CC BY
42
УДК 338 (045) © Е. Г. Туганаева, 2012
Е. Г. Туганаева
К ВОПРОСУ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ПОНЯТИЯ «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СУБфЕДЕРАЛЬНЫЙ ДОЛГ»
В статье обосновывается необходимость анализа подходов к определению и характеристике понятия «государственный субфедеральный долг». Рассматриваются современные модели управления субфедеральным долгом, применяемые в зарубежной практике. Отмечаются различия в подходах к интерпретации содержания и структуры субнациональных долгов. Обосновывается возможность использования международного опыта управления государственным субфедеральным долгом в
Российской Федерации в краткосрочной и среднесрочной перспективе.
С преодолением последствий экономического кризиса бюджетная политика в Российской Федерации на среднесрочную перспективу нацелена на эффективное посткризисное развитие на всех уровнях управления. Рост региональных экономик позволит обеспечить своевременное и полное исполнение всех принятых социальных обязательств. Общеэкономический кризис повлек за собой кризис региональных бюджетов. Коэффициент обеспеченности собственными средствами бюджетов субъектов РФ заметно снизился. В целом по России доля расходов, покрываемых за счет собственных бюджетных средств, сократилась в 2009 г. по сравнению с 2007 г. на 17 процентных пунктов (с 0,88 до 0,71), что означает серьезное снижение самостоятельности региональных бюджетов и рост потребности во внешнем финансировании. Региональные финансы получили мощную поддержку из федеральной казны, а также агрессивно наращивали заимствования. За 2009 г. объем накопленного прямого субфедерального долга, по данным агентства FitchRatings, увеличился на 60%, до 754,5 млрд. руб., что вдвое выше прироста задолженности в 2008 г. [4]. Со второй половины 2009 г., когда ситуация несколько стабилизировалась, поддержка федерального бюджета стала не столь массированной: в январе-августе трансферты выросли на 52%, а итоговая годичная динамика оказалась скромнее - 34% [4]. Власти решили, что самое трудное позади, и начали сворачивать централизованную помощь регионам. Вместе с тем накопленные посредством осуществления заимствований долги регионов требуют оценки и применения адекватных экономическим реалиям приемов и методов управления.
В краткосрочной и среднесрочной перспективе в Российской Федерации возможно использование моделей долговой политики, применяемых в странах Центральной и Восточной Европы, преимущественно из-за сходных путей развития и проводимых политических и экономических преобразований. При этом, рассматривая модели управления субфедеральным долгом, применяемые в той или иной стране, следует отметить различия в подходах к интерпретации содержания и структуры данной категории. Исследование отдельных аспектов формирования и
управления долгами регионов предполагает в первую очередь определение и характеристику собственно понятия «государственный субфедеральный долг».
В общем, термин «субнациональный», как правило, употребляется для обозначения любого уровня власти ниже национального. Поэтому в экономической литературе зачастую термин «субнациональный» (субфедеральный или субсуверенный) используется для обозначения уровня как субъектов федерации в государствах федеративного типа, так и местного уровня власти в любом государстве, независимо от типа государственного устройства. Зарубежная практика определения субнациональных долгов, в частности, опыт США, предполагает рассмотрение в качестве субнациональных долги штатов и муниципалитетов. Муниципальные облигации в том понимании, в котором они существуют в США, включают в себя широкий спектр долговых инструментов, выпускаемых двумя уровнями органов государственной власти - субнациональными и местными, а также некоммерческими и коммерческими муниципальными образованиями (муниципальными агентствами) [2]. Общепризнано, что сегодня в США самый большой наиболее развитый и постоянно растущий рынок субнациональных долговых обязательств в мире, и по своему размеру он уступает только рынку ценных бумаг федерального правительства. Традиционно данный рынок именуется рынком муниципальных обязательств, или муниципальных заимствований. На протяжении 80-х и 90-х гг. прошлого века имело место увеличение как его общего объема, так и объема ежегодно вы-пуска-емых облигаций. По некоторым оценкам, в конце 90-х гг. размеры рынка этого вида долговых инструментов достигли 1,2-1,4 трлн. долл. и на их долю приходилось до 11,5% рынка облигационных займов [3].
Эмитентами муниципальных облигаций в США могут выступать как непосредственно администрации штатов и местные власти, так и некоторые «хозяйствующие» на этих территориях единицы, например, предприятия коммунальной сферы, колледжи и университеты и т.д. Традиционно сложилось так, что крупнейшими эмитентами субнациональных об-
лигаций являются власти штатов, большие и малые города, а также районы [2].
Как правило, в странах с федеративным устройством центральное правительство не устанавливает ограничений на объемы заимствований региональных и местных органов власти, что следует из логики федеративного устройства государства. В некоторых случаях региональные органы власти самостоятельно устанавливают ограничения на объем собственного долга: иногда ограничения установлены в региональных конституциях, как, например, в Швейцарии (в некоторых кантонах текущий бюджет должен быть сбалансирован) и в США. Исключениями для стран с федеративной системой государственного устройства являются Германия, Австрия и Бельгия. В Германии земли не устанавливают самоограничения на объем заимствований [5]. Федеральное правительство и земли (в Австрии), регионы (в Бельгии) подписывают соглашение о размерах дефицита и снижении долговой нагрузки (Пакт о стабильности), чтобы соответствовать критериям Маастрихтского соглашения. В некоторых странах закрепление максимального уровня долговой нагрузки сопровождается ограничением дефицита бюджета. В Испании, Италии и Бельгии в рамках вступления в Европейский валютный союз центральное правительство посредством проведения переговоров ежегодно устанавливало максимальный уровень долговой нагрузки и дефицита бюджета, осуществляя постепенное снижение региональной долговой нагрузки. В Испании под региональным уровнем понимается уровень областей, под местным - уровень провинций и муниципалитетов.
В Российской Федерации вопросы заимствований субъектов Федерации до принятия Бюджетного кодекса РФ были слабо разработаны как в правовом, так и теоретическом аспектах. Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1743-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» определял, что расходы бюджетов всех уровней подразделяются на текущие и расходы бюджета развития. Дефицит бюджета развития покрывался за счет выпуска государственных займов и использования кредитных ресурсов. Никаких других указаний в отношении заимствований средств субъектами РФ в законе не было. В то же время Законом РФ от 13 ноября 1992 г. № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» займы субъектов России в государственный внутренний долг не включались.
Более определенно отношение к заимствованиям субъектов Федерации нашло отражение в законе РФ от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов мест-
ного самоуправления», в котором четко прописывается, что при недостаточности бюджетных средств или в случаях появления временных финансовых затруднений исполнительные органы могли получать ссуды из иных бюджетов, привлекать краткосрочные кредиты коммерческих банков и в установленном порядке выпускать займы на инвестиционные цели.
Таким образом, законодательно займы субъектов Российской Федерации не отделялись от заимствований органов местного самоуправления, их правовой статус не был определен окончательно. В результате в научной литературе появились термины «местные», «муниципальные» и «региональные» займы, которые использовались фактически в качестве синонимов для обозначения совокупности займов органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
И только в действующем Федеральном законе от 29 июля 1998 г. 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» были четко выделены уровни эмитентов и соответственно ценных бумаг, выпускаемых в РФ - федеральные, субъектов РФ (региональные или субфедеральные) и муниципальные. При этом к государственным относятся федеральные и региональные долговые обязательства, к местным соответственно муниципальные.
Несмотря на отсутствие полноценной нормативной базы, регионы осуществляли заимствования и до 1998 г. [1]. Так, фактически уже в 1992 г. субъекты РФ привлекали займы как в форме ценных бумаг, так и в иных формах: банковских кредитов, бюджетных кредитов и ссуд и других видов займов. Таким образом, начиная с 1992 г. можно выделить несколько основных форм привлечения заемных ресурсов органами государственной власти субъектов РФ, роль и значение которых для региональной экономики за этот период существенно менялись:
- эмиссия государственных ценных бумаг;
- эмиссия различного рода суррогатов платежных средств (например, векселей);
- кредиты, полученные в рамках бюджетной системы от других уровней бюджета;
- бюджетные ссуды, полученные от вышестоящего (федерального) бюджета;
- кредиты коммерческих банков;
- прочие внутренние заимствования, которые включают в себя такие разнородные элементы, как займы в системе внебюджетных фондов и у других юридических лиц, не имеющих кредитной лицензии;
- внешние заимствования (ценные бумаги, кредиты иностранных банков, кредиты международных финансовых организаций, кредиты правительств иностранных государств).
В целом до принятия в 1998 г. Бюджетного Кодекса РФ проблема накопления и обслуживания долга субъектов федерации носила не вполне легитимный характер. В существовавших на тот момент законодательных и нормативных актах статус госу-
дарственного долга субнациональных образований в России не был четко закреплен, а бюджетная классификация не предполагала выделения на уровне субъектов федерации такой статьи расходов, как расходы на обслуживание государственного долга [7]. Такая статья существовала только в рамках федерального бюджета. В результате, осуществляя заимствования в различных видах, субъекты федерации в России имели право не отражать расходы, связанные с их обслуживанием, в расходной части бюджета по отдельной статье. В итоге имело место искажение общего состояния бюджетов субъектов федерации в России - занижение фактически осуществляемых ими расходов (и реальной потребности в этих расходах). Пробелы в федеральном бюджетном законодательстве, которое должно было регулировать процесс заимствований и формирования долгов субъектов РФ, фактически приводили к тому, что в некоторых из них ни привлеченные с помощью займов средства, ни расходы по процентным выплатам и погашению накопленной задолженности не находили своего отражения в адекватных статьях бюджетных расходов. В частности, в ряде случаев имело место отражение расходов на погашение задолженности по агрообли-гациям по статье «расходы на сельское хозяйство», а расходы на погашение энергетических облигаций вполне могли быть отражены как расходы на промышленность [8].
С принятием в 1998 г. Бюджетного кодекса РФ содержание понятия «государственный субфедеральный долг» получает четкое законодательное оформление. В российской практике в аналогичном значении термина используются также понятия «субнациональный долг», «долг субъекта федерации», «субсуверенный долг». Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ определяет государственный долг субъекта РФ как совокупность долговых обязательств субъекта РФ. В основе данного определения лежит законодательно закрепленное соотнесение долговых обязательств с соответствующим уровнем государственной власти. Структура государственного долга субъекта РФ представляет собой группировку долговых обязательств субъекта РФ по установленным видам долговых обязательств. Так, в настоящее время долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в виде обязательств по: государственным ценным бумагам субъекта РФ; бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ; кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций; государственным гарантиям субъекта РФ.
Таким образом, в РФ термин «субнациональный» используется для обозначения уровня субъектов федерации, тем самым проводится разграничение не только между долгами субнациональных властей и суверенными долгами, но также и отделяются муниципальные долги. Как экономическая ка-
тегория долг государства может классифицироваться по различным основаниям, одним из основополагающих среди которых выступает его принадлежность соответствующему уровню государственной власти. Поскольку долги регионов и муниципалитетов в РФ имеют как значительное число общих черт, так и специфических, следует учитывать содержательную неэквивалентность данных понятий как юридического, так и экономического характера в процессе формирования, обслуживания и погашения задолженности. Анализ опыта структурирования государственного долга показывает неоднозначность содержательной интерпретации понятия «государственный субфедеральный долг» в российской и зарубежной практике. Так, в российской практике разграничиваются государственные долги субъектов и муниципальные долги. Зарубежная практика, в частности опыт США, предполагает объединение под государственным субфедеральным долгом также и долги муниципалитетов. В Германии долги земель и местных властей разграничиваются [9].
Рассматривая направления использования заемных средств регионами, следует отметить, что во многих странах действует общее правило: заемные средства могут использоваться только для финансирования инвестиций и рефинансирования существующей задолженности. Использование заемных средств для финансирования текущих расходов возможно только в целях управления ликвидностью в краткосрочном периоде. В Германии земли привлекают заемные средства для финансирования как капитальных, так и текущих расходов. Что касается местных властей, то заимствования должны быть использованы только для капитальных расходов или рефинансирования (в отличие от земель, финансирование текущего дефицита запрещено). В большинстве стран местные органы власти могут занимать только для законных общественных целей, как это определено соответствующим законодательством. Капиталовложения в общественную инфраструктуру (дороги, мосты, парки, водоснабжение, отопление, канализация) почти везде рассматриваются как инвестиции на общественные нужды. Скажем, в США, для того чтобы процент, выплачиваемый по муниципальным долговым обязательствам, был освобожден от налогов, облигации необходимо выпустить на действительно государственные нужды [6].
Анализ структуры субфедерального долга по валюте заимствования, например, в Германии, показывает, что земли могут привлекать займы как на внутренних, так и на внешних рынках капитала. При этом своим муниципалитетам земли не рекомендуют заимствовать в иностранной валюте. Для осуществления же иностранных заимствований они обязаны информировать об этом Центральный банк Германии.
Выбор долговых инструментов определяет структуру субфедерального долга по видам включаемых в него долговых обязательств. В Испании реги-
оны в большей степени, чем муниципалитеты, были ограничены в свободе действий на фондовом рынке, поскольку местные органы власти имели в среднем лучшие финансовые результаты по сравнению с региональными. Регионы, которые приняли на себя обязательства по финансированию здравоохранения на ранней стадии процесса децентрализации (в начале 1980-х гг.), в настоящее время имеют более высокий уровень долга как в абсолютном значении, так и относительно ВВП. Многие из них смогли диверсифицировать долговой портфель и сейчас проводят активную долговую политику, регулярно размещая облигации. Муниципальные образования все еще неохотно выходят на рынок ценных бумаг.
Рассмотренные аспекты разработки и реализации долговой политики в российской и зарубежной практике свидетельствуют о наличии особенностей в подходах к содержанию и структурированию субфедерального долга. Как показывает анализ международного опыта, для современных моделей управ-
ления долгом в целом характерно использование принципов самоограничения в осуществлении заимствований субнациональными органами власти при незначительном вмешательстве федерального правительства. Вместе с тем прямое заимствование зарубежного опыта в России в среднесрочной перспективе осложняется рядом особенностей: преобладание краткосрочных заимствований в структуре долга; ограниченные внутренние финансовые рынки; необходимость создания «прозрачной» системы управления и внутреннего аудита; необходимость существенных вложений в инфраструктуру, требующих больших объемов заимствований, что может привести к резкому росту уровня долга. Формируемая в конечном итоге модель управления субфедеральным долгом, применяемая в той или иной стране, зависит от общей модели управления государственными финансами (централизованной или децентрализованной), определяющей уровень контроля центра за финансовой политикой региональных и местных образований.
Библиографический список
1. Государственный и муниципальный долг / Под ред. Л. И. Ушвицкого. М.: Финансы и статистика, 2007. 192 с.
2. Костиков И. В. Дефолты на рынке муниципальных облигаций США: Экономические аспекты. М.: Наука, 2001. 376 с.
3. Лыкова Л. Н. Долговая политика регионов: российская практика и мировые тенденции. М.: Наука, 2003. 266 с.
4. Назаров В. В. Бюджетное кредитование субъектов РФ: эффективное управление федеральным бюджетом // Бюджет. 2011. № 8. С. 36-41.
5. Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru.
6. Официальный сайт Федеральной службы по финансовым рынкам. URL: www.fcsm.ru.
7. Арецки Р., Канделон Б., Сай А. Н. Р. Последствия на муниципальном уровне // Финансы и развитие. 2011. № 9. С. 51-56.
8.Тальская М. Д. На краю долговой ямы // Эксперт. 2010. № 21(706). С. 79-83.
9. Шадрин А. Рынок муниципальных и субфедеральных заимствований: динамика развития рынка // Рынок ценных бумаг. 2010. № 8 (401). С. 49-54.
Сведения об авторе:
Туганаева Елена Геннадьевна - соискатель, кафедра финансов и кредита Ижевского государственного университета им. М. Т. Калашникова, e-mail: [email protected] (г. Ижевск, Российская Федерация).
