя из сегодняшних реалий мировой экономики и мирового рынка. В результате было принято решение уточнить основные показатели прогноза социально-экономического развития на 2009 г. и внести необходимые изменения в параметры федерального бюджета на 2009 г. с уточнением также оценки доходов и расходов бюджета, исходя из темпов спада мировой экономики в 0,3 % и цены на нефть 41 долл. за баррель.
В целях своевременной реализации дополнительных мер и действий Правительства, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» от 30.12.2008 № 324-ФЗ утверждена новая редакции Программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг., которая предусматривает предоставление в 2009 г. двух новых видов государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым стратегическими организациями оборонно-промышленного комплекса на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения на общую сумму 100 млрд руб. и по кредитам, привлекаемым организациями на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения на общую сумму 200 млрд руб.
Для реализации этих двух новых видов государственных гарантий законом был внесен ряд изменений в ст. 1, 16, 17, 22 и 25 Федерального закона о бюджете.
На устранение правовой неопределенности в процессе применения отдельных норм Бюджетного кодекса направлен и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 30.12.2008 №310-ФЗ. Этими изменениями введена норма о возможности доверительного управления средствами Фонда национального благосостояния, уточнены принцип определения подведомственности бюджетного учреждения как получателя бюджетных средств, главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств, порядок предоставления субсидий юридическим лицам из федерального бюджета (бюджета субъекта РФ), порядок принятия решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций, порядок предоставления бюджетных инвестиций казенным предприятиям, порядок предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ, порядок учета операций с нефтегазовыми доходами федерального бюджета, порядок предоставления государственных гарантий Российской Федерации, порядок использования остатков иных межбюджетных трансфертов в очередном финансовом году, закреплено положение о порядке предоставления из бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) субсидий иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями.
