CC BY
24
4(16) - 2009
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК НОВЫЙ АСПЕКТ НА УПРАВЛЕНИЕ СУБФЕДЕРАЛЬНЫМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ДОЛГОМ
В. А. КАБАШКИН,
доктор экономических наук, управляющий директор Центра государственно-частного партнерства Внешэкономбанка
В условиях текущего состояния региональной экономики перед органами государственного управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления встают все более сложные задачи реализации региональных экономических преобразований. Одна из таких задач — совершенствование управления государственным (муниципальным) долгом в период негативных экономических явлений.
Независимо от ситуации цель субфедеральных (муниципальных) заимствований во всех регионах состоит в получении органами власти дополнительных денежных ресурсов, необходимых для финансирования региональных потребностей, не обеспеченных доходами [2]. В результате органы государственного и муниципального управления (ОГМУ) становятся полноправными участниками рынка заимствований, направляемых в основном на реализацию региональных инвестиционных проектов.
Бюджетный кодекс Российской Федерации составляет законодательную основу в сфере управления государственным долгом (под государственным долгом субъекта Федерации и муниципального образования понимается совокупность их долговых обязательств). Собственно управление субфедеральным и муниципальным долгом заключается в следующем:
— формирование политики в отношении государственного долга субъекта Российской Федерации и муниципального долга;
— установление границ субфедеральной (муниципальной) задолженности (в частности, определение общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов заимствований, необходимых для его финансирования);
— определение основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели развития региона;
— установление возможности и целесообразности финансирования региональных программ за счет привлечения долговых инструментов.
В процессе управления государственным долгом субъектов Российской Федерации и муниципальным долгом можно выделить несколько функциональных элементов:
— непосредственно процесс управления, включающий определение порядка, условий выпуска и размещения субфедеральных и муниципальных долговых обязательств;
— организацию обслуживания, погашения, при необходимости — реструктуризацию долговых обязательств;
— контроль за состоянием субфедерального и муниципального долга.
Привлеченные субфедеральные (муниципальные) долговые обязательства, как правило, погашаются и обслуживаются за счет бюджетных средств (доходов), а также финансовых ресурсов, полученных от продажи государственной (муниципальной) собственности или новых заимствований. Эти основные
4(16) - 2009
Стратегия развития региона
экономические постулаты сохраняются на любом этапе для нормально развивающегося региона.
Однако полноценная реализация этих общих положений в определенной мере усложняется под влиянием мирового финансового кризиса:
— переносятся сроки реализации региональных инвестиционных проектов, сокращается количество новых региональных проектов (например, реконструкция аэропорта Пулково, строительство надземного экспресса в Санкт-Петербурге и т. д.);
— появляются проблемы финансирования региональных инвестиционных проектов за счет государственных средств (возрастают сложности привлечения заемного капитала для общественных нужд, снижается интерес иностранных инвесторов к реализации региональных проектов и т. п.);
— усложняется процесс обслуживания и погашения ранее взятых региональных долговых обязательств (появляются дополнительные проблемы в условиях прогнозируемого роста региональных бюджетных дефицитов, снижается ликвидность на рынках заемных средств при одновременном повышении стоимости заемных ресурсов, привлекаемых для финансирования региональных инвестиционных проектов и т. д.);
— не выработана единая государственная стратегия финансирования инвестиций (увеличивается число инвесторов, которые в ситуации неопределенности макроэкономических условий, снижения индексов на фондовом рынке, снижения уровня доверия к государственным и муниципальным финансовым институтам находятся в поиске новых альтернатив для инвестиций и т. п.).
С учетом изложенного в процессе текущего управления государственным долгом субъекта Российской Федерации и муниципальным долгом должно быть выработано экономически обоснованное соотношение между потребностями региона в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, а также оптимизировано обслуживание и погашение субфедерального и муниципального долга. Поэтому в теоретическом плане система управления субфедеральным (муниципальным) долгом должна быть ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а представители региональной власти обязаны выступать координаторами и гарантом производственных инвестиций в рамках выработанной стратегии экономического роста региона.
Для достижения этих целей следует понимать, что одной из главных причин роста субфедерального (муниципального) долга, как правило, явля-
ется длительная несбалансированность бюджета. Чтобы решить эту проблему, в недавнем прошлом активно прибегали к выпуску региональных займов. Выпуск долгосрочных долговых обязательств может служить одним их основных источников финансирования капиталовложений региональными органами власти. Ввиду высокой стоимости строительства, покупки или замены капитальных активов местные органы власти обычно не в состоянии мобилизовать достаточные средства за счет текущих поступлений в бюджет.
Выпуск долговых обязательств позволяет обеспечить финансирование капитальных вложений, когда они необходимы местным властям, а не тогда, когда для этого скоплены средства в надлежащем объеме. Можно привести немало примеров даже из практики СССР. Так, в марте 1929 г. подобный заем был выпущен московскими властями на нужды школьного, больничного и коммунального строительства [7].
В большинстве стран местные органы власти могут занимать средства только для законных общественных целей, как это определено соответствующим законодательством. Капиталовложения в общественную инфраструктуру (дороги, мосты, парки, водоснабжение, отопление, канализация) почти везде рассматриваются как инвестиции на общественные нужды.
Скажем, в США, для того чтобы процент, выплачиваемый по муниципальным долговым обязательствам, был освобожден от налогов, облигации необходимо выпустить на действительно государственные нужды [6]. Это положение являет федеральный закон, устанавливающий определенные стандарты, которым заем должен соответствовать, чтобы попасть в категорию государственных долговых обязательств.
Американские местные органы власти могут выпустить муниципальные долговые обязательства, только если существует законная общественная цель, которую официально предусматривает соответствующий выпуск облигаций. Эти требования объясняются тем, что правительства штатов не склонны субсидировать или финансировать какие бы то ни было частные инвестиции. Исполнительные органы власти не должны использовать свои средства в тех случаях, когда существуют достаточные стимулы для частных инвестиций, но должны быть способны управлять используемыми в рамках законодательства долговыми инструментами.
Однако к настоящему времени мы не располагаем подобной нормативно-методической
Стратегия развития региона
4(16) - 2009
базой для отечественных ОГМУ, да и возможности размещения региональных ценных бумаг для долгосрочного финансирования в национальной валюте инвестиционных проектов, как представляется, в регионах России становятся еще менее реалистичными, чем прежде.
Наряду с этим перспективы реализации субфедеральных займов без суверенных гарантий к настоящему времени не ясны. Можно, к примеру, повторить операцию, аналогичную предоставлению гарантии Муниципальным фондом Международной финансовой корпорации (International Finance Corporation) по выплате купонов на 5 лет к займу государственных облигаций Чувашской Республики с фиксированным доходом в сумме 1 000 000 тыс. руб., эмитированного в 2006 г. минфином Чувашии [4]. Однако очевидно, что сейчас снижается интерес к региональным финансовым проектам и предоставлению капитала (на возвратной основе) для реализации региональных инвестиционных проектов со стороны иностранных инвесторов из-за общего влияния финансового кризиса и нестабильности российской национальной валюты.
В связи с этим можно вспомнить о том, что в своих трудах Дж. Кейнс отказывается от некоторых основных постулатов неоклассического учения, в частности от рассмотрения рынка как идеального саморегулирующегося механизма. Рынок, с его точки зрения, не может обеспечить «эффективный спрос», поэтому стимулировать его должно государство посредством кредитно-денежной и бюджетной политики [5]. Эта политика должна поощрять частные инвестиции и рост потребительских расходов таким образом, чтобы способствовать наиболее быстрому росту национального дохода.
Несомненно, это существенно отразится на рисках, связанных с тематикой регионального долга, и потребует от ОГМУ более качественного отношения к управлению им [3]. В условиях экономической нестабильности наиболее часто используемым методом управления долгом является реструктуризация, механизм использования которой достаточно подробно изложен в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Так, под реструктуризацией государственного долга понимается основанное на соглашении (переговорном процессе) прекращение долговых обязательств, составляющих государственный (муниципальный) долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматри-
вающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.
Подчеркнем, что реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Иначе говоря, бремя погашения ложится на следующие поколения, а общая сумма платежей увеличивается за счет доначисленных процентов.
В таких условиях ОГМУ призваны обратить внимание на альтернативные возможности финансирования региональных инвестиционных проектов, так как кризис не может остановить развития региональной инфраструктуры. Речь идет о формировании и развитии государственно-частного партнерства (ГЧП) в регионах России. Как представляется, государственно-частное партнерство — это привлечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору экономики, на условии компенсации затрат, разделения рисков между партнерами, обязательств, компетенций и т. д.
Мировой финансовый кризис оказывает определенное влияние на реализацию инвестиционных проектов на условиях ГЧП в регионах России следующим образом:
— схема ГЧП может стать уникальным механизмом стимулирования экономического роста в стратегических секторах региональной экономики за счет привлечения частного капитала, находящегося в поисках проектов с приемлемым уровнем инвестиционного риска;
— в условиях дефицита бюджетного финансирования критерии отбора региональных инвестиционных проектов должны быть ужесточены, то есть возникает необходимость создания единых критериев на федеральном и региональных уровнях;
— роль ОГМУ в условиях мирового кризиса неоспоримо будет меняться — от финансового инвестора ГЧП проектов к координатору и гаранту их реализации.
Интерес к инвестиционной составляющей такого рода вызван многими причинами: недостатком государственных, муниципальных или частных ресурсов для решения социально значимых и иных приоритетных задач; необходимостью поддержки конкурентоспособности экономики региона и т. д. ГЧП как явление приобрело такое значение по двум обстоятельствам.
Во-первых, учитывая задачи в реализации инфраструктурных проектов, трудно представить многолетний капиталоемкий проект территори-
4(16) - 2009
Стратегия развития региона
ального, городского или промышленного развития, который не инициировался бы властью. Спрос на проекты, которые можно финансировать на условиях ГЧП, во многом порождается за счет деятельности органов государственного и муниципального управления.
Во-вторых, если раньше такие проекты, как правило, финансировались за счет средств региональных бюджетов, то теперь, в условиях кризисных явлений, государство пытается перейти к модели привлечения дополнительных ресурсов посредством разделения рисков, а также повысить эффективность своей деятельности по развитию территорий, городов и отраслей.
Капиталоемкость таких инфраструктурных проектов может быть сопоставима с годовыми бюджетами муниципалитетов и даже субъектов Российской Федерации. Но, как известно, долговые обязательства по привлечению займов, например муниципальных образований, в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации не осуществляются более чем на 10 лет. Поэтому ГЧП, позволяющее выводить финансирование инфраструктуры за баланс и ограничивать участие органов государственного и муниципального управления в проектных рисках, является неизбежным инструментом.
В связи с этим проблемам формирования и развития государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации уделяется в настоящее время достаточно много внимания. В первую очередь это связано с тем, что реализация региональных инвестиционных проектов на условиях ГЧП, как правило, дает мультипликативный эффект.
Основными способами повышения эффективности использования участия региона в осуществлении инвестиционных проектов с применением подходов ГЧП по сравнению с бюджетным финансированием являются:
— повышение эффективности контроля за использованием бюджетных средств в рамках строительных контрактов;
— передача ответственности за своевременный ввод объектов в рамках заранее определенной сметы частным инвесторам (строительство «под ключ»);
— использование средств бюджета только по направлениям проекта, которые определяют необходимость софинансирования:
— перенос расходов регионального бюджета по финансированию результатов капитальных вложений на будущие периоды путем оплаты выкупа готового объекта (эксплуатируемого в интересах государственных нужд) в рассрочку;
— отказ от использования средств регионального бюджета для финансирования капитальных вложений путем передачи инвестору прав на коммерческое использование объекта до момента его окупаемости (механизмы ГЧП концессионного типа);
— формирование внебюджетных механизмов обеспечения обязательств государственного заказчика перед инвесторами в рамках договора (контракта) ГЧП.
Активизация инвестиционной деятельности может стимулироваться посредством функционирования разнообразных государственных институтов развития, в частности банков развития. Они реализуют механизм долгосрочного инвестирования в основные фонды реального сектора экономики, мобилизации долгосрочных ресурсов для обеспечения инвестиционной деятельности в различных сферах экономики, а также используют механизм краткосрочного кредитования, который предотвращает утечку кредитных ресурсов в нелегитимные финансовые операции и т. д.
Подсчитано, что в настоящее время в мире функционируют около 750 институтов развития, преимущественно банков [1]. Заметную роль играют банки развития в реструктуризации экономики таких стран, как Германия, Япония, Китай, Италия, Индия, Бразилия. Это означает, что использования только рыночных методов для формирования оптимальных пропорций национальной экономики явно недостаточно.
Для решения ключевых задач по ускорению развития экономики страны (или региона) необходимо изыскание дополнительных инвестиционных ресурсов, а это в свою очередь требует модернизации финансово-кредитной системы страны. Поэтому создание в 2007 г. Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» можно расценивать как новый этап развития финансово-кредитной системы страны.
Такое положение обусловлено тем, что для ускорения развития российской экономики необходимо изыскание дополнительных инвестиционных ресурсов. Для решения существующих задач по качественному развитию национальной экономики страны и ее регионов в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. «О банке развития» во Внешэкономбанке создано новое структурное подразделение — Центр государственно-частного партнерства. Одной из задач центра является работа по формированию и развитию государственно-частного партнерства (ГЧП) в регионах страны.
Стратегия развития региона
4(16) - 2009
Собственно, на этой позиции будет базироваться консультационная и методологическая деятельность центра.
В процессе управления региональным долгом следует учесть, что кредиты представляются оператору (определенному ОГМУ) и учитываются непосредственно на его балансе, то есть будут находиться вне структуры регионального долга. При этом любое предоставление кредита требует обеспечения его возвратности — залога, поручительства или гарантии. Общеизвестно, что государственные и муниципальные гарантии в соответствии с отечественным законодательством включаются в структуру регионального долга с учетом всей гарантированной задолженности (с учетом предстоящих процентных платежей), ограничены в своем предельном объеме и сроках предоставления. Эти вопросы требуют специального контрактного урегулирования, но в любом случае гарантия увеличит государственный долг субъекта Российской Федерации или муниципальный долг.
Однако следует помнить, что сам по себе объем задолженности (долга) не является показателем долговой неустойчивости региона. Исходя из мировой практики, целесообразно использовать показатели (индикаторы, коэффициенты) долговой устойчивости региона: объем долга к региональному валовому продукту (РВП), расходы на обслуживание долга к РВП, объем доходов к объему государственного долга и т. д. [2].
Существующие сложности в управлении государственным долгом для субъектов Российской Федерации создали ряд обстоятельств, отрицательно влияющих на проведение эффективной политики в области государственных заимствова-
ний и управления долгом. Среди них нерыночный характер основной доли государственного долга субъектов Российской Федерации, что наиболее ярко проявляется в условиях кризисных явлений и прогнозируемого дефицита региональных бюджетов. Существенным моментом в реформировании указанной системы является отсутствие утвержденных критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики регионов и контроля за их соблюдением.
Список литературы
1. Баженов А. В., Кабашкин В. А. Новые финансовые возможности реализации региональных инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства // Финансовая аналитика: проблемы и решения, 2008, № 8 (8).
2. Воронин Ю. М., Кабашкин В. А. Управление государственным долгом // Экономист. 2006. № 1.
3. Дорждеев А. В. Институциональные аспекты управления региональным долгом, Волгоград, Издатель, 2008.
4. Кабашкин В. А. Обзор текущей практики регулирования отдельных категорий заимствований региональных и местных органов власти // Финансовая аналитика: проблемы и решения, 2009, № 1 (13).
5. КейнсДж. Общая теория занятости, процента и денег. Антология экономической классики / Пер. с англ. Т. 2. — М. : Эконов, 1992.
6. Краев А. О. и др. Рынок долговых ценных бумаг. М. , Экзамен, 2002.
7. Никифорова В. Д. , Островская В. Ю. Государственные и муниципальные ценные бумаги. СПб, Питер, 2004.
проблемы и решения ^ 49
