CC BY
43УДК 342 ББК 67.7
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10180
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АВИАЦИИ КАК ВАЖНЕЙШАЯ
ПРЕДПОСЫЛКА, ОБУСЛОВЛИВАЮЩАЯ ИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ В ЦЕЛЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Александр Игоревич МЕРЕНЦОВ, заместитель руководителя юридического отдела E-mail: AI Merentzov@mail.ru
Владимир Михайлович РЕДКОУС, доктор юридических наук, профессор E-mail: rwmmos@rambler.ru
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В статье распределение компетенции между федеральными органами исполнительной власти в области государственной авиации рассмотрено как важнейшая предпосылка, обусловливающая их взаимодействие в целях обеспечения государственной безопасности.
Ключевые слова: государственная авиация, государственная авиация специального назначения, взаимодействие, безопасность, государственная безопасность, общественная безопасность, государственная охрана, массовые мероприятия, правовое регулирование, распределение компетенции.
Annotation. In the article, the distribution of competence between federal executive authorities in the field of state aviation is considered as the most important prerequisite for their interaction in order to ensure state security.
Keywords: state aviation, special state aviation, interaction, security, state security, public safety, state protection, mass events, legal regulation, distribution of competence.
Обеспечение государственной безопасности в настоящее время является важнейшей задачей, стоящей перед государством, обусловливает функционирование системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, деятельность федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией по обеспечению государственной безопасности, в том числе посредством применения государственной авиации.
Совершенствование правового регулирования в данной сфере во многом связано с четким распределением компетенции между федеральными органами исполнительной власти в области государственной авиации, непосредственно связанной с обеспечением государственной безопасности.
Область государственной авиации (государственной военной авиации и государственной авиации специального назначения) — это область реализации таких функций государства, как обес-
печение обороны страны и безопасности государства, всех ее видов, предусмотренных законодательством Российской Федерации, посредством осуществления полномочий уполномоченных государственных органов и иных субъектов, наделенных компетенцией в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Компетенция является важнейшим элементом правового положения федерального органа исполнительной власти, а ее понятие — одним из базовых в современной юридической науке.
До настоящего времени понятие «компетенция» остается недостаточно разработанным. Компетенция (от лат. «competere» — добиваться, соответствовать, подходить; англ. — «competence») — это «совокупность установленных нормативными право-выми актами прав и обязанностей (полномочий) государственных органов, должностных лиц, общественных организаций, коммерческих и неком-мерческих организаций»1.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
O.E. Кутафин и К.Ф. Шеремет под компетенцией государственного органа понимают совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения2.
В административно-правовой науке исследованию понятия компетенции и ее содержания посвящены исследования Б.М. Лазарева, И.Л. Бачи-ло и других ученых3.
Б.М. Лазарев рассматривает компетенцию органа управления как его право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере. Последние, а именно информация, прогнозирование, координация, контроль, планирование, не являются, по его мнению, юридическими явлениями и как бы «заданы извне», равно как и предметы ведения в качестве внешних управляемых объектов. К тому же «разводятся» права и обязанности, поскольку подвижность первых уравновешивается устойчивостью вторых как обязанностей перед государством4.
Другое решение предложено И.Л. Бачило, которая рассматривает главные функции управленческих органов как виды воздействий на объекты управления5.
И.Л. Бачило отмечает, что «конечной целью субъекта управления является не его собственная деятельность, а организация и обеспечение соответствующего объекта управления»6.
Следует признать справедливость вывода Д.Н. Бахраха, что ученые-административисты чаще всего включают в понятие компетенции властные полномочия или обязанности и права и подведомственность (круг дел)7.
В административном праве с подведомственностью связывается, прежде всего, подчиненность одной организации другой, а также отнесенность определенных юридических дел к компетенции (ведению) определенного органа (должностного лица).
Таким образом, компетенция федерального органа исполнительной власти — это совокупность его обязанностей и прав, реализуемых в определенной области государственного управления в пределах установленной подведомственности.
С учетом вышеизложенного распределение компетенции можно рассматривать двояко: как собственно распределение полномочий (обязанностей и прав) между органами, так и связанное с этим распределение областей их реализации в рамках более общей для деятельности рассматриваемых органов области государственного управления.
Распределение компетенции между федеральными органами исполнительной власти в области государственной авиации можно представить:
во-первых, как деятельность вышестоящих государственных органов — Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации — по четкому определению, прежде всего, сферы государственной авиации как определенной сферы государственного управления, определению конкретных областей деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области государственной авиации, а также закреплению их полномочий — обязанностей и прав;
во-вторых, как определенный нормативно закрепленный и облеченный в определенную форму результат данной деятельности.
Следует заметить, что полномочия в области государственной авиации реализуют не только федеральные органы исполнительной власти, но и органы и организации, имеющие различные организационно-правовую форму и форму собственности, что делает вопрос о классификации всех названных субъектов заслуживающим внимания с теоретической и практической точек зрения.
Например, имеющая подразделения государственной авиации Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»8 является уполномоченным органом управления в области исследования, освоения и использования космического пространства, наделенным полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации государственное управление и руководство космической деятельностью в соответствии с Законом Российской Федерации «О космической деятельности» от 20 августа 1993 г. № 5663-19, а также нормативно-правовое регулирование в данной области.
Не являясь органом исполнительной власти, названная корпорация наделена правом осуществлять государственное управление.
Общероссийская общественно-государственная организация «Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России»10 выполняет в том числе следующие государственные задачи: подготовку граждан по военно-учетным специальностям; развитие авиационных и технических видов спорта; летную подготовку курсантов летных образовательных учреждений профессионального образования, поддержание надлежащего уровня натренированности летного и инженерно-технического состава, а также иных виды авиационных работ и др. Кроме того, государственные воздушные суда находятся в пользовании ряда организаций.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
Анализ ст. 22 Воздушного кодекса Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ11 (далее — ВК РФ) позволяет в целом выделять:
1) органы государственной военной авиации — государственной авиации, используемой для решения задач в области обороны Российской Федерации Вооруженными Силами Российской Федерации, привлекаемыми в этих целях другими войсками, воинскими формированиями и органами;
2) органы государственной авиации специального назначения — государственной авиации, используемой для решения возложенных на федеральные органы исполнительной власти и Государственную корпорацию по космической деятельности «Роскосмос» задач в области обеспечения безопасности Российской Федерации, сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности, а также в областях таможенного дела, космической деятельности, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе обеспечения безопасности людей на водных объектах и пожарной безопасности.
Названные в ст. 22 ВК РФ области в своей совокупности представляют собой область деятельности государственной авиации, непосредственно связанную с обеспечением как национальной безопасности в целом, так и ее отдельных видов, прежде всего государственной, общественной и иных.
Для классификации федеральных органов исполнительной власти в области государственной авиации важны, прежде всего, положения ст. 22 ВК РФ, позволяющей различать:
1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обороны, осуществляющий государственное регулирование деятельности в области государственной авиации. В соответствии с п. 1 ст. 25 ВК РФ государственное регулирование деятельности государственной авиации, независимо от ведомственной принадлежности, осуществляет Минобороны России12;
2) федеральные органы исполнительной власти, имеющие подразделения государственной авиации, осуществляющие организацию деятельности в области государственной авиации и оперативное управление этой деятельностью (ФСБ России, МВД России, МЧС России и др.).
Также можно различать федеральные органы исполнительной власти, имеющие подразде-
ления государственной авиации, выполняющие определенные государственные функции, в том числе и в области обеспечения государственной безопасности, реализация которых регламентирована федеральными законами «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ13, «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-Ф314, Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. № 4730-115, а также иными законодательными актами.
Практика показывает, что именно при выполнении определенных государственных функций большое значение играет взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, имеющих подразделения государственной авиации, как друг с другом, так и с иными органами. Распределение компетенции между федеральными органами исполнительной власти в области государственной авиации позволяет четко представлять их возможности в решении поставленных задач, что. в свою очередь, будет способствовать четкому определению форм взаимодействия, используемых при этом сил и средств, играющих важное значение для эффективного обеспечения безопасности Российской Федерации.
1 Юридическая энциклопедия. М.: Изд. М.Ю. Тихомирова, 1997. С. 205—206.
2 Кутафин O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 2—3, 23—31.
3 См.: Бачило И.Л. Компетенция и ответственность субъектов управления // Сов. гос-во и право. М.: Наука, 1981. № 11. С. 21—28;
Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972. 280 с.; и др.
4 Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 11—87.
5 Бачило И.Л. Указ. соч. С. 15—23.
6 Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. М., 1984 № 5. С. 66.
7 Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 177—178.
8 Федеральный закон «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» от 13.07. 2015 г. № 215-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4341.
9 Рос. газ. 1993. 6 окт.
10 Постановление Правительства РФ от 28.11.2009 г. № 973 «Об Общероссийской общественно-государственной организации «Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России» // СЗ РФ. 2009. № 49 (ч. II ). Ст. 5969.
11 СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.
12 Указ Президента РФ от 16.08.2004 г. № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3538.
13 СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.
14 Там же. 2006. № 11. Ст. 1146.
15 Рос. газ. 1993. 4 мая.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
