CC BY
55
Бюджетная политика
АНАЛИЗ МИРОВОГО ОПЫТА РЕГУЛИРОВАНИЯ И КОНТРОЛЯ СУБНАЦИОНАЛЬНЫХ* ЗАИМСТВОВАНИЙ
JI.B. Стахович,
кандидат экономических наук
A.A. Столярова,
Научно-исследовательский финансовый институт
Минфина России
Облигационные займы - традиционный и широко распространенный в мире способ заимствования для региональных и местных органов власти. На международных фондовых рынках муниципальные облигации занимают одно из основных мест, получив особое развитие в федеративных государствах с высокой степенью экономической самостоятельности регионов. По обороту муниципальных облигаций лидирует США, но и в европейских странах они занимают значительную долю рынка.
В странах Западной Европы облигационные займы являются одним из важнейших способов пополнения местных бюджетов. Облигационная форма заимствований местных органов власти получила достаточное развитие и в Азии (прежде всего в Японии), а также на развивающихся фондовых рынках Латинской Америки.
В теоретическом плане обычно выделяют следующие основные цели выпуска региональных и муниципальных облигаций.
1. Финансирование текущего дефицита регионального бюджета. Масштабные затраты местных властей, как правило, носят разовый характер, поэтому для мобилизации крупных финансовых ресурсов требуются значительные заемные операции.
2. Погашение ранее размещенных долговых обязательств. При этом фактически осуществляется рефинансирование задолженности.
3. Сглаживание колебаний при поступлении налоговых платежей в региональный бюджет (лик-
•Под термином «субнаииональный» имеется в виду любой уровень власти ниже национального (штаты, провинции, земли, кантоны, субъекты федерации, города и др.).
видация кассовых разрывов). Наиболее целесообразно использовать муниципальные облигации в этом случае в тех регионах, где налоговая база зависит от сезонного производственного цикла.
4. Обеспечение коммерческих банков, инвестиционных институтов и других финансовых структур высоконадежными растущими резервными активами, не омертвляющими их капитал.
5. Финансирование собственных местных программ и капиталоемких проектов. Особенно привлекательны такие займы в целях решения жилищных проблем, развития местной инфраструктуры.
Требование полной ответственности по долгу применительно к субнациональным образованиям в действительности обычно реализуется лишь в отношении той части долга, которая обеспечивается доходами от самоокупаемых проектов, осуществляемых с помощью привлечения средств. Другая часть (долг общего покрытия) обеспечивается всеми доходами бюджета территории. Таким образом, ответственность региональных администраций носит, как правило, ограниченный характер.
В условиях ограниченной экономической ответственности субнациональных образований возрастает опасность перемещения бремени долга субъектов на федеральный (национальный) уровень и на все общество. В мировой практике эта проблема решается установлением в рамках законодательства нормативов, ограничивающих субнациональные заимствования по ряду параметров, а также формированием институциональной среды, способствующей повышению ответственнос-
ти субнациональных органов власти за выполнение принятых ими долговых обязательств.
Встречаются различные способы ограничения возможностей получения займов на местном и региональном уровнях. Они могут быть установлены законом (законы о финансировании местных единиц, законы о коммунах, банковское муниципальное законодательство) или основываться на решении министра финансов, министра внутренних дел, органов контроля над муниципалитетами, специальных банков для местных единиц или центрального банка.
Сфера регламентации может быть различной в зависимости от заявок на займы. Например, займы на рынке капиталов могут использоваться только для инвестирования; займы на жилье могут подчиняться специальным правилам; может ограничиваться право займа за границей, либо разрешены займы только в национальной валюте. Попадать под регламентацию могут и условия займов. Иногда устанавливаются и органы, к которым следует обращаться (центральный банк, центральное правительство, специальный банк и др.).
Итак, ограничения могут носить самый разнообразный характер (от прямого запрета до определения предельных размеров) и накладываться действующим национальным законодательством или непосредственно определенным уровнем государственной власти. Как правило, ограничения носят субъективный характер, для их ужесточения, отмены или смягчения необходимо внесение изменений в действующее законодательство.
Главную роль в формировании ограничений играет модель бюджетного федерализма, сложившаяся в кЬнкретной стране.
Схематично предоставление прав заимствований и формирования долга властей можно выразить следующим образом.
1. Закрепление полномочий в области заимствований за федеральным уровнем бюджетной системы и законодательное наложение прямого запрета на заимствования других уровней бюджетной системы.
2. Закрепление полномочий в области заимствований за всеми составляющими бюджетной системы (федеральный, субфедеральный), при этом возможны варианты распределения полномочий:
а) все составляющие бюджетной системы имеют независимые друг от друга полномочия в области заимствования и накопления государственного долга; политика в области госдолга и его обслуживания, а также текущих заимствований формируется самостоятельно и независимо на каждом уровне бюджетной системы;
б) федеральная и субфедеральная власти обязаны координировать осуществляемые ими
заимствования; способы координации могут быть разнообразными и распространяться на все или отдельные виды займов;
в) федеральная власть наделяется более широкими полномочиями и имеет возможность регулировать масштабы и виды заимствований регионов.
Последняя модель (в) предоставляет наиболее широкие возможности в области макроэкономического регулирования на общенациональном уровне, так как закрепляет за федеральным центром права в области регулирования процессов задолженности субфедерального уровня и позволяет подчинить их общенациональной экономической политике. Наименьшие возможности предоставляет первая модель (а).
Установление абсолютного запрета заимствований для субнационального уровня в мировой практике встречается очень редко. Этим видом ограничений пользуется такое унитарное государство, как Чили. Как временная мера прямой запрет на эмиссию ценных бумаг провинциями существовал в период с 1993 по 1999 г. в Бразилии. Постоянный запрет на внешние займы для штатов и муниципалитетов действует в Мексике и Индии.
Наиболее часто как в федеральных, так и унитарных государствах встречаются ограничения на объемы субнационального долга и расходов по его обслуживанию, а также ограничения заимствований целями финансирования инвестиционных проектов. Подобного рода ограничения встречаются в США, Канаде, Германии, Швейцарии.
Количественные ограничения могут дополняться ограничениями качественного характера (на виды и способы заимствований). Например, чтобы преодолеть ограничение на объем расходов по обслуживанию субнационального долга, установленное в процентном отношении к общему объему расходов соответствующего бюджета, субъект федерации может выпустить облигации с нулевым купоном и разместить их с определенным дисконтом. В этом случае разница между номиналом ценной бумаги и ценой размещения может отражаться не по статье «Расходы на обслуживание», а в разделе «Источники финансирования дефицита». Поэтому ряд стран налагают запрет на эмиссию ценных бумаг с нулевым купоном на субнациональных уровнях (например, Польша).
Одной из форм регулирования заимствований является требование получения разрешения на осуществление займа. Так, в Индии и Пакистане необходимо получить разрешение на заем штатам или провинциям, имеющим долги перед федеральным бюджетом. Специальное разрешение в виде «референдума» требуется получать на муниципальные заимствования в США, Канаде, Швейцарии. Предварительное разрешение местных властей
необходимо для проведения муниципальных облигационных займов в Великобритании, Дании, Нидерландах.
Выпуск муниципальных ценных бумаг существенно ограничен государством в Бельгии, где правом эмиссии облигационных займов обладают лишь города Брюссель, Льеж, Антверпен и Гент.
Значительное число ограничений на эмиссию долговых обязательств применяется в США. В основном они устанавливаются в виде предельного значения долга в расчете на душу населения или предельного соотношения долга и облагаемой налогом стоимости имущества. Подобные ограничения вводятся штатами в отношении муниципалитетов.
Достаточно сложная многоуровневая схема контроля над накопленным долгом разных уровней бюджетной системы как единым целым имеет место в Польше и Колумбии. Так, в Польше в связи с требованиями Маастрихтского соглашения (объем госдолга, включающего в себя национальные и субнациональные долги не должен превышать 60% ВВП) используется следующая схема ограничений:
• ограничения не налагаются при соотношении долг/ВВП менее 50%;
• при соотношении долг/ВВП в пределах 50 -55% дефицит центрального бюджета в процентах от ВВП не должен превышать уровень предшествующего года, а дефицит местных бюджетов относительно доходов местных бюджетов не должен превышать аналогичного параметра центрального бюджета;
• при соотношении долг/ВВП в пределах 55 -60% бюджеты разрабатывают планы сокращения долгов;
• при соотношении долг/ВВП свыше 60% вводится запрет на исполнение бюджетов с дефицитом.
Следует отметить, что отдельные положения национальных законодательств, прямо не связанные с субнациональными займами, могут также представлять косвенные или скрытые ограничения.
К институциональным ограничениям можно отнести степень проработанности и действенности национального законодательства, не только непосредственно связанного с процессами заимствования, но и охватывающего более широкие сферы. Так, фактором, существенно облегчающим доступ субнациональным заемщикам на финансовые рынки, является наличие законодательства о банкротстве, описывающего процедуры банкротства субнационального заемщика. Необходимо учитывать, что законодательное обеспечение, характер межбюджетных отношений, их прогнози-руемость, масштабы и стабильность финансовых потоков всегда учитываются инвесторами при принятии решений об инвестировании в субнациональные финансовые инструменты.
Среди институциональных факторов необходимо выделить фактор наличия или отсутствия кредитного рейтинга. Экономическое состояние региона, диверсифицированность его доходной базы и темпы экономического роста в значительной степени определяют возможность региона обслуживать свои долги. Присвоение кредитного рейтинга может стать действенным инструментом федерального регулирования процессов заимствования на региональном уровне.
Следует отметить, что правом эмитировать облигационные займы пользуются далеко не все муниципалитеты. Например, в Швеции эмитентами стали 6 крупнейших городов и местные власти в районе Стокгольма. Более мелкие муниципалитеты имеют косвенный доступ на рынок облигаций через межмуниципальную финансовую корпорацию - Kommuninvest i Sverige AB, которая в настоящее время представляет 2 округа и более чем 70 муниципалитетов, где проживает около 25% населения страны.
В Дании муниципальные ценные бумаги эмитируются не напрямую местными органами власти, а при участии ассоциации Kommune Kredit -специализированного ипотечного института, предоставляющего займы местным органам власти и компаниям, имеющим муниципальные гарантии. Членами этой ассоциации являются местные органы власти, солидарно и в отдельности отвечающие по совокупным долговым обязательствам.
Подобное объединение муниципалитетов дает возможность мелким заемщикам объединить планируемые эмиссии в один инструмент и снизить таким образом издержки по размещению и обслуживанию займа. Кроме того, и шведский Kommuninvest i Sverige AB, и датский Kommune Kredit обладают теми же кредитными рейтингами, что и сами государства (Швеция - Аа2, Дания - Aal по шкале Moody's), при этом рейтинг отдельно взятых шведских муниципалитетов в тот же период был ниже: например, АаЗ - у Стокгольма или AI - у Гетеборга 12.
В Великобритании в январе 1994 г. впервые была использована так называемая «клубная сделка» -один из способов повышения ликвидности муниципальных займов: три мелкие административные единицы объединились для осуществления единой эмиссии с целью покрытия совокупных потребностей в заемных средствах и выпустили заем на сумму 85 млн ф. ст. со сроком погашения в 2019 г. Подобные «коллективные» эмиссии осуществляются и в других странах, например в Португалии.
Несмотря на то что европейские муниципалитеты используют некоторые методы повышения ликвидности займов, муниципальные облигации в большинстве случаев не имеют развитого вторичного рынка. Значительная часть эмиссий раскупается крупными инвесторами, которые держат
облигации в своем портфеле до наступления срока погашения.
Чаще всего муниципальные облигации размещаются и обращаются на внебиржевом рынке. В Германии, например, первичное размещение муниципальных облигаций осуществляется через сеть уполномоченных банков. Биржевая торговля муниципальными облигациями встречается редко. В Нидерландах же муниципальные облигации торгуются на Амстердамской фондовой бирже, но их объем составляет лишь 0,14% от общего объема торгуемых облигаций, или 0,08% от совокупного объема облигаций и акций.
При анализе зарубежного опыта регулирования и контроля заимствований местных органов власти важно определить, в какой мере он может быть приемлем в качестве ориентира для российской практики, при этом необходимо принимать во внимание специфику каждой страны. Следует учитывать тот факт, что в большинстве европейских стран среди источников финансирования традиционно высока доля банковского капитала. В связи с этим значение региональных и муниципальных облигаций не является столь важным для европейских местных органов власти. Кроме того,
в ряде европейских государств есть альтернативные источники дополнительных финансовых ресурсов. Например, в Великобритании у местных органов власти есть возможность привлекать средства по минимальным ставкам на очень длительные периоды напрямую от центрального правительства через специальное Управление общественных займов (Public Works Loan Board, PWLB).
В европейских странах отсутствует практика льготного налогообложения муниципальных облигаций, которая делает этот сектор рынка привлекательным для инвесторов в США. Но несмотря на то что европейские рынки муниципальных ценных бумаг по многим параметрам уступают американскому, из этого нельзя сделать вывод о том, что финансовая деятельность европейских муниципалитетов неэффективна: напротив, при высоком соотношении величины заемного капитала к собственным доходам бюджета европейские города имеют не менее высокие кредитные рейтинги, чем американские муниципалитеты.
Наглядно систему ограничений, используемую в мировой практике при осуществлении регулирования и контроля заимствований можно представить в виде схемы:
Далее мы более детально остановимся на методах регулирования и контроля заимствований местных органов власти, а также использовании различных видов ограничений как инструментов регулирования и контроля заимствований в конкретных странах.
Юридические пределы доступа к рынку капиталов для получения займов в Австрии установлены следующими законами: о местных территориальных образованиях, о местном финансировании, муниципальных декретах и конституционном законе о финансах от 1948 г. В соответствии с этими нормативными актами займы подлежат утверждению контрольными органами «земель» и могут быть получены в рамках инвестиционного бюджета с учетом финансовых возможностей каждой территориальной единицы. Облигационные займы подлежат обязательному утверждению министерством финансов.
В Португалии ограничения для займов устанавливаются и регулируются законом о местных финансах от 1987 г. В соответствии с его требованиями муниципалитеты обязаны подать заявку на эмиссию облигационных займов для утверждения ее решающим органом - муниципальной ассамблеей, а также министерством финансов. Центральный банк не устанавливает никаких ограничений для облигационных займов, помимо существующих общих требований. Необходимо учитывать, что ежегодные затраты (включая затраты по облигационным займам) не должны превышать 25% фонда выравнивания финансов или 20% от инвестиционных расходов муниципалитета за предыдущий год.
В соответствии с требованиями законодательства Испании для операций по эмиссии долговых обязательств и других ценных бумаг необходимо заручиться разрешением министра финансов и экономики. Выдача разрешения зависит от экономической ситуации в конкретной территориальной единице, а также от срока погашения займа и экономической рентабельности. Выпуск ценных бумаг регулируется разд. III закона о рынке ценных бумаг. Выпуск муниципальных ценных бумаг существенно ограничен со стороны государства, только несколько крупных административно-территориальных единиц получили право на выпуск облигаций.
Особый интерес для России представляет опыт регулирования и контроля субнациональных заимствований в развивающихся странах, особенно имеющих федеративное государственное устройство.
Для субъектов федерации Аргентины характерен низкий уровень доходов и полное отсутствие возможности повысить доходы за счет маневра налогами. Этот факт повышает интерес к процессу заимствований, который долгое время представляет наиболее простой способ увеличения те-
кущих доходов. В соответствии с законодательством аргентинские провинции имеют право осуществлять заимствования как на внутреннем, так и внешнем рынках. Законодательно установлено общее ограничение: расходы на обслуживание государственного долга не должны превышать 20% доходов провинциальных бюджетов. Единственной формой контроля в отношении субфедеральной задолженности является представление периодической отчетности, которая касается порядка регистрации эмиссий провинциальных облигаций.
В Бразилии право федерации контролировать процесс заимствований на субфедеральном уровне предоставляет конституция. Сенатом устанавливаются параметры и пределы заимствований штатов исходя из объемов накопленного долга, доходов, процентных обязательств. Любые исключения также устанавливаются сенатом. В целом для Бразилии характерна система заимствований, при которой бремя долговой ответственности формально или неформально перекладывается на центральное правительство.
Действующая модель бюджетного федерализма в Индии имеет много общего с латиноамериканскими странами. Для нее характерна значительная степень финансовой зависимости субъектов федерации от центра. Субфедеральные заимствования возможны только при условии получения специального разрешения от федеральных властей. Полный запрет наложен на заимствования на внешних рынках.
Во многих странах Центральной и Восточной Европы существуют жесткие ограничения, регулирующие заемную политику муниципальных образований (объемы заимствований и условия выплат), а резкое увеличение объемов заимствований отражает изменения в нормативно-правовой базе, регулирующей долговую политику. Например, до 1997 г. муниципалитеты в Болгарии не имели права производить заимствования, и до настоящего времени объем их долгосрочных заимствований на капитальные расходы ограничен уровнем 5-10% объема бюджетных доходов.
Для муниципальных образований в Хорватии установлены следующие ограничения: суммы, приходящиеся на обслуживание долгов, не должны превышать 20% доходов бюджета; кроме того, заимствования должны быть долгосрочными и одобрены министерством финансов.
Объем задолженности муниципальных образований в Польше не может превышать 60% объема доходов, а сумма, приходящаяся на обслуживание долга, не должна превышать 15% доходов (или 12%, когда государственный долг увеличивается до 60% доходов).
В Чехии у местных органов власти нет таких ограничений, но в случае превышения расходов на обслуживание долга уровня 15% доходов адми-
нистрация не может рассчитывать на получение субсидий из государственного бюджета.
Действующую в США модель бюджетного федерализма отличает высокая степень децентрализации, которая является следствием исторических традиций самоуправления территориальными единицами и серьезных региональных различий в уровнях социально-экономического развития штатов. Крупнейшими эмитентами субнациональных облигаций являются власти штатов, города, района. В последние годы значительно увеличивается число структур, которые с разрешения местных властей имеют право на независимое заимствование и выпуск собственных облигаций. Основной особенностью рынка субнациональных долговых инструментов США является его жесткая территориальная сегментированность.
Государственное регулирование и контроль эмиссионной деятельности штатов и муниципалитетов в США представляют собой сочетание рыночного и административного регулирования, осуществляемого на различных уровнях государственного управления. Наиболее значимым по своим объемам, количеству и разнообразию обращающихся фондовых инструментов является, безусловно, рынок муниципальных ценных бумаг США. Этот факт связан в первую очередь с историческими особенностями организации государственного устройства и с традиционно лидирующей позицией фондового рынка среди прочих механизмов перераспределения капитала.
Вплоть до завершения гражданской войны между Севером и Югом США представляли собой децентрализованное государство, созданное на основе политического союза между штатами, которые выступали в виде полунезависимых государств, обладающих широкими полномочиями: правом эмиссии денежных знаков, правом формирования налоговой политики и т.д. Усиление централизации государственного управления началось в конце XIX - начале XX вв. параллельно с процессом концентрации производства и капитала. Катализатором централизации государственного управления стал экономический кризис 1929 - 1933 гг., во время которого штаты и местные органы власти продемонстрировали неспособность самостоятельно справляться с социальными и экономическими трудностями. Процесс централизации федеральной власти продолжился в годы второй мировой войны. Конгресс США принял ряд законов, временно запрещающих штатам и муниципалитетам прибегать к выпуску займов и превышать установленный лимит расходов. Лишь после окончания войны наметилась тенденция к расширению полномочий местных органов власти.
До конца 1960-х гг. рынок муниципальных ценных бумаг США не регулировался никаким федеральным правительственным агентством и на
него не распространялось действие федеральных законов, включая законы о ценных бумагах 1933 и 1934 гг. Конгресс США специально выделил муниципальные ценные бумаги как финансовый инструмент, к которому не применяются регистрационные и отчетные требования закона о ценных бумагах 1933 г. Кроме того, конгресс исключил из сферы действия закона о ценных бумагах и биржах 1934 г. эмитентов и инвесторов муниципальных ценных бумаг.
С 1970-х гг. начался активный рост рынка муниципальных ценных бумаг. Как правило, муниципальные облигации освобождаются от местных налогов и налогов штатов, в которых они выпущены. В некоторых штатах (Аляска, Невада, Техас, Южная Дакота, Округ Колумбия) от налогообложения освобождаются и облигации, выпущенные другими штатами. Тем не менее на федеральном уровне (со стороны Конгресса США) предпринимались неоднократные попытки устранить полностью либо ограничить безналоговый статус муниципальных облигаций. Бесплодность таких попыток привела к тому, что, начиная с 1968 г., государственное регулирование муниципального рынка пошло по пути введения специальных ограничений, в частности, это касалось контроля над надлежащим использованием эмитентами особого налогового статуса муниципальных облигаций и предоставления эмитентами соответствующей информации с целью обеспечения прав инвесторов. Другие вопросы формирования и функционирования рынка муниципального долга (такие, как определение типов муниципальных облигаций, цели их эмиссии, источники погашения, способы их выпуска) оставались в исключительной компетенции властей штатов.
В 1968 г. конгресс жестко регламентировал цели эмиссии такого вида муниципальных облигаций, как облигации промышленного развития, при которых они сохранили бы безналоговый статус. Закон «О налоговой реформе» 1986 г. ввел по отношению ко всем типам муниципальных ценных бумаг так называемые «арбитражные» требования - эмитенту запрещается инвестировать выручку от размещения долговых обязательств в бумаги, имеющие более высокую доходность. Только при соблюдении этого требования (за редким исключением) муниципальные ценные бумаги обладают статусом безналоговых. Такие действия федеральных органов США были вызваны тем, что некоторые муниципальные власти неадекватно использовали безналоговый статус муниципальных ценных бумаг, когда эмиссионная выручка инвестировалась в более доходные федеральные или иные ценные бумаги по сравнению с бумагами, выпущенными муниципалитетами. Закон о налоговой реформе, кроме того, ликвидировал льготное налогообложение так называемых «облигаций част-
ной деятельности». К таким облигациям закон относил все муниципальные облигации независимо от цели их эмиссии и источников финансирования при условии: если не менее 10% эмиссионной выручки расходуется для приобретения собственности, используемой частным лицом, а также, если не менее 10% эмиссионной выручки будут обеспечены собственностью или денежными средствами, используемыми в деловой активности частным лицом. Закон о налоговой реформе содержит и иные ограничения по отношению к муниципальным ценным бумагам США, в частности, на проведение досрочного рефинансирования.
Доля муниципальных облигаций США, имеющих полностью безналоговый статус, составляет 80 - 85% общего объема эмиссии. 10 - 12% облигаций являются частично облагаемым налогом на доходы. 5 - 6% не имеют налоговых льгот вообще. Согласно местному законодательству в 47 из 50 штатов любые муниципальные облигации, выпущенные в данном штате, имеют полный безналоговый статус, а в 42 штатах доход по любым муниципальным ценным бумагам, выпущенным вне предела штата, подлежит налогообложению.
Облагаются федеральным подоходным налогом обязательства, которые либо не соответствуют предельным федеральным стандартам (например, превышают пределы объема задолженности или объема затрат на их выпуск), либо предполагают слишком высокую долю участия негосударственных организаций в выпуске обязательств, что не дает возможности квалифицировать их как элементы сферы общественных финансов. Типичный пример - облигации экономического развития, посредством которых муниципалитеты развивают частные компании. Доход по таким облигациям облагается федеральным налогом, но не облагается налогом штата и муниципалитета.
Законодательство предъявляет к эмитентам муниципальных ценных бумаг следующие требования:
• в пакет общедоступной информации включаются аудиторские заключения, особенности составления которых зависят от вида эмитируемых ценных бумаг;
• каждый проспект эмиссии содержит заключение независимой юридической фирмы, которая за предоставление ложной или непроверенной информации несет ответственность перед инвесторами; при этом фирма гарантирует законность эмиссии, проверяет ее тех-нико-экономическое обоснование и другие сведения, предоставляемые эмитентом;
• юридический консультант эмитента (обычно прокурор штата или города) дает заключение, где подтверждает его полномочия на выпуск долговых обязательств и гарантирует инвесторам соответствие условий выпуска облигаций местным законам и законодательству
штата. Данное заключение включается в проспект эмиссии. Одной из целей указанных заключений является подтверждение возможности конкретного инвестора в случае неисполнения обязательств по облигациям обратиться в судебные инстанции для принудительного осуществления своих прав. Кроме того, так называемое «удостоверение законности» подтверждает, что доход по выпускаемым облигациям не облагается налогом согласно соответствующему налоговому федеральному законодательству и законодательству штата. В целях борьбы с мошенничеством на финансовых рынках и защиты инвесторов от несостоятельных эмитентов в 1990 г. комиссией по ценным бумагам и биржам были разработаны и приняты специальные постановления. В соответствии с этими документами каждый андеррайтер, участвующий в эмиссии муниципальных ценных бумаг с общим номиналом не менее 1 млн дол., должен осуществить проверку и представление в управление по регулированию муниципальных ценных бумаг так называемого «официального отчета» эмитента, представляющего собой фактически проспект эмиссии. Андеррайтеры должны также обеспечивать ознакомление с «официальным отчетом» всех потенциальных инвесторов. Введение таких законных требований означало практически установление информационных требований к эмитентам.
Интересы инвесторов оберегаются и так называемым «трастовым договором». Он заключается между эмитентом и доверенным лицом (как правило, инвестиционным банком), которое принимает в управление денежные средства от размещения займа и несет ответственность за их целевое использование и за выплаты процентных доходов держателям долговых обязательств. При этом в договоре описывается порядок действий на случай невыполнения обязательств по займу.
Следует отметить, что в США дефолтом принято считать либо неисполнение обязательств эмитентом в установленное время, либо исполнение его обязательств третьей стороной. То, что большинство дефолтов США не приводит к потерям для инвесторов, связано, во-первых, с развитым страхованием на рынке муниципального долга, во-вторых, с хорошо отработанной в законодательном плане процедурой банкротства муниципальных образований.
Дело о банкротстве нефедерального заемщика может быть начато только на основании его заявления, в то время как в случае с корпоративным должником процесс может начаться по инициативе как должника, так и кредиторов. Основная цель закона о банкротстве местных органов власти - защитить эмитента, имеющего финансовые затруднения, от действий кредиторов на вре-
мя разработки плана реструктуризации. С началом процедуры банкротства за нефедеральным заемщиком сохраняется большая свобода в осуществлении им текущей деятельности: он может привлекать новые займы, производить любые расходы. Законодательство оставляет за ним исключительное право разработки плана реструктуризации долга, автоматически с открытием дела о банкротстве наступает отсрочка платежа по заимствованию.
С целью защиты прав кредиторов ограничивается возможность местных органов власти объявлять банкротство. Так, отдельный параграф (§109) кодекса о банкротстве устанавливает, что должнику может быть отказано в принятии его заявления, если он не приложил должных усилий для достижения договоренности с основными кредиторами.
Подача заявления о банкротстве - это не единственный законодательный способ в США для разрешения споров между нефедеральными заемщиками и их кредиторами. Кредиторы имеют право обратиться в суд (если должник не объявлен банкротом и не вступила в силу автоматическая отсрочка исполнения обязательств), который может обязать местный орган власти повысить ставки налогов с целью погашения муниципального долга. Следует отметить, что повышение налогов - непопулярная мера в политической карьере руководителей местных органов власти в США.
Кроме того, гл. 9 уголовного кодекса США предусматривает ответственность должностных лиц органов власти в связи с нарушением законодательства при подаче заявления о банкротстве. Например, мошенничество в соответствии с § 157 наказывается штрафом или лишением свободы на срок до 5 лет, подготовка документов с преднамеренным нарушением требований законодательства о банкротстве в соответствии с § 156 - штрафом либо лишением свободы на срок до 1 года.
С целью регулирования деятельности посредников на рынке муниципальных ценных бумаг в США (дилеров, банков-дилеров и брокеров) в 1975 г. создана специальная организация - Управление по регулированию муниципальных ценных бумаг. Лица, подпадающие под юрисдикцию управления, должны быть зарегистрированы в федеральной Комиссии по ценным бумагам и биржам. Деятельность управления финансируется не из федерального бюджета, а из вступительных и членских взносов участников, а также взносов за участие в андеррайтинге. Управление разрабатывает и утверждает стандарты профессиональной квалификации участников рынка, устанавливает и контролирует правила «делового» поведения на рынке, ведение отчетности, квотирования и др. Однако федеральный орган - Комиссия по ценным бумагам и биржам оставляет за собой право отменять или изменять вводимые управлением правила.
До начала 1980-х гг. около 90% выпусков муниципальных облигаций США эмитировалось в форме «на предъявителя». Однако согласно федеральному налоговому законодательству, введенному в действие с 1982 г., почти все муниципальные облигации стали выпускаться в именной форме. Это нововведение было связано с применением форм электронного размещения и обращения облигаций, а также с развитием системы центральных депозитариев.
Выпуск муниципальных облигаций сериями может быть обязательным условием существующего местного законодательства. Однако за последние годы все большее распространение получают облигации с единым сроком погашения. Выпуск подобных облигаций, как правило, требует от эмитентов создания и поддержания фонда обслуживания долга.
Особенностью рынка муниципальных заимствований США в последние годы является возрастание роли муниципальных агентств на данном секторе рынка ценных бумаг. Так, в середине 2000 г. доля выпуска облигаций муниципальными агентствами составила более половины общей эмиссии муниципальных облигаций США.
Законодательное ограничение предельных размеров заимствований, принятое в конце XIX в. в большинстве штатов США, а также необходимость значительных вложений в развитие региональной инфраструктуры, привели к появлению в начале XX в. первых таких агентств. Основанием для отнесения облигаций агентств к разряду муниципальных является законодательство штатов, которое предусматривает возможность эмиссии муниципальных облигаций агентством, контролирующим общественно значимый проект. Обеспечением облигаций муниципальных агентств выступает не соответствующий местный бюджет или бюджет штата, а доходы от реализации проектов, профинансированных за счет средств по данному займу.
Частичное замещение выпуска облигаций властями штатов эмиссией облигаций муниципальными агентствами связано с двумя процессами.
Во-первых, с процессом децентрализации в 1990-х гг., приведшим к усилению ответственности местных органов власти за осуществление социальных программ. Чтобы не допустить резкого роста расходов бюджетов, органам власти штатов пришлось сократить расходы на капитальные вложения. Финансирование таких расходов происходит в основном за счет выпуска целевых займов муниципальными агентствами, что позволяет обойти рамки законодательных ограничений, в которые попадают заимствования местных органов власти.
Во-вторых, с переоценкой рисков инвесторами, произошедшей вследствие кризиса муниципальных заимствований в 1980-х гг. Опыт этих лет
показал, что для преодоления негативных последствий дефолтов наиболее эффективным является взаимодействие инвесторов с муниципальными агентствами. Речь идет об упрощении самой процедуры урегулирования споров, связанных с дефолтом облигаций муниципального агентства. Перспективы судебного разбирательства в данном случае являются более определенными как для эмитента, так и для инвестора. Об этом свидетельствует высокий процент споров, урегулированных в досудебном порядке. И объясняется это тем, что суды имеют более широкие полномочия в отношении муниципальных агентств, нежели муниципалитетов.
Богатый опыт субнациональных заимствований в США показал, что здесь сложились две основные модели законодательного регулирования долговых обязательств.
Первая модель связана с выпуском казначейских облигаций, предназначенных для покрытия бюджетного дефицита и погашаемых налоговыми доходами (так называемые обязательства общего долга). Возможное увеличение налогового бремени предопределило необходимость особого контроля за величиной «обязательств общего долга». В связи с этим как федеральным законодательством, так и законодательством штатов предусмотрен ряд ограничений, среди которых наиболее важными являются:
• введение предельного долга как отношения его объема к налоговой оценке имущества отдельного муниципалитета (в сорока восьми штатах);
• проведение референдума как обязательного условия выпуска муниципальных займов (в двенадцати штатах);
• установление максимального срока действия облигаций (в сорока одном штате);
• установление предельных значений процентной ставки по облигациям (в двадцати одном штате);
• размещение казначейских облигаций путем конкурентного аукциона (в большинстве штатов). Вторая модель правового регулирования выпуска муниципальных ценных бумаг относится к инвестиционным облигациям (называются «обязательствами специального долга» и финансируются из доходов от реализации самоокупаемых проектов). Эмиссия и обращение таких облигаций зарегулированы значительно меньше, и на них не распространяются прямые ограничения на объемы долга.
С другой стороны, косвенным регулятором являются налоговые льготы и налоговые освобождения на доходы, получаемые по таким муниципальным ценным бумагам. Налоговый статус облигаций специального долга устанавливается как федеральным законодательством (Кодексом внутренних доходов), так и законами штатов. В двадца-
ти семи штатах эмиссия доходных облигаций должна быть одобрена референдумом. Кроме того, условия эмиссии доходных займов могут содержать и другие требования, несвойственные казначейским облигациям: образование фондов, в которых отдельно учитывается выручка от займа и доходы от реализации проекта; страхование собственности, создаваемой на заемные средства; ведение отдельных бухгалтерских счетов для проекта.
Уникальность американского рынка муниципальных облигаций состоит в том, что этот рынок функционирует сообразно правилам, определяемым самими участниками рынка, под эгидой органа, действующего на правах саморегулируемой организации, - МБЯВ, при этом степень вмешательства государства в процесс его регулирования минимальна и, как показывает история, усиливается лишь в случаях крайней необходимости в периоды экономического спада. Гибкая система контроля над процессом заимствований и высокая степень самостоятельности муниципалитетов как хозяйствующих субъектов определяет, на наш взгляд, эффективность заимствования.
В отличие от США, Австралия характеризуется высокой степенью централизации федерации: мощным в финансовом отношении центром и слабыми штатами. Взаимодействие федерации и штатов в области заимствований осуществляет Австралийский совет по займам, созданный в 1927 г. на основании финансового соглашения между штатами и центром. На долю штатов приходится менее 1/3 всех заимствований.
С начала 1980-х гг. штаты практически самостоятельно определяли объемы и параметры заимствований на внутреннем рынке, и только зарубежные займы подведомственны Совету и подлежат лимитированию и одобрению для размещения.
В настоящее время Австралийский совет по займам контролирует со стороны федерации процесс заимствований на уровне штатов. Совет имеет право определять размеры и сроки заимствований как для центрального правительства, так и для отдельных штатов. Займы на уровне муниципалитетов и иных местных властей контролируются в рамках так называемого «джентльменского соглашения» между Советом и штатами. Потребность отдельных штатов в заемных средствах определяется на основе заявки штата, направляемой в Совет. В заявке содержатся показатели оценки дефицита (профицита) бюджета штата, убытки (прибыль) нефинансовых предприятий, находящихся в государственной собственности, источники покрытия дефицита. Основой для определения общего объема заемных средств является прогноз экономической ситуации в целом и по отдельным штатам в процессе составления бюджета на следующий финансовый год. При формировании бюджета каждому штату доводятся опреде-
ленные показатели по допустимым заимствованиям. Таким образом, контроль процесса заимствований штатов осуществляется государством на стадии бюджетного планирования через показатель дефицитности бюджета. Следует подчеркнуть, что определяемые Советом заимствования для штатов не являются законом, а носят информационный характер. Фактический контроль Совета по займам сводится в основном к обнародованию объемов государственных заимствований на финансовых рынках и в том числе информации о планируемых объемах заимствований штатами, территориями, центральным правительством. Совет публикует собственные оценки и собственное мнение об эффективности деятельности администраций штатов при осуществлении займов. Такая информация предназначена для парламентов, финансовых институтов, населения.
Спецификой субнациональных заимствований на финансовых рынках Австралии являются:
- эмиссия федеральными властями (Советом по займам) от своего имени собственных ценных бумаг в интересах отдельных штатов. Такие облигации выпускались Советом до 1990 г. в основном в виде казначейских обязательств и Австралийских сберегательных сертификатов. За счет этих средств погашался старый долг штатов и привлекались новые средства в бюджеты штатов. Объем эмиссии ценных бумаг в интересах штатов включался в долги соответствующих штатов и территорий. Штаты и территории несли расходы по обслуживанию долга, а также по погашению основной суммы долга. Выпуск федеральных ценных бумаг в интересах штатов, во-первых, позволяет снизить издержки по размещению, во-вторых, предоставляет возможность контролировать со стороны федеральных властей определенную часть заимствований штатов, в-третьих, позволяет государству фактически выступать гарантом части местных займов;
- эмиссия властями штатов ценных бумаг, ад-министрируемых федеральным правительством; еще в 1924 г. тремя штатами были выпущены в обращение безналоговые облигации и нерыночные ценные бумаги для размещения их в банках - так называемые Внутренние заимствования штатов; эти ценные бумаги администрируются Советом по займам аналогично федеральным ценным бумагам.
Деятельность Австралийского совета по займам, который координирует заимствования на федеральном и субфедеральных уровнях, представляет определенный интерес для российской практики. Указанный Совет является «моделью» взаимодействия федерации и штатов в области заимствований.
Наиболее развитым европейским рынком муниципальных заимствований является рынок Германии - государства, где в качестве эмитентов
выступают земли, районы и муниципалитеты. Финансовая система Германии основывается на так называемом «принципе солидарности» - взаимной поддержке субъектов федерации (земель), а также поддержке со стороны центрального правительства. Этот принцип реализуется через механизм финансового «выравнивания» между землями, а также субсидированием центральным правительством земель в целях улучшения их финансового положения.
В Германии государство несет ответственность по обязательствам земель. Финансовая ответственность земли по долговым обязательствам входящих в нее муниципалитетов определяется конституцией каждой конкретной земли, а также законом «О бюджетном обеспечении».
В соответствии с законом должны соблюдаться следующие условия:
- от администрации всех уровней при подготовке выпуска долговых обязательств требуется представление сбалансированного бюджета на текущий год с указанием максимальной величины заимствований и четко прописанного финансового плана на следующий год. Муниципалитет представляет бюджет для одобрения в администрацию земли, а та, в свою очередь, обязана получить утверждение правительства;
- размещение займов федеральных земель осуществляется только в соответствии с их пятилетним финансовым планом;
- заимствования муниципалитетами с целью финансирования текущих расходов запрещены. Заимствования могут осуществляться исключительно в инвестиционных целях, хотя в определенных пределах допустимы займы для покрытия сезонных колебаний бюджетных поступлений. Если муниципалитет не может выполнить своих обязательств по кредиту или облигациям, он вынужден продавать что-нибудь из муниципальной собственности или, что бывает гораздо чаще, пытаться скорректировать бюджет, снижая расходную часть и увеличивая доходную. Формально от муниципалитета не требуется гарантии своих займов активами или будущими доходами, но в случае наступления дефолта судебное вмешательство приведет к осуществлению операций, позволяющих получить доход и расплатиться на местном уровне. Только в случае невозможности исполнения обязательств муниципалитетом задолженность будет либо погашена органом власти следующего уровня, либо аннулирована в случае отказа предоставления поддержки.
С принятием в 1994 г. закона «Об операциях с ценными бумагами» функции регулирования переместились на федеральный уровень. Рынок муниципальных ценных бумаг регулируется несколькими законами, в частности, законом о проспектах эмиссии немецких ценных бумаг, законом о
фондовых биржах Германии, законодательными актами центрального банка Германии.
Основным регулирующим органом является Комиссия по ценным бумагам. Учитывая огромную роль банков в организации рынка долговых обязательств земель и муниципалитетов, большую роль в регулировании этого рынка играет специальный контролирующий орган - Федеральная надзорная палата по банкам.
Эмиссия муниципальных облигаций требует утверждения в центральном банке. Проспект должен быть подготовлен с соблюдением определенных стандартов. Для проведения выпуска облигаций персонал местной администрации должен соответствовать определенным квалификационным требованиям, закрепленным законодательно.
Основными отличительными чертами рынка муниципального долга Германии являются:
- преобладание в системе займов банковских кредитов;
- оформление полученных местными органами власти банковских кредитов в форме так называемых «долговых расписок», которые затем в целях рефинансирования переоформляются банками в виде собственных облигаций. Долговые расписки не являются ценными бумагами в прямом смысле, а представляют собой передаточные векселя. Однако они обращаются на рынке ценных бумаг, их доля велика и составляет в местных займах более 98%, а в ценных бумагах федерального правительства - около 20%. Функционирование рынка местных ценных бумаг в форме долговых расписок объясняется тем, что на них не распространяется большая часть законодательных ограничений в отношении рынка ценных бумаг.
После объединения Восточной и Западной Германии вырос объем облигаций, эмитируемых региональными и местными органами власти.
Облигационные займы в Германии имеют ограничения по целям выпуска и могут быть эмитированы только для финансирования инвестиционных проектов. Цели привлечения банковских кредитов не ограничиваются. В результате заемные средства муниципалитетов в Германии имеют четкую сферу применения: займы - на цели инвестиций, кредиты - на бюджетные цели.
Во Франции в результате децентрализации, начавшейся в 1980-х гг., полномочия органов власти муниципальных образований, в том числе в бюджетной сфере, расширены, им предоставлена большая независимость в вопросах исполнения бюджета. Контроль центрального правительства над финансовой политикой региональных и местных органов власти заметно ослаблен.
Франция является унитарным децентрализованным государством. Для нее характерны невысокие объемы муниципальных заимствований, что объясняется следующими причинами:
• в отличие от США отсутствуют налоговые льготы в отношении муниципальных ценных бумаг;
• существует конкуренция со стороны банковского капитала, предоставляющего кредиты местным органам власти по более низким процентным ставкам;
• принцип единовременной выплаты облигационного долга не соответствует финансовым потребностям муниципалитетов;
• есть относительная стабильность доходов местных органов власти;
• преобладают местные самообразования, имеющие небольшую численность населения (700 - 1 000 человек).
Региональные и местные органы власти во Франции могут осуществлять заимствования без получения одобрения со стороны государства, но при условии соблюдения следующих требований:
• займы могут привлекаться только для финансирования инвестиций; выплата предыдущего долга и покрытие операционных расходов не могут финансироваться выручкой от нового заимствования;
• обслуживание долга (процентов и основной суммы) должно быть заложено в бюджет, при этом должен быть соблюден бюджетный баланс;
• региональные и местные органы власти не могут предоставлять кредиты третьим сторонам, однако могут гарантировать займы под государственные проекты;
• сумма гарантированных ежегодных выплат и ежегодных выплат муниципалитета по собственному долгу не может превышать 50% операционных доходов бюджета.
Важную роль играет выпуск облигаций региональными и муниципальными финансовыми агентствами (например, Credit Local или Florial).
Законодательство Франции в области банкротства не распространяется на государственные структуры. Разумеется, региональные и местные органы власти обязаны выполнять все свои обязательства, включая обязательства по эмитированным облигациям и гарантийные обязательства, однако в случае невыполнения муниципалитетами своих финансовых обязательств принадлежащие им активы не могут передаваться кредиторам. Центральное правительство Франции не гарантирует обязательства нижестоящих органов власти. Практика помощи государства муниципальным органам, выражающаяся в предоставлении необходимого кредитования, за последнее время становится все менее распространенной.
Риск полной потери вложенных средств невелик, это связано с тем, что долговые обязательства (как по основному долгу, так и по выплате процентов по нему) являются обязательной ста-
тьей бюджетных расходов муниципалитетов. Однако существует риск того, что исполнение обязательств каким-либо муниципальным органом будет задержано. Это связано с тем, что законодательство Франции не устанавливает временные рамки осуществления обязательных расходов.
Определенный интерес представляет опыт регулирования эмиссионной деятельности муниципалитетов в Великобритании, где одной из основных целей политики центрального правительства в отношении региональных и местных органов власти является ограничение «объема потребности государственного сектора в заимствовании».
Объем заимствований из любых источников для каждого муниципалитета лимитируется величиной, установленной «основным кредитным соглашением» и представляющей собой разницу между оцениваемыми центральным правительством будущими капитальными расходами и доходами данного муниципалитета. В этих пределах региональные и местные органы власти могут привлекать средства из любых источников. Фактически около 80% совокупного объема их заимствований осуществляется через специальный государственный орган - Кредитный департамент, имеющий законодательный статус «кредитора последней инстанции». Средства, ссужаемые муниципалитетам Кредитным департаментом, последний занимает у Национального кредитного фонда.
В 1982 г. консервативным правительством Великобритании были проведены решения, направленные на сокращение объемов заимствований муниципалитетами у негосударственного сектора, и Департамент фактически стал единственным источником финансирования для региональных и местных органов власти. Квота заимствования через Департамент была увеличена с 50 до 75% от чистых капитальных расходов муниципалитетов. В 1992 - 1993 гг. формула определения квоты заимствования была усовершенствована с целью ее сокращения для муниципалитетов, обладающих достаточными собственными средствами для инвестиций. Доступ на местные облигационные рынки невозможен без регистрации в Центральном банке. Необходимо отметить, что в последние годы произошли резкие изменения в налоговом регулировании государственных ценных бумаг в Великобритании: с 1998 г. государственные ценные бумаги выведены из-под налогообложения для всех групп инвесторов.
В Японии центральное правительство всегда стремилось законодательно регулировать и контролировать практически всю деятельность региональных и местных органов власти, включая сферу заимствования. Однако в последнее время оно осуществляет передачу некоторых полномочий на местный уровень. Муниципальные облигации официально признаны государственными ценными
бумагами. Основными эмитентами муниципальных облигаций являются власти крупнейших городов и префектур. Подавляющая часть (более 95%) выпусков ценных бумаг префектур, городов и муниципалитетов размещается публично.
Муниципальные облигации выпускаются в основном для финансирования сфер строительства, образования, сельского хозяйства, коммунальных услуг; для борьбы со стихийными бедствиями они выпускаются только в форме на предъявителя.
Облигации, размещаемые не публично, выпускаются почти всеми региональными и местными органами публичной власти, включая округа токийской метрополии. Обычно такие выпуски незначительны по объему и размещаются среди ограниченного круга специальных подписчиков. Условия их выпуска, как правило, идентичны условиям выпуска публично размещаемых облигаций с незначительными корректировками для каждого эмитента.
До 1992 г. все публично размещаемые муниципальные облигации эмитировались с обязательным созданием фонда погашения, т.е. эмитент по истечении оговоренного периода был обязан досрочно осуществлять погашение определенных долей выпуска. С начала 1992 г. муниципальные облигации эмитируются с условием досрочного погашения части или всего выпуска «в любое время».
Основными инвесторами в муниципальные облигации Японии являются банки и паевые фонды государственных ценных бумаг. Такое положение объясняется традиционно развитыми отношениями на рынке заемного капитала этих групп инвесторов с властями крупных городов и муниципальных образований. Доля инвесторов - физических лиц невелика и составляет менее 5%.
Центральное правительство Японии регламентирует практически всю деятельность в сфере заимствований, вводя в силу различные законы и устанавливая нормативы. Конкретно контроль со стороны государства за заимствованиями органов муниципального самоуправления осуществляется в разных формах.
Во-первых, при получении разрешения на заимствование средств. Для осуществления выпуска местный орган власти должен получить разрешение ряда органов. Конкретно министерство по делам местного самоуправления и министерство финансов принимают решение по выпуску местного займа: они определяют размеры займа, его сроки, направление использования. Также необходимо провести согласования с министерством почт и телеграфа, министерством народного благосостояния, общественно-промышленным кредитным банком и министерством внутренних дел. Большое число разрешающих органов усложняет формальности на проведение заимствования.
Во-вторых, законом о муниципальных средствах финансирования определены несколько достаточных оснований для выпуска займа. В частности, выпуск займа разрешается только в тех случаях, когда у муниципалитета имеются достаточные финансовые ресурсы на покрытие расходов на муниципальные предприятия, на погашение займов, на конверсию займа, на ликвидацию последствий стихийных бедствий, на строительство и освоение земельных площадей для этого строительства и другие случаи. Во всех остальных случаях, идущих в разрез с перечнем достаточных оснований, выпуск займа запрещен.
В-третьих, имеются ограничения относительно субъекта эмиссии. Эмитентами местных облигаций могут быть только органы самоуправления, специальные территориальные образования, часть деловых корпораций, а также предпринимательские группы освоения регионов. Кроме того, налагаются дополнительные ограничения и среди вышеназванных субъектов. Так, например, не могут выпускать займы для строительства муниципальных объектов и объектов служебного пользования те префектуры, объем дефицита бюджета которых составляет более 5%, и те города, дефицит бюджета которых более 20%.
В-четвертых, эмитенты должны иметь длительную кредитную историю и хорошо зарекомендовать себя на рынке.
Система муниципальных заимствований, сложившаяся в Нидерландах, заслуживает особого внимания, так как она продемонстрировала свою высокую эффективность. Благодаря законодательно закрепленной системе гарантированной платежеспособности муниципалитетов в соответствии с нормативами Центрального банка страны муниципальные облигации имеют нулевой риск. В стране разработана и действует прочная система законодательства, которая позволяет установить оптимальные взаимоотношения (как административные, так и финансовые) между центральной властью и муниципалитетами. Система муниципального финансирования и заимствования регулируется такими нормативными актами, как конституция, акты о муниципалитетах, о распределении финансов, о финансировании местных органов власти, декрет об условиях заимствований для местных органов власти.
В результате интенсивных консультаций между правительством страны и муниципальными органами власти достигается тесная координация между центром и органами местного самоуправления по многим финансовым вопросам и распределение функций и финансовых ресурсов, необходимых для их выполнения. Благодаря существующему законодательству и четко отработанному механизму регулирования муниципалитеты практически всегда имеют доступ к финансовым
ресурсам, необходимым для решения согласованных с центром задач. Действующие законы ясно очерчивают финансовую ответственность муниципалитета и пределы допустимого риска.
Расходы на обслуживание долга классифицируются в законодательстве Нидерландов как «обязательные», что означает их безусловное включение в муниципальные бюджетные расходы и предоставление им статуса «приоритетных». Муниципалитет не имеет права приостановить выплату обязательных расходов, поскольку в этом случае немедленно последует решение надзирающего правительственного органа, отменяющее решение муниципалитета и предписывающее строгое выполнение закона.
Законом предусматривается достаточно жесткая система контроля и постоянного надзора за финансовой деятельностью муниципалитетов со стороны государственных структур. Контролирующим органом выступает правительство провинции, поскольку правовой статус, закрепленный в акте о муниципалитетах, требует, чтобы решения муниципалитета о размещении займа, предоставлении кредита или гарантий третьим лицам предварительно отправлялись на согласование в правительство провинции.
Если возникают финансовые проблемы, законодательством предусмотрены четкие процедуры восстановления финансовой стабильности муниципалитета. Поскольку законодательство страны носит универсальный характер и распространяется на все без исключения муниципалитеты, у кредиторов нет необходимости оценивать кредитные риски отдельных муниципалитетов (все они имеют одинаково низкий кредитный риск). Если вдруг муниципалитет в одностороннем порядке прекращает выплаты по своим долговым обязательствам, которые относятся к «обязательным» бюджетным расходам, правительство провинции немедленно приказывает возобновить обслуживание долга. В случае отказа муниципалитета следовать предписанным законами порядку и правилам правительство страны обладает конституционным правом расформировать муниципальную организацию, ответственную за возникновение финансового кризиса, восстановить законный порядок управления муниципалитетом и обеспечить выплату долговых обязательств (аналогичная процедура предусматривается в § 124 акта о муниципалитетах).
По конституции муниципалитеты (их насчитывается более 500) имеют возможность вводить правила местного самоуправления и вести местные программы развития. Автономная деятельность муниципалитетов касается в основном культуры, спорта, отдыха, строительства и содержания дорог. Эти задачи могут решаться муниципалитетами независимо от центрального правительства.
Однако решения муниципалитетов, которые противоречат законодательству или общественным интересам, могут быть отменены.
Следует отметить, что все муниципалитеты обязаны разрабатывать бюджеты и представлять финансовую отчетность в соответствии с едиными бухгалтерскими стандартами, которые устанавливает министерство внутренних дел. Бухгалтерский учет должен вестись согласно установленным правилам и обеспечивать полную прозрачность финансовой отчетности, кроме того, муниципалитет обязан назначать одного или нескольких независимых аудиторов, которые выносят суждение о соответствии финансовой отчетности установленным стандартам и правилам.
Финансовый менеджмент в муниципалитетах однозначно регулируется таким документом, как акт о муниципалитетах. Бюджет текущих расходов муниципалитета обязательно должен быть сбалансирован. За этим следит правительство провинции. Бюджет должен включать среднесрочный прогноз минимум на три года, следующих за бюджетным годом. Закон требует от муниципальных образований включать в бюджет предполагаемый резерв для покрытия возможных финансовых рисков. Вместе с тем решения муниципалитетов, которые могут нарушить согласованный порядок бюджетных расходов, противоречат акту о муниципалитетах, могут отменяться решениями центрального правительства.
Принципиальными для муниципалитетов являются установление лимитов для краткосрочного кредитования, запрет напрямую заимствовать в иностранной валюте и выпускать индексированные долговые обязательства. В 1995 г. министерство финансов Нидерландов выпустило специальный циркуляр, которым предписывалось использование муниципалитетами в целях снижения валютных и финансовых рисков деривативных финансовых инструментов в определенных пределах.
Несмотря на большое количество законодательных ограничений и жесткое регулирование, муниципалитеты активно привлекают ресурсы с рынков капитала для капитального строительства. Объем капитальных затрат муниципалитетов составляет в среднем 5,4 млрд евро в год. Значительная часть этих расходов финансируется благодаря выпуску долгосрочных муниципальных долговых обязательств и их размещению на рынках капитала. Муниципалитетам разрешен доступ на рынки долгосрочного капитала в целях финансирования закупок основных средств и оборудования, рефинансирования существующих долговых обязательств и получения капитала для муниципальных компаний и предприятий, предоставляющих коммунальные услуги. Им разрешено инвестирование в здания, земельные участки, дороги, водопроводные и канализационные сети. При этом
муниципалитетам разрешается увеличивать объем долга только при условии, что имеется возможность предусмотреть обслуживание бюджетом новых обязательств.
Бесспорно, система, основанная на сочетании строгого и прозрачного законодательного регулирования, взаимного соблюдения обязательств государства и муниципалитетов с высоким профессионализмом специализированных финансовых институтов, эмитирующих муниципальный долг в Нидерландах, может быть с успехом использована и в России.
Подводя итоги, можно сказать, что методы регулирования выпусков муниципальных долговых обязательств связаны с административно-территориальным устройством страны, обусловлены взаимоотношениями территориальных властей и центрального правительства, зависят от организации самого рынка ценных бумаг.
Право выпускать долговые ценные бумаги имеют, как правило, крупные административные единицы - субъекты федерации, графства, провинции, крупнейшие города. Займы могут размещаться не только на территории административной единицы - эмитента, но и в любом другом городе или округе или за пределами страны. Однако законодательство многих государств запрещает субнациональным и местным органам власти выход на международный финансовый рынок.
Анализ различных способов проведения муниципальных заимствований и причин высокой финансовой надежности этих займов во многих странах Западной Европы в целом позволяет сделать вывод о том, что причинами довольно успешной практики являются полная правовая прозрачность и ясность финансовых взаимоотношений между центральными и местными органами власти.
Действующее законодательство однозначно устанавливает приоритет центральных органов власти в принятии стратегических финансовых решений, касающихся муниципалитетов, предусматривает строгую отчетность в финансовых вопросах местных органов власти перед государством, однозначную процедуру осуществления финансового контроля и ответственности. Кроме того, государство незыблемо соблюдает взятые на себя обязательства по гарантированному предоставлению средств государственного бюджета муниципалитетам. Оно не отнимает, а действительно эффективно перераспределяет финансовые ресурсы, выравнивая возможности муниципалитетов. Муниципальные заимствования проводятся в централизованном порядке через систему профессиональных агентств и специально учрежденных банков, которые также полностью контролируются центральными и местными органами власти и действуют в строго ограниченных пределах, избегая риска.
Подводя общие итоги, можно констатировать, что региональные заимствования в экономике многих стран играют немаловажную роль и характеризуются следующими основными чертами:
• хотя формально в большинстве стран федеральный уровень не несет ответственности по обязательствам нижестоящих уровней, однако, соблюдение принципа национального суверенитета не может игнорироваться ни одним государством, ибо рейтинг страны в целом зависит от кредитоспособности властей всех уровней;
• руководство большинства стран стремится к сдерживанию заимствований регионов экономически оправданными объемами, а также ограничениями целей заимствований, для чего применяются различные меры воздействия;
• со стороны федеральных властей в целом ряде стран регулирование рынка муниципального долга, наряду с методами прямых ограничений, осуществляется и с использованием косвенного воздействия (через контроль за надлежащим использованием эмитентами особого налогового статуса (безналогового или льготного налогового обложения);
• заимствования субъектов федерации носят плановый характер и интегрированы в бюд-
жетный и инвестиционный процессы. Существует генеральная тенденция к встраиванию инструментов долговой политики субъектов федерации в общий контекст проводимой макрополитики;
• выявляется стремление к сбалансированности бюджетов территориального уровня, причем не только для текущих расходов, но и расходов на обслуживание долга и расходов капитального характера;
• по правовому статусу муниципальные облигации во многих странах не являются государственными ценными бумагами;
• вопросами эмиссии ценных бумаг во многих странах занимаются не местные органы власти, а специализированные агентства;
• для большинства стран характерна прозрачность бюджетного механизма, которая позволяет реально прогнозировать параметры бюджета на среднесрочную перспективу (не менее трех лет);
• многие страны имеют тот или иной механизм (разработанный и законодательно утвержденный) защиты прав кредиторов и возврата долгов в случае дефолтов, кризисов, банкротств и др.
