CC BY
117
Бюджетная политика
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАИМСТВОВАНИЙ
С. В. МИШИНА, кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики, финансов и контроля Администрации городского округа «Город Калининград»
Трудности управления финансово-хозяйственной сферой побуждают органы местного самоуправления изыскивать дополнительные источники доходов. Одним из таких способов является привлечение займов. Институт муниципальных заимствований как система отношений, возникающих в связи с аккумулированием муниципальными образованиями временно свободных денежных средств физических и юридических лиц, представляет собой важнейший инструмент для ликвидации бюджетного дефицита, достижения баланса доходов и расходов бюджета в целом, а также для привлечения инвестиционных ресурсов.
Для органов местного самоуправления зачастую единственным источником долгового финансирования являются кредиты местных банков, имеющих ограниченную по объемам и дорогую ресурсную базу. В то же время в России уже сформировался достаточно емкий рынок публичного долгового финансирования, представленный субфедеральными и муниципальными облигациями, общий объем которого, по данным Минфина России, приближается к 380 млрд руб.
Проблема правового регулирования отношений в сфере муниципальных заимствований является сегодня одной из наиболее актуальных в системе финансового права РФ. С учетом того, что система правовых норм, регулирующих отношения в этой сфере, развивается медленно, российское законодательство еще сохраняет ряд недостатков, присущих прежней системе правового регулирования: пробелы
и неразрешенность отдельных правовых аспектов, а в ряде случаев противоречивость правовых определений и норм. По-прежнему отсутствуют четкие и ясные принципы государственной политики и механизмы ее реализации в сфере муниципальных заимствований. Неопределенность механизмов действия норм федерального законодательства в сфере заимствований негативно влияет на развитие данного института в регионах. В силу этого правоотношения в сфере заимствований должны стать объектом компетентного научного исследования и правового регулирования, прежде всего на федеральном уровне.
Принятие субъектами РФ и органами местного самоуправления самостоятельных нормативных правовых актов в сфере заимствований часто приводит к возникновению правовых коллизий между федеральным, региональным и местным законодательством. Вместе с тем возросшая за последние годы экономическая роль заимствований субъектов РФ и муниципальных образований как отражение тенденции перераспределения финансовой ответственности за реализацию государственных инвестиционных проектов от центра к регионам, с одной стороны, и возросших социальных требований населения к региональной власти и органам местного самоуправления, с другой, требует ясного и четкого нормативного правового регулирования.
Под муниципальными заимствованиями в соответствии с п. 7 ст. 103 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) понимаются муниципальные займы,
осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями БК РФ в местный бюджет от других бюджетов и кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.
Муниципальные образования вправе осуществлять заимствования1 у РФ в иностранной валюте, предоставлять РФ гарантии в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). При этом указанные заимствования и предоставление гарантий не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга муниципального образования.
Органы местного самоуправления в соответствии с БК РФ2 и Федеральными законами от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 29.07.1998 № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (далее — Закон № 136-Ф3), уставом муниципального образования должны разработать положение о порядке муниципальных заимствований. Этот документ регулирует отношения, возникающие при осуществлении администрацией муниципального образования заимствований, и определяет порядок и формы привлечения заемных средств, полномочия администрации при осуществлении муниципальных заимствований.
Муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов бюджетов, а также для погашения долговых обязательств (п. 2 ст. 103 БК РФ) в соответствии с программой муниципальных внутренних заимствований, которая представляет собой перечень внутренних заимствований на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета города и погашение муниципальных долговых обязательств, и утверждается в виде приложения к решению о бюджете на очередной финансовый год.
1 Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с БК РФ и уставом муниципального образования принадлежит местной администрации.
2 Предельный объем муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать суммы, направляемой в этом же году на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств бюджета.
Осуществление муниципальных внутренних заимствований3 допускается только в случае утверждения решением о бюджете муниципального образования на текущий финансовый год следующих параметров:
— привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета муниципального образования для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга;
— предельный размер муниципального долга4, не превышающий объем доходов бюджета муниципального образования без финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
— расходы на обслуживание муниципального долга в текущем финансовом году.
Контроль за соблюдением указанных ограничений при осуществлении муниципальных внутренних заимствований осуществляется финансовым органом исполнительной власти муниципального образования.
Отдельно остановимся на таком виде заимствований как выпуск муниципальных ценных бумаг.
Муниципальными ценными бумагами являются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования. Муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости, либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии (ст. 3 Закона № 136-ФЗ). Данный закон значительно расширяет рыночные возможности местного самоуправления при решении вопросов местного значения.
Эмитентом муниципальных ценных бумаг выступает местная администрация в лице финансового органа (ст. 2 Закона № 136-ФЗ), который осуществляет учет и регистрацию муниципальных заимствований, ведет муниципальную долговую книгу.
3 Решение об осуществлении муниципальных внутренних заимствований и выдаче муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения займов принимается главой муниципального образования в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления о бюджете.
4 При этом предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга, утвержденный решением представительного органа о бюджете муниципального образования, не должен превышать 15 % объема расходов бюджета.
Эмитент несет от своего имени обязательства перед инвесторами ценных бумаг по осуществлению прав, удостоверенных ценной бумагой.
Привлечение займов путем выпуска муниципальных ценных бумаг осуществляется в соответствии с решением о бюджете муниципального образования, а также программой муниципальных внутренних заимствований.
Исполнение обязательств муниципальных образований по ценным бумагам осуществляется в соответствии с условиями их выпуска за счет средств муниципальной казны по решению о бюджете на определенный финансовый год.
Эффективность заимствований обеспечивается контролем со стороны администрации, правильным выбором размеров, сроков и объектов инвестирования, согласованностью действий всех участников процессов эмиссии и управления займами.
С точки зрения администрации муниципального образования — эмитента, облигационные займы обладают рядом преимуществ по отношению к другим источниками заемных средств. Долговые обязательства в виде ценных бумаг позволяют:
— снизить стоимость фондирования инвестиционных и социальных программ, стоимость финансирования источников покрытия дефицита бюджета, рефинансирования существующей задолженности по кредитам и займам;
— направлять дополнительные средства от размещения на цели среднесрочного и долгосрочного инвестирования;
— обеспечить достаточный промежуток времени для изыскания средств бюджета для своевременного погашения существующей задолженности;
— использовать заемные средства в течение всего срока обращения выпуска без привлечения новых источников;
— диверсифицировать структуру долговых обязательств и расширять ее по длительности;
— компенсировать риск уменьшения процентных ставок на денежном рынке за 3—5 лет возможностью точного прогнозирования денежных потоков субъекта и отсутствием необходимости привлечения новых ресурсов.
Казалось бы, необходимость привлечения ресурсов для обновления инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), промышленности, транспорта, туризма и др., забота о которых все в большей степени ложится на плечи муниципальных образований, должна привлечь больше эмитентов на публичный рынок. Однако это не так. Развитие
института муниципальных заимствований тормозится по следующим причинам:
— низкая предпринимательская активность кредитных организаций, работающих на финансовом рынке. Именно активное предложение со стороны банков, в конечном счете, будет стимулировать спрос со стороны администраций муниципальных образований;
— в администрациях муниципалитетов и регионов практически не отслеживают тенденции финансового рынка;
— в большинстве администраций качество управления финансами не всегда соответствует требованиям лучшей практики. В первую очередь это касается управления долгом, среднесрочного финансового планирования, управления инфраструктурными инвестиционными проектами;
— государство проводит бюджетную политику, которая в недостаточной степени отвечает потребностям муниципальных образований. В связи с этим их финансовое положение нестабильно и значительно различается в разных регионах.
Безусловно, за последние годы активность на рынке субфедеральных и муниципальных облигаций возросла в несколько раз, рынок развивается, растут и объемы средств, привлекаемые органами власти. Видимые преимущества облигационных займов и рост фондового рынка в целом привели к тому, что им, по данным Минфина России, пользуются следующие городские округа и муниципальные районы: города Ангарск, Астрахань, Балашиха, Барнаул, Брянск, Волгоград, Екатеринбург, Казань, Красноярск, Липецк, Магадан, Новосибирск, Новочебок-сарск, Пермь, Томск, Уфа, Чебоксары, Ярославль, а также Клинский, Ногинский, Одинцовский районы и города Орехово-Зуево, Электросталь Московской области. Вместе с тем до сих пор размещение на фондовом рынке облигаций российских муниципальных образований носит единичный характер. Как правило, единственным источником долгового финансирования для муниципальных образований являются кредиты местных банков, имеющих ограниченную по объемам и дорогую ресурсную базу.
Главной задачей администраций муниципальных образований (при осуществлении заимствований) должно быть привлечение заемных средств для финансирования расходов бюджета по минимальной стоимости заимствования. Выбор способа заимствования: эмиссия муниципальных облигационных займов или получение коммерческого кредита усложняется в случае небольших объемов бюджетов,
ведь доходность субфедеральных и муниципальных облигаций на рынке ценных бумаг кроме конъюнктуры определяется также кредитоспособностью (кредитным рейтингом) эмитента, ликвидностью займа, сроком обращения облигаций и пр.
Другими словами, из всех типов муниципальных образований наибольшим потенциалом для выхода на рынок ценных бумаг обладают крупные городские округа и муниципальные районы. Вероятность выхода на рынок ценных бумаг небольших городских и сельских поселений незначительна.
Тем не менее, несмотря на указанные недостатки, финансовые ресурсы в форме денежных доходов и накоплений населения, организаций через выпуск муниципальных облигационных займов могут быть инвестированы в различные секторы экономики с целью создания новой и укрепления действующей налоговой базы, в объекты коммунального и социального назначения. Как показала практика, сегодня муниципальные образования и регионы вынуждены расходовать колоссальные средства на обновление объектов муниципальной инженерной и социальной инфраструктуры, так как большинство из них построено в 1970—1980 гг. Только в сфере ЖКХ инвестиционные потребности российских муниципалитетов составляют сотни миллиардов рублей. Поскольку доля участия частных операторов в этой отрасли пока незначительна, муниципальные образования вынуждены самостоятельно заниматься строительством и обновлением инфраструктурных объектов. Аналогичная ситуация наблюдается в дорожном хозяйстве, сфере образования, культуры, здравоохранения. Старение основных фондов все еще опережает темп их обновления.
В связи с этим организация привлечения денежных средств через выпуск муниципальных ценных бумаг может быть использована для финансирования проектов, которые после завершения строительства будут иметь собственные доходные источники.
Что касается привлечения дополнительных финансовых средств в бюджеты муниципальных образований, то здесь необходимо исполнение следующих основных условий:
— наличие качественного среднесрочного финансового плана. Для того чтобы разработать график погашения средне- и долгосрочных заимствований, нужно спрогнозировать доходы и расходы местного бюджета на среднесрочный период. Качественно выполнить этот прогноз возможно, имея перспективный финансовый план. Как показывает практика, такой план, отражающий возможность
муниципалитета составить обоснованный график погашения принятых долговых обязательств, в муниципальных образованиях либо отсутствует, либо составляется по упрощенной схеме (с использованием только одного показателя прогноза социально-экономического развития — индекса потребительских цен). Отсутствие перспективного финансового плана можно считать противопоказанием для выпуска муниципального займа;
— наличие и качество адресной инвестиционной программы. Отсутствие перечня проектов для финансирования означает, что либо цели использования заемных средств не определены, либо за счет заемных средств будут финансироваться текущие расходы. И то, и другое крайне нежелательно;
— соблюдение ограничений, установленных БК РФ для привлечения муниципального займа. Данные ограничения по степени важности можно распределить в следующем порядке:
• расходы муниципального бюджета на обслуживание долга не должны превышать 15 % суммы доходов без учета финансовой помощи;
• дефицит муниципального бюджета должен составлять не более 10 % суммы доходов без учета финансовой помощи;
• объем муниципального долга не должен превышать объема доходов муниципального бюджета;
• текущие расходы муниципального бюджета не могут быть больше объема доходов бюджета.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Кирсанов А. А. Осуществление муниципальных заимствований // Практика муниципального управления. 2010. № 8.
3. Мишина С. В. Привлечение дополнительных финансовых источников в бюджеты муниципальных образований // Балтийский экономический журнал. 2009. № 1.
4. О рынке ценных бумаг: Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
6. Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг: Федеральный закон от 29.07.1998 № 136-ФЗ.
7. Платоненко Е. Привлекательность публичного облигационного займа // Муниципальная власть. 2006. № 1.
