CC BY
85
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СИСТЕМЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО БЛАГОПОЛУЧИЯ НАСЕЛЕНИЯ
МЕГАПОЛИСА
А. В. ИВАНЕНКО
Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора в г. Москве.
Москва, 129626, Графский пер., д.6.
Д.И. КИЧА
Российский Университет дружбы народов. Москва,! 17198, ул.Миклухо-Маклая, д.8.
В статье рассматриваются проблемы роли государства в обеспечении санэпидблагополучия населения Российской Федерации и г.Москвы в свете последних реформ Правительства и Министерства здравоохранения РФ. Представлены теоретические и методические обоснования структурно-функциональных трансформаций системы государственного санитарно-эпидемиологического надзора, принципы государственного регулирования процессов обеспечения санитарно-эпидемиологического благоподочия и безопасности населения.
В современных условиях перехода общественно-экономических отношений к рыночным принципам управления возникает острая потребность в научном обосновании концепции и приоритетов государственного регулирования в системе обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения мегаполиса, каким является г.Москва.
Проблема роли государственного регулирования, функции и приоритеты развития государственной системы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения четко обозначились в связи с реструктуризацией и реформированием государственных органов управления и Правительства России и определены следующими документами:
- «Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации», утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321.
- Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321 об утверждении «Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».
Появление Агентства по защите прав потребителей и биологической безопасности в области санитарно-эпидемиологического благополучия, разработка структуры и функций службы по санитарно-эпидемиологическому надзору - это процессы, призванные не столько сохранить, но значительно укрепить роль государства в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Методология межсистемного исследования службы ГСЭН позволила обосновать и теоретически осмыслить основы государственного регулирования СЭБ в мегаполисе и регионе с установлением вектора поступательного движения системы Госсанэпиднадзо-ра в новых социально-экономических условиях (рис. 1).
В понятии Пространства зафиксировано иерархическое взаиморасположение элементов - отделов и служб ЦГСЭН в г. Москве и ЦГСЭН в определенных территориальных или региональных границах административных округов.
Понятие Времени включает понятие настоящего, прошлого и будущего, в рамках и отношениях которого развивается явление - санэпидслужба города и страны. Ретроспективный анализ дает основу прогноза будущего.
Понятие Информация - это характеристика системы ГСЭН, отображающая его стабильность в координатном расположении: состояние возмущения (реформа) или порядка (стабильное развитие).
Понятие Энергия - это количественная мера различных видов деятельности и взаимоотношений.
Ретроспектива
время
Взаиморасположение
пространство
7^
Структура
информация
Функция
энергия
В научных обоснованиях сделана опора на общие закономерности, характерные для систем и подсистем любого порядка, которые объединены общими задачами, имеющими свою внутреннюю структуру, согласованные разделенные функции и четкую управленческую иерархию
Анализ функций Центра госсанэпиднадзора г. Москвы и приоритетных направлений обеспечения санэпидблагополучия населения мегаполиса показывает, что существуют определенные «поля» обязательного государственного влияния на ситуацию для поддержания санэпидбезопасности в городе.
Межсистемное обоснование государственного механизма регулирования сан-эпиднадзора в современных условиях обеспечивается следующим:
1 - анализом нормативно-методических и законодательных основ государственного регулирования процессов обеспечения СЭБ мегаполиса и региона;
2 - исследованием государственной роли составляющих санитарно-эпидемиологического надзора в современных условиях;
3 - анализом и оценкой данных СГМ, их трактовкой в аспекте формулирования и принятия государственных управленческих решений по корректировке санэпидпроцес-сов в мегаполисе;
4 - целевыми комплексными программами как механизмами реализации государственных приоритетов по обеспечению СЭБ.
Таким образом схема межсистемного обоснования государственных механизмов регулирования госсанэпиднадзора в современных условиях определяет концепцию и перспективу развития госсанэпиднадзора и позволяет разработать программу и методику комплексного санитарно-статистического эпидемиологического исследования этой проблемы.
Прежде всего, должны быть установлены соответствующие нормативно-правовые основы государственного регулирования в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия мегаполиса Москвы. Среди них первостепенную значимость приобретают нормативно-методические основы деятельности службы государственного санитарно-эпидемиологического надзора в современных условиях мегаполиса на базе создания государственного технического регулирования процессов обеспе-
чения санэпидблагополучия населения города, положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г., а также Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации от 18.12.2001г.
Учитывая широкую гамму рыночных субъектов мегаполиса, деятельность которых несет в себе элемент угрозы санэпидблагополучию города, нуждается в трансформации система государственного санитарно-эпидемиологического надзора в области создания технологий организации и проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий во всех сферах хозяйства мегаполиса.
Система организации и проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в г. Москве затрагивает методические особенности производственного контроля в разных сферах хозяйственной деятельности в условиях мегаполиса, технологию организации и осуществления санитарно-эпидемиологических экспертиз безопасности для человека продукции, работ и услуг.
В этом ряду государственных приоритетов, по данным оценки программы и концепции социально-гигиенического мониторинга, очевидно, что социально-гигиенический мониторинг должен оставаться государственным инструментом в контексте базы данных для формирования государственных решений по обеспечению санэпидблагополучия в городе. Эти соображения продиктованы тем, что только по унифицированным данным социально-гигиенического мониторинга можно дать оценку эффективности санитарно-противоэпидемических мероприятий в г. Москве, что только сохранение государственного характера программы социально-гигиенического мониторинга в мегаполисе позволяет осуществлять мониторинг санитарно-эпидемиологической ситуации и принимать своевременные адекватные управленческие решения.
Управление эпидпроцессом и принятие адекватных решений по санитарно - эпидемиологическому контролю в современных условиях мегаполиса г. Москвы в полной мере возможно только с позиций государственного характера. Это вытекает из особенностей управления эпидпроцессом в современных рыночных условиях ведения хозяйства и роли государственного регулирования санитарно-противоэпидемических мероприятий в мегаполисе в современных условиях. Особенно это относится к роли государственного регулирования санитарно-противоэпидемических мероприятий в мегаполисе при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Следующим государственным приоритетом остаются целевые оздоровительные санитарно-противоэпидемические программы г. Москвы в контексте реализации государственной политики по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия мегаполиса. Как показал анализ, в ходе выполнения целевых программ по г.Москве осуществляется реализация задач государства по осуществлению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий на предприятиях, в коллективах и организациях мегаполиса. Требуемая эффективность обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в определенных сферах жизнедеятельности города и жителей Москвы, рациональное использование государственных финансов может быть достигнута только в результате выполнения целевых программ.
В свете изложенного важное место отводится определению функций государственных органов и учреждений по обеспечению санитарно-эпидемиологической безопасности жителей г. Москвы. Права и обязанности государственных органов и учреждений г.Москвы по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия в городе должны быть четко очерчены, а государственный контроль за соблюдением ими этих прав и обязанностей должен носить рыночный демократичный, но в высшей мере профессиональный характер, в частности, исходя из усовершенствованного Федерального закона от 08.08.2001г. №134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».
По-видимому, государство должно оставить за собой осуществление процессов регулирования и координации по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополу-
чия и безопасности жителей г.Москвы в порядке осуществления госсанэпиднадзора на основе действующего законодательства, прежде всего Федерального закона «О техническом регулировании». Определены приоритетные компоненты научного анализа государственного регулирования процессов обеспечения СЭБ с позиций межсистемного подхода. На этом основании нам удалось определить «Фундаментальные принципы организации Госсанэпидслужбы России и управления саниэпидпроцессами в мегаполисе Москва» Мы определили их следующим образом:
- государственный характер и межведомственная интеграция;
- унифицированные нормативно-методические основы;
- научный характер принимаемых решений и деятельности;
- профилактическая направленность мероприятий;
- сочетание наблюдения на популяционном, групповом и индивидуальном уровнях;
- социально-гигиеническое мониторирование состояния СЭБ;
- програ.ммно-1^елевой метод решения проблем;
- единство и открытость информационной базы данных;
- подготовка высококвалифицированных кадров;
- информированность и просвещение населения;
- государственный источник финансирования деятельности;
- единство и целостность структурной иерархии органов СЭН.
Как нам представляется, укрепление роли государства должно произойти за счет освобождения новых органов, служб и агентства по биологической безопасности и защите прав потребителей от свойственных прежним органам санитарно-эпидемиологического надзора и контроля детализированных рутинных контрольных функций, не связанных с осуществлением санэпиднадзора. В связи с этим требуется провести углубленный разносторонний анализ и оценку сложившейся системы государственного регулирования и сам исторический процесс развития системы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения бывшего СССР и России, которая зарекомендовала себя как эффективная система, способная противостоять свирепым эпидемиям и санитарной разрухе в 20-е, 40-е, 50-е годы и в современных условиях всплеска «неоинфекций».
Следует специально отметить, что в эти годы, как, впрочем, и во все последующие, положительным фактором эффективной деятельности санитарно-эпидемиологической службы страны явилось то, что роль и функции санитарно-противоэпидемических органов тесно переплетались с санитарно-противоэпидемической направленностью всей государственной политики бывшего СССР и России.
В связи с этим следует также особо заметить, что такой высокий уровень роли государства, которую оно само на себя взяло, в обеспечении санитарно-эпидемиоло-гического благополучия своих граждан, был возможен только в условиях тотального огосударствления всех процессов общественного развития, который был свойственен социалистическому типу государственного устройства бывшего СССР и стран бывшего социалистического лагеря.
Исторически возникновение такого типа государственной санитарнопротивоэпидемической системы было предопределено условиями частых, практически постоянных, войн и санитарно-экономической разрухи на территории Российской Империи, которые были во многом осложнены Октябрьской революцией и гражданской войной в России.
Условия становления и развития медико-санитарного дела в дореволюционной и послереволюционной России, как важнейшего государственного дела, наиболее объективно и корректно показанные в докладе академика РАМН проф. Г.Г.Онищенко на научно-практической конференции, посвященной 80-летию образования государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации «Итоги деятельности государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в XX веке
и задачи на предстоящее десятилетие» (2-3 октября 2002 года, г. Москва). Все содержание доклада проникнуто свидетельствами высокой степени государственности санитар-но-противоэпидемической деятельности, чрезвычайных полномочий органов санэпид-службы, делегированных им государством в борьбе с эпидемиями и санитарным оздоровлением страны.
В основу построения санитарного дела России были заложены принципы, неоспоримо свидетельствующие о его общегосударственном характере: принцип централизации управления и государственный характер санитарного дела, единое организационное построение государственных санитарных органов, общее санитарно-иротивоэпиде-мическое законодательство, государственное финансирование санитарных организаций и проводимых ими оздоровительных мероприятий.
Центральным государственным санитарным органом РСФСР была определена санитарно-эпидемиологическая секция Народного Комиссариата Здравоохранения Правительства (Совета Народных Комиссаров) РСФСР. Таким образом, как свидетельствует весь последующий период развития страны вплоть до настоящего времени, был четко определен государственный характер санитарно-эпидемиологической службы и точно определена роль самого государства в управлении санитарно-эпидемиологической ситуацией. История подтвердила правильность такого выбора, и в самые драматичные периоды развития страны санитарно-эпидемиологическая обстановка была под контролем.
В настоящее время государственный санитарно-эпидемиологический надзор продолжает оставаться важнейшим фактором обеспечения санэпидблагополучия населения таких крупных городов, как мегаполис Москва. Более того, его роль и значимость многократно возрастают в связи с беспрецедентным неорганизованным периодом развития рыночных отношений и ростом новых участников рыночного хозяйствования.
Становится все труднее и труднее удерживать контроль за санэпидситуацией в условиях сохранения прежних организационно-функциональных форм и методов надзора и контроля. Правительственное постановление и последовавшие за ним мероприятия по изменению организационно-функциональных основ службы государственного санитарно-эпидемиологического надзора достаточно своевременны, но в ходе их реализации не должен быть утерян накопленный огромный беспримерный опыт государственного управления санэпидситуацией. Следует отметить, что Государственный санитарно-эпидемиологический надзор должен остаться основным компонентом обеспечения санэпидблагополучия населения Москвы, а для этого требуется определение основных стратегических критериев роли и места Центров госсанэпиднадзора в административных округах г.Москвы, как впрочем и на региональных и местных уровнях Российской Федерации. Наряду с этим многие надзорные и контрольные функции должны быть переданы как самим юридическим и физическим лицам за качеством производимой ими продукции и оказываемыми услугами, так и вновь созданным структурам разной организационно-правовой формы деятельности, с делегированием им определенных задач по контролю за санэпидситуацией в городе.
В основу научно-аналитических и экспертных работ по решению задач программы обоснования государственных приоритетов обеспечения СЭБ населения и среды его обитания в мегаполисе были определены следующие принципы:
- сохранение главенствующей роли государства в управлении ситуацией по обеспечению СЭБ населения и среды его обитания;
- обеспечение единства и целостности деятельности СГСЭН и ее учреждений и подразделений в Москве;
- расширение сфер самоконтроля и ответственности хозяйствующих субъектов рынка мегаполиса по обеспечению безопасности объема и качества соответствующих работ, услуг и продукции населению и организациям;
- увеличение саиэпидбезопасности предпринимательской деятельности, производств, приспособленных к рыночной деятельности;
- отработка методических основ принятия государственных управленческих решений на основе базы данных СГМ в г. Москве;
- создание государственной системы программно-целевых разработок приоритетных задач по осуществлению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;
- усиление профилактической направленности системы по защите прав потребителей на охрану здоровья и обеспечение санитарно-эпидемиологической и биологической безопасности.
В заключение необходимо подчеркнуть, что трансформация функций Центра госсанэпиднадзора в г. Москве и Центров госсанэпиднадзора в административных округах в целях обеспечения санэпидблагополучия населения мегаполиса в новых условиях и на новом этапе развития службы санэпиднадзора должна учитывать десятилетиями складывающиеся высокопрофессиональные коллективы специалистов Службы. С учетом сокращения количества контрольно-надзорных мероприятий и видов деятельности, не связанной с осуществлением санэпиднадзора, при планировании потребности в специалистах службы санэпиднадзора необходимо учесть социально-демографические и профессиональные характеристики административно-управленческого персонала центров госсанэпиднадзора. При этом может иметь большое значение изучение отношения руководителей к трансформации структуры и функций государственного санитарно-эпидемиологического надзора в современных условиях, а также использование их предложений по развитию Службы на перспективу.
WAYS OF PERFECTION OF STATE CONTROL IN SYSTEM OF ENSURING SANITARY-EPIDEMIOLOGICAL SAFE OF CITY’S PEOPLE
A. V. IVANENKO
Sanilary-epidemiological center in Moscow. 129626, Moscow, Grafskiy per., 6
D. I. KITCHA
Department of hygiene and public health RPFU Miklukho-Maklaya st, 8, Medical Faculty, 117198 Moscow, Russia
This article are discussed the problems of the state's role in ensuring sanitary-epidemiological safe of Russian Federation and Moscow people in accord of the last reforms of Russian Federation's Government and Ministry of Health. Theoretical and methodical basing of structural-functional transformation of sanitary-epidemiological supervision system, principles of state control of ensuring sanitary-epidemiological safe of people are represented here.
