CC BY
107
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ФУНКЦИИ
ГОСУДАРСТВА
А.Л. МИРОНОВ,
кандидат юридических наук Научная специальность: 12.00.02—Конституционное право, муниципальное право
Е-mail: arturmironov@yandex.ru
Аннотация. В статье раскрывается понятие публично-правовой функции государства, участие органов государственной власти в осуществлении публично-правовой функции государства, место Президента РФ и органов прокуратуры в осуществлении публично-правовой функции государства.
Ключевые слова: функции государства, публично правовая функция, управление, организация, публичная власть.
PUBLICLY-LEGAL FUNCTIONS OF THE STATE
A.L. MIRONOV,
candidate of law sciences
Annotation. The article deals with the concept of publicly-legal function of the state, participation of public authorities in realization of publicly-legal function of the state, a place of the President of the Russian Federation and the Prosecutor's Office in the implementation of publicly-legal function of the state.
Keywords: state functions, publicly-legal functions, management, the organization, the public power.
На современном этапе, когда в России проводятся рыночные преобразования, идет формирование гражданского общества, возникает необходимость в определении публично-правовых функций государства. Непосредственно на примере квалифицированной юридической помощи можно отметить, что нынешняя Конституция РФ не связывает оказание квалифицированной юридической помощи только с адвокатурой. В нее вовлекаются и другие государственные и общественные институты. Т.е. можно говорить о том, что в осуществлении публично-правовых функций государства вовлечены не только государственные органы, но и многие общественные институты, на которых в силу закона возлагается их осуществление.
Социальная организация характеризует способы упорядочения и регулирования действий отдельных индивидов и социальных групп, и в этом случае она, в сущности сводится к понятию управления. При этом предусматривается существование специальных субъектов и правил, с помощью которых осуществляется воздействие на индивидов и социальные группы. Такого рода отношения всегда включают в себя элементы власти и подчинения, строго императивный характер правового регулирования.
Немаловажное значение в организации того или иного направления реализации публичной власти имеет его нормативная составляющая. Однако, как справедливо замечает Ю.А. Тихомиров, следует делать акцент именно на организационно-институциональной стороне управления, поскольку оно приводится в движение, «овеществляется» с помощью соответствующих механизмов. Не следует забывать и о системе государственного механизма, наличии широкого круга связей между его различными элементами даже при осуществлении какой-то отдельной государственной функции. Особое внимание в теории публичного управления также уделяется кадровому составу органов, осуществляющих управленческую деятельность. Поэтому немаловажной составляющей организации той или иной публично-правовой функции является правовое положение лиц, непосредственно осуществляющих эти полномочия.
В настоящее период времени можно заметить следующую тенденцию: в процессе глобализации во всех областях жизнедеятельности человека возрастают роль и значение международно-правовых гарантий защиты прав личности, влияния международного права на формирование правовых гарантий человека внутри
каждого государства в отдельности, создание надгосу-дарственных структур, определяющих внутригосударственное право в области прав и свобод личности. При этом институт президентства в этой плоскости оказывает свое воздействие на институт оказания квалифицированной юридической помощи путем издания нормативных актов, содействующих интенсивному развитию коммуникативных связей.
Внутригосударственные гарантии прав и свобод подразделяются на юридические и неюридические. Неюридические гарантии являются фундаментом всей системы прав свобод и личности, без которых не могут существовать юридические гарантии прав и свобод (в том числе права на получение квалифицированной юридической помощи при осуществлении правосудия).
Юридические гарантии разделяются на нормативные и инструментальные или, проще говоря, конституционные и судебные1. К первой группе гарантий относятся гарантии, содержащиеся в Конституции, конституционных законах, других нормативных актах, а ко второй — гарантии, создаваемые государством, его компетентными структурами. Такие структуры в качестве инструментальных гарантий перечисляются в Конституции, законах и ими являются суды, включая конституционные, прокуратура, адвокатура, специальные должностные лица, утвержденные для защиты прав и свобод человека и гражданина (Уполномоченный по правам человека).
В рамках рассматриваемой проблематики наибольший интерес вызывает взаимодействие Президента РФ с органами судебной власти по вопросам реализации права на получение квалифицированной юридической помощи и осуществления правосудия.
Глава государства выступает координатором деятельности органов судебной власти по обеспечению реализации конституционного права человека на получение квалифицированной юридической помощи при осуществлении правосудия, а также как орган государственной власти в качестве стороны в процессе судопроизводства. Определяющей является роль первой группы взаимоотношений, позволяющих главе государства обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие судебной власти с другими органами власти при проведении единой государственной политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина: Президент РФ реализует государственную функцию по гарантированию прав и
свобод, добиваясь от органов судебной власти исполнения их конституционной обязанности в соответствии со ст. 18 Конституции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
В связи с этим Президент использует такие полномочия, как право законодательной инициативы для внесения изменений в законодательство о судебной системе; определение основных направлений государственной политики в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию о сферах судопроизводства и совершенствования правовой базы организации и деятельности судебной власти и органов, вовлеченных в осуществление правосудия для реализации права на получение квалифицированной юридической помощи с целью защиты прав и свобод человека, гуманизации и либерализации отраслевого законодательства; участие в мероприятиях судейского сообщества с целью постановки целей и задач по совершенствованию судебной системы в рамках общегосударственной политики; издание указов по кадровым вопросам и по вопросам обеспечения деятельности органов судебной власти.
Анализ Конституции РФ показывает, что Президент цементирует всю государственную систему и охраняет самую сердцевину того, что принято называть государством. Каждый из государственных органов по-своему, в рамках своей компетенции обеспечивает реализацию права на получение квалифицированной юридической помощи при осуществлении правосудия, и только Президент РФ может реализовать эту общегосударственную задачу в полном объеме путем осуществления полномочий лично, а также с привлечением всего государственного механизма, для чего наделяется необходимым набором полномочий, инструментов и механизмов воплощения. Можно сказать, что Президент выступает системным координатором деятельности всего государственного аппарата, его органов и должностных лиц в деле обеспечения права на получение квалифицированной юридической помощи. В этих условиях все органы власти и должностные лица обязаны добросовестно реализовывать свои полномочия в полном объеме, в соответствии с законом, в противном случае Президент имеет рычаги воздействия, чтобы направить их деятельность в «нужное русло». Таким обра-
1 Глущенко П.П., Кикоть В.Я. Теория и практика социально-правовой защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан в РФ. Учебник. М. 2002. С. 64—69.
зом, Президент, будучи гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, является гарантом должной реализации права человека на получение квалифицированной юридической помощи как в целом, так и при осуществлении правосудия.
Немаловажную роль в осуществлении публично-правовой функции государства играют и органы прокуратуры. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Ключевым, приоритетным направлением деятельности прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Ему посвящена целая глава действующего закона о прокуратуре2.
Выделение данного направления деятельности прокуратуры свидетельствует о признании значительно возросшего в современной конкретно-исторической ситуации правозащитного положения прокуратуры, о существенном усилении позиций органов прокуратуры в механизме государственной охраны прав и свобод человека и гражданина. Закон о прокуратуре, определяя предмет надзора, исходит из понятия конституционности прав и свобод граждан. Это позволяет прокуратуре осуществлять надзор за соблюдением основных прав и свобод человека и гражданина, признаваемых в Российской Федерации и в международном праве.
В своей деятельности по надзору за соблюдением прав человека прокурор осуществляет полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий; полномочия по устранению нарушений закона; полномочия по предупреждению нарушений закона.
Вместе с тем, наряду с перечисленными полномочиями, при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор наделен полномочиями, принадлежащими только данному направлению деятельности органов прокуратуры. В этой связи необходимо отметить право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод граждан. Заявления и жалобы служат основным поводом, определяющим необходимость прокурорского вмешательства. Сообщения о нарушении прав и свобод могут поступать как от лиц, чьи права нарушены, так и от иных лиц, а также государственных органов, различных организаций и т.п.
Характерным для данного вида надзорной деятельности прокуратуры являются полномочия прокурора, выражающиеся в разъяснении пострадавшим порядка защиты их нарушенных прав и свобод. Потребность в реализации данного полномочия возникает в тех случаях, когда восстановление нарушенных прав требует обращения в органы, обладающие соответствующей компетенцией, а заявитель не обладает необходимой для этого информацией и не может обладать в силу своего образовательного уровня, недоступности платной консультативно-юридической помощи, либо иных причин3.
При этом следует указать на тот факт, что обстоятельства большинства нарушений прав и свобод человека и гражданина таковы, что не требуют применения сложной процедуры судебного разбирательства. В этой связи прокурор предлагает более оперативный путь разрешения правового конфликта, указав тот конкретный орган, который правомочен восстановить нарушенные права и свободы. Он также разъясняет содержание закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права. Этой деятельностью прокурор оказывает квалифицированную юридическую помощь гражданам, обратившимся за ней4.
Как ранее отмечалось, установление права на получение квалифицированной юридической помощи осуществляется, прежде всего, нормами Конституции
2 Ф3 от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 25.12.2008) «О прокуратуре Российской Федерации». Разд. 3. Гл. 2.
3 Гошуляк В. В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М.: Альфа-М, 2005. С. 47.
4 Антонов И.А. Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 4.
РФ, которые можно разделить на две группы: общие и специальные, определяющие основополагающие принципы развития данных институтов в текущем законодательстве. Путем анализа данных норм, можно просмотреть как само государство в своем Основном законе провозглашает данное право и относит ли его к своей публично-правовой функции.
Среди общих норм следует назвать ст. 1 Конституции РФ, согласно которой Россия есть демократическая федеративное государство с республиканской формой правления. Это означает, что в организации и деятельности государства, в т.ч. при подготовке и принятии нормативно-правовых актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, должны превалировать принципы права, а не мотивы политической и иной целесообразности.
Далее, ст. 7 Конституции РФ определяет Россию в качестве социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. «Достойная жизнь человека», понятие весьма многогранное и подразумевает наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, обеспечение защиты прав граждан. Поэтому жизненные интересы человека самым непосредственным образом зависят от оказания квалифицированной юридической помощи, а соответствующие институты напрямую формируют в России социальное правовое государство, что говорит о публично-правовой функции государства.
Ст. 2 Конституции России устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Все остальные общественные ценности (частные, публичные, государственные) такого конституционного статуса не имеют и, следовательно, располагаются по отношению к правам человека на более низкой ступени и не могут им противоречить. Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью является важным новшеством в конституционном праве и законодательстве России, где традиционно отдавался приоритет государственным интересам.
Крайне важно и то, что защита и обеспечение прав и свобод человека и гражданина государством провозглашены в числе основ конституционного строя. Обладание правами и свободами, на которые
не может посягать государство, обеспечивает индивиду возможность быть самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества.
Многие личные права связаны с судебной сферой. Это право свободного доступа к суду, право на получение квалифицированной юридической помощи, презумпция невиновности, право обвиняемого на защиту и др.
Политические права и свободы связаны с участием в общественно-политической жизни, в управлении делами государства.
Экономические права связаны с правом собственности, охватывают свободу человеческой деятельности в сфере производства, обмена, распределения и потребления товаров и услуг и т.д.
При этом все права и свободы человека и гражданина опираются на принципы, лежащие в основе его правового статуса и сформулированные в ст. 17— 19 Конституции РФ. Например, согласно ст. 19 Конституции РФ, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Признавая конституционные права и свободы граждан, государство определяет в законах их содержание, объем, пределы этих прав, гарантии их соблюдения, а также обязанности человека (например, уплата налогов, охрана окружающей среды) и гражданина (военная служба и др.). Одни права и свободы иногда могут вступать в противоречие с другими правами и свободами, которое государство должно разрешить. Оно может, а иногда обязано поощрять такое осуществление прав и свобод, которое в наибольшей степени соответствует его социальным, экономическим, экологическим, политическим задачам и функциям.
Права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
