CC BY
41
Бюджетная политика
ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАИМСТВОВАНИЙ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
Л. В. СТАХОВИЧ, кандидат экономических наук, Л.Ю. РЫЖАНОВСКАЯ, Г.Э ШАХНАЗАРЯН
Научно-исследовательский финансовый институт Минфина России
Состояние правового регулирования заимствований
Правовые основы регулирования российского рынка региональных и муниципальных облигаций тесно связаны с историей становления и развития этого сектора финансового рынка. Можно утверждать, что сложившаяся к настоящему времени система законодательного регулирования региональных и муниципальных заимствований была ответом на экономические, финансовые и социальные проблемы, которые возникли в результате почти пятилетнего бесконтрольного функционирования рынка региональных и муниципальных ценных бумаг. К началу формирования этого рынка в стране отсутствовала система учета заимствований нефедерального уровня и базовый закон, который бы четко регулировал порядок эмиссии ценных бумаг субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Право на осуществление выпусков ценных бумаг, безусловно, было законным в силу того, что ст. 132 Конституции РФ в перечень источников финансирования местных бюджетов включает заемные средства, право на осуществление заимствований также закреплено в ст. 125 и 126 Гражданского кодекса РФ. Однако законодательно установленная процедура регистрации таких заимствований отсутствовала, не оговаривались цели, на которые они могли бы направляться, размер и степень ответственности региональных и муниципальных властей.
В условиях почти полного правового вакуума происходил рост числа и объема зарегистрированных выпусков. В законодательных и нормативных актах статус государственного долга субнациональных образований не был закреплен, а бюджетная классификация даже не предполагала выделения на уровне субъектов федерации такой статьи расходов, как расходы по обслуживанию государственного долга.
Основной предпосылкой роста объема заимствований стал опережающий рост первичных бюджетных дефицитов субъектов федерации и местных органов власти. Кроме того, побуждало к увеличению
заимствования и временное снижение уровня реальных процентных ставок на внутреннем рынке и развитие инфраструктуры биржевой торговли.
Кризис 1998 г. подвел своеобразную черту в истории региональных и субфедеральных заимствований, закончился этап практически «бесправового выпуска», период бесконтрольного источника пополнения бюджетов рыночными методами. Вслед за федеральным дефолтом последовали дефолты на региональном и муниципальном уровнях. На фоне кризиса снизился общий уровень бюджетных поступлений, втом числе и федеральных трансфертов, поэтому погашать обязательства за счет собственных средств не представлялось возможным. В то же время и рефинансировать свои обязательства с помощью новых заимствований в условиях полной растерянности и недоверия потенциальных инвесторов было весьма затруднительно.
Основной результат первого этапа функционирования регионально-муниципального сектора финансового рынка заключается в том, что были сделаны серьезные выводы, прежде всего на федеральном уровне, о необходимости формирования нормативной базы субфедеральных и муниципальных заимствований. Поэтому почти нерегулируемая модель построения рынка субнациональных заимствований в России трансформировалась в систему регулирования на основе принципа «жестких правил».
Еще до введения в действие Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) 29 июля 1998 г. был принят Федеральный закон от 29.07.98 № 136-ФЭ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», из которого следовало, что размещение ценных бумаг может производиться только в форме облигаций или иных эмиссионных ценных бумаг. В Законе были установлены ограничения на объем заимствований региональных и местных органов власти, соблюдение которых должно служить условием регистрации их эмиссии.
В соответствии с действующими в настоящее время правилами регистрация эмиссии субфеде-
ральных и муниципальных ценных бумаг проводится Министерством финансов РФ. При этом в обязательном порядке предварительно проводится регистрация нормативно-правового акта, содержащего условия эмиссии займа (сведения об эмитенте, объеме и условиях эмиссии, способе использования обязательств по ценным бумагам). Законодательно определен и механизм размещения займов. Упомянутый выше Закон впервые накладывал ограничения на привлечение заемных средств органами нефедерального уровня: субъект федерации, претендующий на выпуск эмиссионных ценных бумаг, перед ее регистрацией обязан предусмотреть в законе о бюджете на текущий финансовый год предельный объем заимствований, который не должен превышать 30% собственных доходов на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из вышестоящего бюджета и привлеченных в текущем году заемных средств. Аналогично определялся предел соотношения заимствований и собственных доходов для выпускающих ценные бумаги муниципалитетов, но он ограничивался 15%. При этом предельный объем расходов на обслуживание долга субъектов Федерации и муниципальных образований не должен превышать 15% общих бюджетных расходов. Закон предоставлял право субъектам РФ осуществлять эмиссию долговых ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте и приводящих к образованию внешнего долга при соблюдении ряда условий.
Изложенные выше положения Закона действовали вплоть до введения в действие с 1 января 2000 г. нового БК РФ. Он еще больше усилил ограничения на привлечение регионами заемных средств, в том числе и в форме выпуска ценных бумаг. Были введены следующие ограничения.
на общий объем долга: согласно ст. 107 БК РФ предельный объем государственного (субъекта РФ) и муниципального долга не должен превышать объема доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из других уровней бюджетной системы РФ. В целях сбалансирования бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований БК РФ устанавливается количественный предел государственного и муниципального долга. Основным предельным ограничением является то, что долги субъектов РФ и муниципальных образований должны полностью обеспечиваться имуществом субъектов РФ либо муниципальным имуществом;
на объем бюджетного дефицита: согласно ст. 92 для субъекта Федерации дефицит бюджета не может превышать 15% бюджетных доходов без учета финансовой помощи, для муниципального образования -соответственно 10%. Следует отметить, что данное ограничение не распространяется на гарантии, выдаваемые субъектом РФ или муниципальным образованием по обязательствам третьих лиц; при этом гарантии, исходя из целей их предоставления, не являются источниками финансирования дефицита бюджета;
на объем расходов по обслуживанию долговых обязательств: согласно ст. 111 БК РФ предельный объем расходов на обслуживание долга не должен превышать 15% объема расходов соответствующего бюджета;
по срокам заимствования: максимальный срок для субъектов Федерации составляет 30 лет, для муниципальных образований - 10;
прочие ограничения: хотя они и не прописаны прямо в БК РФ, однако нарушение эмитентом требований бюджетного законодательства Российской Федерации согласно и ныне действующей ст. 10 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» может служить основанием для отказа в государственной регистрации условий эмиссии. Это означает, что по существу все требования и стандарты бюджетного законодательства РФ могут рассматриваться как косвенные ограничения заемной политики субъектов Федерации и муниципальных образований;
на цели заимствования: хотя данное ограничение не прописано прямо в формулировках БК РФ, но логически вытекает из условия п. 2 ст. 92 БК РФ, в которой установлено, что текущие расходы бюджета субъекта Федерации и местного бюджета, утвержденные в рамках соответствующего бюджета, не могут превышать объема доходов соответствующего бюджета. С учетом ст. 68, которая дает определения текущих расходов как расходов, не включенных в капитальные, это означает, что средства, получаемые на финансирование бюджетного дефицита, в том числе и в виде рыночного заимствования, должны направляться исключительно на финансирование капитальных вложений. Текущие расходы должны финансироваться за счет собственных доходов регионального бюджета (ст. 92 Б К РФ).
На регулирование и последующее развитие рынка субнациональных облигаций определенное влияние оказали поправки к БК РФ, принятые в августе 2000 г. Это касается, в первую очередь, внешних заимствований. Они стали недоступны не только для муниципальных образований, но и для субъектов Федерации, не имеющих на момент вступления поправок в силу долговых обязательств в иностранной валюте. Допускается выпуск еврооблигаций только в целях рефинансирования уже существующего внешнего долга региона. Таким образом, регионы, имеющие внешний долг, не могут наращивать его объема. Эта непопулярная и во многом вынужденная мера федерального руководства, безусловно, в свое время себя оправдала.
Поправки к БК РФ ввели в качестве обязательной единую систему учета и регистрации государственных заимствований субъектов РФ и муниципальных заимствований. Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ и уполномоченные органы местного самоуправления должны вести долговые книги, в которые заносится инфор-
мация об объемах долговых обязательств, в том числе и привлеченных в виде эмиссии долговых бумаг, и передаваться в установленные сроки вышестоящему органу управления.
В результате поправок из БК РФ исключена ст. 91 «Муниципальные заимствования». И это не случайно. По российскому законодательству, муниципальные облигации эмитируются местными органами власти, а ценные бумаги республик, областей, автономных округов, Москвы и Санкт-Петербурга объединяются в понятие «ценные бумаги субъектов Федерации». При этом деление ценных бумаг на субфедеральные и муниципальные не является формальным. Нормативные документы определяют ряд существенных различий между этими видами ценных бумаг. Субфедеральные ценные бумаги являются формой существования государственного долга субъекта Федерации, в то время как муниципальные не имеют статуса государственных, что существенно понижает их надежность по сравнению с ценными бумагами субъектов Федерации и ограничивает возможности размещения пределами внутреннего рынка.
Законодательной основой регулирования системы муниципального заимствования являются два закона: от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 25.09.97 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Инвестиции нерезидентов на рынке внутренних муниципальных облигаций, номинированных в российских рублях, регулируются законом Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле».
Так в настоящее время выглядит законодательная база, сформировавшая правовой статус региональных и муниципальных облигаций на федеральном уровне. Каждое территориальное образование, основываясь на требованиях, изложенных, в БК РФ и Федеральном законе от 15.08.96 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», осуществляют правовое регулирование вопросов управления государственным долгом и использования заемных средств в бюджете своего территориального образования. Например, к важнейшим нормативным правовым актам города Москвы по этому вопросу относятся: Устав города Москвы, законы города Москвы: «О правительстве Москвы», «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве», «О государственном долге города Москвы», «О мерах по совершенствованию системы управления государственным долгом города Москвы», «О совершенствовании системы учета долговых обязательств города Москвы».
Все выше перечисленные законы приняты в 2001 - 2002 гг. и свидетельствуют о серьезном, продуманном подходе к проблеме заимствования и создания цивилизованного рынка долга. Москва разработала
свои базовые показатели в развитие общефедеральных, которые используются городом для ограничения нерационального, бесконтрольного выпуска долговых бумаг. Продумана система управления долгом и, что особенно важно, имеется своя стратегия привлечения средств для перспективного развития города, решения социально-экономических задач и развития инфраструктуры. К сожалению, далеко не у всех регионов применяется такой взвешенный подход к рассматриваемой проблеме.
В середине 1998 г. завершился первый этап, который можно условно назвать рождением и становлением рассматриваемого сегмента фондового рынка.
Второй этап функционирования рынка субфедеральных и муниципальных ценных бумаг ознаменовался созданием законодательной базы. Начиная с 1998 г. ежегодные объемы заимствований путем эмиссии облигаций резко сократились. Это был период стагнации, который отличался сокращением объема задолженности, оформленной в виде ценных бумаг, почти в 30 регионах.
В 2003 г. начался третий этап в жизни рынка субнациональных ценных бумаг России. На этом этапе наблюдаются заметные улучшения сервисных механизмов фондового рынка. Это выражается в снижении комиссии, появлении возможности заключать сделки peno, сдвинулось с мертвой точки положение с информационно-аналитической обеспеченностью выпусков и долговой статистикой, становятся более продуманными программы выпуска облигаций (особенно крупными заемщиками: Москва, Санкт-Петербург), в Санкт-Петербурге начала функционировать информационно-заемная система.
Однако продолжают действовать и старые тенденции:
• налоговая база в регионах растет из года в год все медленнее и медленнее, а темпы роста расходов (в среднем — 30% годовых) опережают темпы роста доходов (в среднем — 20% годовых);
• не произошло практически никаких существенных изменений в устройстве органов власти на местах и, главное, в установлении точного перечня выполняемых функций;
• состояние бюджетной сферы регионов и муниципалитетов не приобрело даже признаков информационной прозрачности;
• федеральный центр по-прежнему не имеет реальных рычагов административного воздействия на нарушителей обязательств перед инвесторами; часть крупных эмитентов предкризисного периода (Омская и Оренбургская области) все еще до конца не рассчитались по реструктурированным облигациям, в некоторых регионах идут судебные тяжбы с инвесторами. Поэтому именно сейчас настал тот период,
когда нужно проанализировать состояние регионального заимствования, наметить круг первоочередных проблем и привлечь международный опыт, для того чтобы наметить реальные пути дальнейшего бескризисного развития этого важного сегмента российского фондового рынка.
Основные проблемы регулирования заимствований
Основные тенденции в формировании долговой политики в России, присущи развивающимся странам, но в то же время имеют ряд отличий. Поэтому важным и интересным представляется наряду с обобщением опыта экономически развитых стран, учесть и опыт развивающихся стран, особенно тех, которые испытали определенные сложности и пережили экономические кризисы.
В настоящее время активно обсуждается проблема о степени централизации регулирования и контроля за финансами регионов и муниципалитетов со стороны государства. Как мировая, так и российская практика показали, что необходимо разумное сочетание административных и рыночных методов регулирования регионального и муниципального долга. В России назрела необходимость наведения порядка в правовых нормах, регулирующих заимствования, приведения в соответствие норм Бюджетного кодекса и подзаконных актов. Это чрезвычайно важно для всех регионов, осуществляющих заимствования.
Задача совершенствования демократических механизмов на региональном и местном уровне имеет и будет иметь приоритетное значение в ближайшем будущем. Принятие Россией ряда нормативных актов по регулированию системы местного управления и самоуправления послужило импульсом для начала работы по становлению современного местного законодательства. На первое место выходят проблемы, связанные с финансовым обеспечением деятельности местных органов власти и самоуправления, потому что оптимальное решение проблемы обеспечения финансовыми средствами регионов и отдельных территорий позволяет более высокими темпами проводить реформы, направленные на повышение благосостояния граждан, эффективную реализацию жителями своих прав и свобод.
В России в начале 1990-х гг. первые опыты эмиссии муниципальных облигаций были встречены участниками рынка с одобрением, авторы многочисленных публикаций прочили этому сектору рынка блестящее будущее. Однако тот факт, что до недавнего времени рынок муниципальных облигаций среди рынков долговых инструментов уступал по своим объемам лишь государственным облигациям, говорит скорее не о расцвете муниципального рынка, а о неразвитости общей системы облигационного заимствования.
У российских муниципальных облигационных займов, безусловно, должно быть будущее, но на какую модель рынка - американскую или европейскую - будет ориентироваться развивающийся российский рынок, предстоит еще решить.
ФКЦБ России в своем нормотворчестве ориентируется по большей части на американский опыт, что порой порождает неточности в формулировках. По мнению многих российских юристов, использование зарубежного опыта при формировании норм
гражданского законодательства во многом должно быть связано с континентальным правом: исторически сложилось, что именно взгляды германских правоведов оказали наиболее значимое влияние на формирование российской правовой системы. Это замечание, безусловно, касается и норм функционирования рынка ценных бумаг, и муниципальных облигаций, в частности. Кроме того, следует учесть и ряд свойств российского рынка муниципальных ценных бумаг, определяющих его своеобразие.
По российскому законодательству, местные органы власти не наделены таким широким кругом полномочий, как муниципалитеты ряда других стран (например США). Законодательно субъекты Федерации и местные органы власти имеют ограниченный доступ на рынок заимствований по срокам, объемам заимствований, возможностям выхода на зарубежные рынки. При этом данные ограничения, в целом, выглядят достаточно логичными и отражают объективную необходимость подобного сдерживания действий местных правительств на современном этапе. Более того, правила заимствования местными органами власти должны стать еще более жесткими. В частности, цели заимствования должны носить исключительно инвестиционный характер. Подобное ограничение сузит возможности получения денег в долг, но повысит при этом надежность и ликвидность займов.
Анализ зарубежного опыта показал, что действенным инструментом регулирования и контроля заимствований, а также долговой политикой регионов способна быть процедура присвоения рейтингов территориям и составление рейтинговых прогнозов.
Проблема недостатка информации о надежности заемщиков в развитых странах не настолько остра, как в России. Уже много лет на мировых рынках работают как международные, так и национальные рейтинговые агентства. Кроме того, в развитых странах существуют четкие стандарты по раскрытию информации, соблюдение которых является необходимым условием ведения бизнеса. За выполнением этих требований следят саморегулирующиеся организации или уполномоченные государственные органы. Наконец, в западных странах почти сто лет действует система публичных оценок кредитоспособности, т. е. кредитных рейтингов. Представляется своевременным и целесообразным оказать содействие развитию института независимых оценщиков кредитоспособности эмитентов долговых обязательств и в России. Обязательным условием деятельности рейтинговых агентств является их независимость от участников рынка, а также достаточный авторитет среди субъектов кредитных отношений и регулирующих органов.
В последние годы в мире происходит ускоренный процесс создания национальных рейтинговых агентств. Так, в Германии появилось их более десятка. Примеру Германии последовали Франция, Австрия, Япония. Дальше всех в этом направлении пошел Китай: в стране появилось 30 рейтинговых агентств.
В рыночной экономике кредитный рейтинг является общепризнанным и удобным ориентиром для определения степени устойчивости и кредитоспособности заемщиков. Кредитный рейтинг является оценкой не только способности, но и готовности обслуживать или погашать свои кредиты, облигации и другие долги.
Муниципальные образования, которым присвоен кредитный рейтинг, могут осуществлять государственные заимствования (внутренние и внешние), брать кредиты в государственных и иностранных банках (таких как ЕБРР, МБРР, ЕИБ) и предоставлять гарантии государственным компаниям и бюджетам самых низких уровней.
На протяжении последних пяти лет Standard & Poor's наблюдает значительное улучшение информационной прозрачности и качества менеджмента региональных и местных органов власти в странах Центральной и Восточной Европы. Все больше администраций прибегают к помощи внешних независимых аудиторов, публикуют детализированную финансовую отчетность и данные о состоянии долга, разрабатывают финансовую стратегию, а также поддерживают информативные веб-сайты, содержащие сведения о муниципальных образованиях. Стандарты предоставления информации значительно варьируются среди муниципалитетов различных стран (от самых низких в некоторых российских регионах до самых высоких в крупнейших городах Чехии), но, тем не менее, даже в наиболее развитых в этом отношении странах остается значительное поле для дальнейшей работы.
Ни один кредитный рейтинг инвесторам нельзя считать руководством к действию. Вместе с тем он серьезно влияет как на принятие решения о покупке или продаже обязательств того или иного заемщика, так и на уровень процентных ставок по долговым обязательствам. Чем выше степень надежности, тем ниже расходы по займам для заемщика.
В России спрос на услуги рейтинговых агентств на внутреннем рынке достаточно низкий, и они первое время вряд ли могут существовать на основе самоокупаемости. По этой причине стимулировать и поддерживать появление таких организаций должны федеральные органы власти. Введение законодательных требований о получении рейтинга при эмиссии ценных бумаг следует, по нашему мнению, начать с установления перечня уполномоченных рейтинговых агентств.
Для присвоения рейтинга целесообразно проводить анализ долговой политики регионов по следующим направлениям: эффективность процесса заимствования, долговая нагрузка, долговая емкость.
Некоторые шаги развития внутреннего института кредитного рейтинга субфедеральных эмитентов уже сделаны. В России создано около десятка рейтинговых агентств. К их числу относится и национальное рейтинговое агентство «Интерфакс», работающее в сотрудничестве с одним из ведущих международных рейтинговых агентств. Агентство «Интерфакс» подгото-
вило методики оценки рисков кредитоспособности не только российских заемщиков (в том числе региональных администраций), но и кредитоспособности в отношении конкретных видов заимствований. Мнение агентства о способности и готовности заемщиков выполнять все взятые на себя финансовые обязательства или обязательства по отдельным видам заимствований выражается кредитными рейтингами, присваиваемыми заемщикам и их заимствованиям.
Следует отметить, что менеджмент самой администрации также играет важную роль в усилении кредитоспособности заемщиков - региональных и местных органов власти, присвоении кредитных рейтингов и составлении рейтинговых прогнозов.
Проблема присвоения рейтингов и составления рейтинговых прогнозов тесно переплетается с проблемой раскрытия информации о финансовом состоянии эмитента. Указанная проблема актуальна как для России, так и для многих стран мирового сообщества. Существующая непрозрачность финансовой системы на региональном и муниципальном уровне приводит к тому, что органами власти проводятся заимствования, не предусмотренные бюджетом, а расходы на их обслуживание свободно камуфлируются в иных расходных статьях. Вместе с тем отсутствие информационной открытости рынка муниципальных облигаций серьезно сдерживает его качественное развитие и препятствует процессу интеграции региональных фондовых рынков и созданию единого общероссийского рынка муниципальных облигаций.
Мировая практика показала, что обязательное раскрытие информации может таить в себе не только плюсы, но и минусы. Принудительное раскрытие информации способно резко ограничить право на частную жизнь и коммерческую тайну. В частности, на рынке ценных бумаг раскрытая информация часто используется не инвесторами, а конкурентами. Поэтому при введении соответствующих норм регулирования важно создать разумный баланс между коммерческой тайной и необходимым объемом раскрываемой информации. Однако, как показывает практика, даже принятие новых, высокодетализированных и прогрессивных законодательных актов не может нейтрализовать многих из существующих недостатков регулирования раскрытия информации на рынке ценных бумаг.
Следующей очень важной и актуальной проблемой является проблема создания системы защиты прав кредиторов. Регионы не научились эффективно использовать привлеченные займы. К сожалению, нередки случаи, когда регионы сначала занимают, а потом думают, куда разместить привлеченные деньги, в результате деньги уходят на погашение долгов, размещаются в банках под более низкие ставки. Необходимо четко обозначить экономические ориентиры заимствования - на местном уровне должны достигаться либо рост ВВП, либо увеличение занятости, либо снижение безработицы, либо улучшение социальной инфраструктуры региона и пр.
Российские муниципальные облигации чаще всего недостаточно хорошо сконструированы: в основу разработки характеристик займов закладываются, прежде всего, потребности эмитента, а не ожидания инвестора. Если рынок муниципальных облигаций США сориентирован на своих основных покупателей: граждан, инвестиционные фонды, страховые компании, то разработчики российских займов чаще всего не учитывают, кто станет покупателем, какие цели будет преследовать эта покупка и какие свойства облигаций сделают их более привлекательными для потенциальных владельцев.
Важным инструментом управления региональным и муниципальным долгом должен стать институциональный механизм защиты прав кредиторов. Не так «страшен» дефолт, как отсутствие механизма принудительного исполнения обязательств региона или муниципалитета. Процедура реализации прав креди- . торов при дефолте отсутствует. Даже исполнение судебных решений в пользу инвесторов, как показала практика по «сельским обязательствам», оказывается невозможным. Решение проблемы защиты прав кредиторов требует развития законодательства в области процедуры реструктуризации задолженности субъектами Федерации и муниципальными образованиями.
Актуальной для России является проблема доступности рыночного долгового финансирования для эмитентов, небольшие размеры займов которых не позволяют им самостоятельно выходить на рынок. Для решения этой задачи чрезвычайно полезен опыт других стран, где мелкие займы ряда муниципалитетов оформлялись в «коллективные займы». Так, в США по этой схеме специализированные государственные агентства, отвечающие за решение конкретных инфраструктурных или социальных проблем, кредитуют муниципалитеты в различных регионах страны и затем выпускают собственные облигации, обеспеченные пулом предоставленных ими кредитов. Аналогичные займы имеют место в Великобритании, Португалии. Учитывая актуальность заимствования по такой схеме для ряда небольших регионов России, необходимо предусмотреть законодательное обеспечение подобного рода операций на финансовом рынке, закрепление полномочий, гарантий и ответственности сторон, отражение этих операций в отчетности.
Необходимо стимулировать развитие разновидностей долга, обеспеченного доходами от определенных проектов. Отметим, что сложности, с которыми сталкивается зарубежное законодательство о банкротстве, касаются в основном текущей деятельности органов власти. Если долг обеспечен доходами от специальных проектов, то подобных проблем не возникает. В США, например, для займа, обеспеченного доходами от специальных проектов, его обслуживание будет продолжаться до тех пор, пока такие доходы поступают, независимо от объявления банкротства территории.
Необходимо отметить, что развитие сектора облигаций, обеспеченных специальными доходами, в
настоящее время в России затруднено по ряду причин. Так, ст. 216 БК РФ устанавливает принцип единства кассы, предусматривающий зачисление на единый счет всех доходов и поступлений на финансирование дефицита бюджета и финансирование расходов с этого счета. Списание средств регулируется ст. 255 БК РФ, в соответствии с которой расходы на обслуживание долга производятся после списания по судебным актам и возврата излишне уплаченных сумм в порядке календарной очередности поступления документов. Кроме того, ст. 236 БК РФ запрещает накопление бюджетных средств на депозитах, что исключает возможность формирования каких-либо фондов и резервов в целях обеспечения выплат по займам. Даже законодательные ограничения на объем заимствований распространяются на весь долг в целом, независимо от его обеспечения (ст. 107 и 111 БК РФ). В результате эмиссия облигаций, обеспеченных специальными доходами, становится непрозрачной и непонятной для инвесторов.
В связи с названными ограничениями развитие выпуска облигаций со специальным обеспечением потребует изменения существующего законодательства. В качестве одной из мер, направленных на расширение рынка облигаций со специальным обеспечением, может быть предоставление держателям облигаций в документах к эмиссии более широкого объема прав, чем они имеют в общем случае на основе действующего законодательства. Например, инвесторам может предоставляться право требовать досрочного погашения при нарушении эмитентом обязательств по займам. В соответствии с законодательством США вводится фиксация факта неисполнения обязательств через понятие дефолта. Расшифровка понятия дефолта не определена законом, а вводится документами к эмиссии облигаций. Поэтому наделение инвесторов правом на досрочное погашение облигаций в случае наступления определенных событий не противоречит российскому законодательству.
В целях усиления контроля за целевым использованием привлеченных денежных средств следует создавать специальный фонд. Некоторые авторы предлагают создание нескольких резервных фондов. На наш взгляд, множественность фондов затруднит выполнение поставленной задачи обеспечения прозрачности использования полученных от эмиссии облигаций средств.
Исчерпывающий перечень расходных статей такого фонда необходимо заранее предусмотреть в законе соответствующего региона, что не позволит его администрации направлять привлеченные средства на цели, не имеюшие отношения к облигационному займу и не оговоренные в соответствующем законе. Перечень расходных статей данного фонда мог бы включать следующие показатели:
• финансирование инвестиционных проектов;
• уплату начисленных по выпущенным облигациям про-
центов при наступлении даты их выплаты и номинала облигаций при наступлении даты их погашения;
• оплату вознаграждения участникам соответствующего облигационного проекта (генеральному управляющему займа, депозитарно-расчетной организации, регистратору, платежному агенту и др.);
• уплату налога на операции с ценными бумагами.
В перечень источников формирования данного фонда могут входить средства, полученные от продажи облигационного займа, средства, полученные от реализации инвестиционного проекта и определенные доходные статьи бюджета.
Особую актуальность приобретают проблема формирования законодательства по осуществлению процесса банкротства субнациональных образований и разработка эффективных судебных и организационных процедур взыскания долгов с органов региональной власти.
При разработке законодательства по осуществлению банкротств территорий необходимо учесть опыт США. В настоящее время назрела необходимость строгой проработки в российском законодательстве порядка обращения взыскания на различные виды имущества и доходов местных органов власти.
Следует четко определить характеристики имущества, которое может (или не может) выступать в форме обеспечения эмиссии долговых обязательств субфедерального уровня (например, имущество, представляющее собой объекты социальной инфраструктуры, и т.д.). Гарантии инвесторов могут быть повышены, если в российском законодательстве будет предусмотрен специальный порядок обращения взыскания на различное имущество или доходы органов власти, служащие обеспечением обязательств. В связи с этим будет предоставлена возможность передачи прав на безакцептное блокирование таких доходов в случае неисполнения обязательств независимому третьему лицу. Данные схемы обеспечения займов нашли применение в ряде развитых стран.
Институт банкротства предполагает такие действия, как санация, внешний контроль, внешнее управление, перевод исполнения бюджета в федеральное казначейство. В действующем законодательстве не прописана процедура банкротства и неясно, какой орган уполномочен принимать решение о введении внешнего управления. Обанкротиться субъект федерации может лишь вместе со всей Россией, так как регионы и центр - части одной финансово-право-вой системы. Из-за различий правовых статусов сам подход к проблеме насильственного исполнения обязательств нерадивых регионов и муниципалитетов должен быть разным. Следует помнить, что в глазах зарубежных инвесторов, как бы ни трактовалась внутри страны юридическая сущность региональных и местных займов, они все-таки продолжают оставаться частью суверенной задолженности России.
Учитывая особый статус органов власти, порядок обращения взыскания не может быть окончательным. Необходимо четко определить, какие
нормативные акты обязан принять сам эмитент до размещения ценных бумаг. На основе анализа нормативно-правовых актов эмитента инвестор сможет сориентироваться и оценить кредитные риски и издержки по возврату заемных средств.
Решение вышеназванных проблем во многом зависит от решения проблемы методологии учета и построения отчетности по долговым обязательствам, осуществляемым займам и их обслуживанию.
Неотъемлемым элементом государственного регулирования региональных займов является организация учета долговых обязательств. Достоверная информация о долгах субъектов федерации и муниципальных образований позволяет анализировать состояние финансовых рынков, эффективность проводимой долговой политики, строить прогнозы развития региона, его бюджетных параметров и, в конечном счете, предпринимать своевременные меры по предотвращению банкротства и защите интересов инвесторов. Важнейшей проблемой в этой области является совершенствование системы учета и отчетности для более полного и достоверного отражения существующего уровня долга региональных властей и основных направлений заимствования в субъектах федерации.
Для обеспечения контроля за государственным долгом субъектов федерации должны быть дополнительно проработаны и утверждены определенные стандарты отчетности, причем не только по эмиссии ценных бумаг (таковые имеются), но и по всем другим долговым обязательствам, обеспечивающие прозрачность и периодичность отчетной информации. Необходимо создать специальную базу данных, содержащую информацию не только обо всех заимствованиях, объемах реально полученных средств, параметрах обслуживания и погашения, а также о значениях объемов долга и текущих заимствований относительно собственных доходов и фактически осуществленных расходов бюджетов субъектов Федерации.
В этой связи имеет смысл расширить объем информации, содержащейся в отчетах региональных властей, с подробным отражением в них всего объема имеющейся задолженности и разбивкой по срокам погашения сумм причитающихся выплат (процентов), сумм просроченной задолженности по займам и текущим выплатам не только публично-правового, но и гражданско-правового характера (задолженности по государственному заказу, оплате труда в бюджетной сфере, выплатам социального характера и т.д.), а также о переходящей кредиторской задолженности. Это позволит строить перспективные прогнозы бюджетов регионов с учетом накопленной (подлежащей погашению) задолженности по уже выпущенным займам и предупредить возникновение пиковых ситуаций с платежами, чреватых кризисом неплатежеспособности.
Имеются расхождения в перечне обязательств, включаемых в состав государственного долга в различных странах. Этот вывод напрашивается в резуль-
тате сравнения видов обязательств, перечисленных в «Принципах подготовки и представления финансовых отчетов» (разработаны КМСФО) и рекомендованных правительствам всех уровней государственного управления для включения в отчетность, и обязательствах, отнесенных в соответствии с приложением 9 к Федеральному закону «О бюджетной классификации Российской Федерации» к внутреннему долгу субъекта РФ. С одной стороны, в результате исключения из состава государственных обязательств субъекта РФ накопленной кредиторской задолженности региональных администраций масштабы заимствований представляются заниженными (порой весьма ощутимо). С другой стороны, имеет место расширительная трактовка состава и понятия государственного долга за счет включения в них не только прямого, но и косвенного долга (государственные гарантии и поручительства, предоставленные субъектами РФ, и задолженность третьих лиц, переоформленная в государственный долг субъекта РФ).
Полнота представления о состоянии субнационального государственного долга существенно зависит также от организации сбора информации. В соответствии с БК РФ администрация субъекта РФ обязана вносить информацию о внутренних заимствованиях и других внутренних обязательствах в свою долговую книгу в срок, не превышающий 3 дней с момента возникновения соответствующего обязательства, а в недельный срок информировать федеральный центр о произведенном заимствовании (ст. 121).
Анализ действующей нормативной региональной базы показывает, что не все регионы разработали, утвердили и приняли к исполнению соответствующие нормативные документы, отражающие порядок ведения, основные сведения (реквизиты) и форму долговой книги, а в разработанных и принятых к исполнению документах отсутствует необходимое единообразие и единый методологический подход. Подобная ситуация в большой степени вызвана делегированием полномочий по установлению состава, порядка и сроков включения информации в долговую книгу субъекта РФ исполнительной власти субъекта, а информации в муниципальную долговую книгу - соответственно органам местного самоуправления. Разнообразие подходов к составлению долговой книги привело к невозможности сведения данных о существующих долговых обязательствах в единое целое и проведения объективного анализа ситуации.
Представляется целесообразным все вопросы, касающиеся порядка регистрации и учета долговых обязательств и ведения долговых книг на всех уровнях, регулировать одним нормативным документом, а именно «Положением о порядке ведения долговой книги».
Назревшая в настоящее время необходимость полного учета государственных обязательств по-иному ставит проблему выбора учетной политики. В соответствии с международными стандартами фи-
нансовой отчетности учет всех государственных обязательств осуществляется на основе метода начислений (широко применяется в Новой Зеландии, Исландии и ряде других стран). Согласно данному методу расходом признается факт принятия обязательства, а не его действительное исполнение, вследствие чего обязательства, исполнение которых происходит на протяжении нескольких лет, учитываются как расходы текущего финансового года.
Несмотря на определенные недостатки, переход на учет и составление финансовой отчетности на основе метода начислений является весьма актуальным для России. Применение его позволит учитывать в составе государственных обязательств статьи, которые объективно исключаются из него при использовании кассового метода (например заимствования в форме накопления различного рода неплатежей).
Принципиальным вопросом является выбор стоимостной политики учета государственных долговых обязательств субъекта федерации. Принятым МСФО методом квалификации обязательств, номинированных в иностранной валюте, являются оценки по котировке на момент закрытия торгов. В соответствии со стандартами отчетности Всемирного банка о внешнем долге, отраженном в пособии ВБ по Системе отчетности должников (СОД), учет в государственном управлении долга ведется на основе балансовой стоимости. По правилам российских стандартов бухгалтерского учета, все государственные внутренние обязательства в настоящее время учитываются по номинальной стоимости. В МСФО («Принципы подготовки и представления финансовых отчетов») констатируется, что общей практикой является использование номинальной стоимости, дополненное раскрытием информации (там, где она имеется) о рыночной стоимости финансовых пассивов в примечаниях к финансовому отчету.
Для региональных и местных органов власти крайне актуальным является вопрос о наиболее эффективных путях выхода на международные финансовые рынки капитала, формах и методах взаимодействия с зарубежными и отечественными инвестиционными институтами, международными финансовыми организациями. Поэтому представляется возможным на данном этапе разрешать отдельным регионам, при тщательном изучении каждого конкретного случая, проводить заимствования на внешних рынках. При решении вопроса о предоставлении права заимствований на внешних рынках следует учитывать кредитную репутацию региона, рейтинги, бюджетный прогноз в среднесрочной перспективе (не менее 3 лет) и пр. Для регулирования таких заимствований можно использовать рыночные способы ограничений (законодательное закрепление основных параметров заимствований, ограничение верхнего предела и расходов на погашение и обслуживание займа, ограничения по целевому использованию и др.)
Следует учитывать, что заимствования субъек-
тов (различных территориальных единиц) подвержены влиянию более широкого круга рисков и часто не связаны напрямую с финансовым положением и поведением заемщика. Поэтому они могут уступать по критерию надежности федеральным (национальным) заимствованиям. Такая ситуация вынуждает органы власти регионального уровня искать способы компенсации инвесторам повышенных рисков. В мировой практике это достигается за счет налоговых льгот для субнациональных облигаций и за счет более выгодных условий заимствований (уровень процентного дохода и др.).
Необходимо обратить внимание на структуру инвесторов на рынке муниципального и регионального заимствования. На смену банкам, которым в основном требуются краткосрочные, высокодоходные заимствования, должны прийти институциональные и частные инвесторы, заинтересованные в длинных и надежных вложениях с экономически оправданным уровнем доходности. К числу таких инвесторов, безусловно, относится пенсионный фонд.
В каждом региональном и муниципальном образовании на базе общей утвержденной Концепции управления государственным долгом следует разработать соответствующие правовые акты о порядке осуществления заемно-инвестиционной деятельности и программы управления долгом. Положительной практикой, которая могла бы быть распространена на другие территории, является и то, что все операции по привлечению, обслуживанию и погашению долговых обязательств Москвы осуществляются единым заемщиком, функции которого выполняет специализированный орган исполнительной власти города - «Комитет государственных заимствований города Москвы», технологическую функцию при этом выполняет Специализированное государственное унитарное предприятие «Мосфинагентство», которое непосредственно проводит операции на финансовом рынке, представляя исключительно городские интересы.
Подводя итоги, следует отметить, что эффективное развитие рынка субнациональных заимствований возможно только в комплексе с набором реформ в области бюджетного федерализма, системы бюджетных расходов и сферы государственного управления. Перечислим основные направления данного процесса.
❖ Определение оптимального варианта степени централизации регулирования и контроля за финансами регионов и муниципалитетов со стороны государства и выбор модели регулирования приемлемой для российской практики (анализ международной практики показывает, что наилучшие результаты возможны при сочетании административных и рыночных методов регулирования и контроля).
❖ Ограничение целей заимствования инвестиционными целями и целями социального развития инфраструктуры территории, увязка стратегического плана развития страны и региона с целями привлечения заемных средств через рынок ценных бумаг.
Разработка в каждом региональном и муниципальном образовании на базе общей утвержденной Концепции управления государственным долгом соответствующих правовых актов о порядке осуществления заемно-инвестиционной деятельности и программы управления долгом. Разработка процедуры присвоения рейтингов территориям и составление рейтинговых прогнозов, содействие развитию института независимых оцен-шиков кредитоспособности эмитентов долговых обязательств, разработка единой методологии определения кредитного риска эмитента муниципальных или региональных облигаций. Решение проблемы раскрытия информации о финансовом состоянии эмитента. Разработка и установление четких стандартов по раскрытию информации, соблюдение которых является необходимым условием любого бизнеса, при этом следует соблюсти разумный баланс между коммерческой тайной и необходимым объемом раскрываемой информации. Совершенствование информационно-аналитической системы учета и отчетности и распространение в доступной форме объективных данных о выпусках облигаций регионами и местными органами власти. Создание действенной системы зашиты прав кредиторов, которая включают: систему гарантий (обеспечения) выпусков с обязательным включением в стандарты проспектов эмиссии региональных ценных бумаг, отлаженный механизм возврата вложенных в субфедеральные и муниципальные бумаги средств, законодательные нормы в области процедуры реструктуризации задолженности субъектами Федерации и муниципальными образованиями, методы повышения ликвидности заимствований, в том числе за счет совместной эмиссии несколькими регионами или муниципалитетами (необходимо предусмотреть законодательное обеспечение подобного рода операций на финансовом рынке, закрепление полномочий, гарантий и ответственности сторон, отражение этих операций в отчетности). Разработка нормативных актов и методики создания специальных фондов. Разработка и внедрение новых финансовых инструментов рынка субнациональных облигаций, взаимовыгодных и эмитенту, и инвестору, учитывающих текущие потребности рынка. Усиление контроля над целевым использованием привлеченных денежных средств. Установление личной ответственности должностных лиц органов власти за нецелевое использование заемных средств, как это практикуется в ряде стран. Формирование законодательной базы по осуществлению процесса банкротства субнациональных образований и разработка эффективных судебных и организационных процедур взыскания долгов с органов региональной власти.
Определение наиболее эффективных путей выхода на международные финансовые рынки капитала, формы и методы взаимодействия с зарубежными и отечественными инвестиционными институтами, международными финансовыми организациями. Изменение структуры потенциальных инвесторов на рынке субфедеральных и муниципальных ценных бумаг за счет привлечения частных инвесторов (жителей регионов) и институциональных инвесторов, усиление политики переориентации на внутренних инвесторов. Определение способов компенсации инвесторам повышенных рисков за счет системы налоговых льгот и более выгодных условий заимствований.
