CC BY
88
УДК 343 .35 НАТАЛЬЯ ВАЛЕНТИНОВНА БУГАЕВСКАЯ,
ББК 67.408.142 кандидат юридических наук, доцент,
Б90 преподаватель Учебного центра дополнительного
профессионального образования (УФСИН России по Тульской области), e-mail: [email protected] © Бугаевская Н. В., 2015
ВЫПОЛНЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ ФУНКЦИЙ КАК ПРИЗНАК СУБЪЕКТА КОРРУПЦИОННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ
Реферат: в рамках исследования признаков субъекта коррупционных преступлений рассматривается содержание понятия «публичные функции» с точки зрения доктрины уголовного права и его современного употребления в законодательстве РФ, раскрывается проблема отсутствия в праве признаков понятий «публичные функции», «публичный служащий», необходимых для квалификации коррупционных действий должностных лиц, выполняющих функции представителя власти, а также иностранных должностных лиц. Отмечается, что лица, выполняющие публичные функции, представляют органы государственной власти, органы местного самоуправления. Вместе с тем существует и такая категория лиц, выполняющих публичные функции, которые непосредственно не являются работниками органов власти и управления, в том числе местного, но уполномочены на выполнение некой общественной миссии, выступая от имени властных структур государства. Подчеркивается, что понятие «публичный служащий» должно основываться на признании выполнения им юридически значимых действий, способных устанавливать, прекращать и изменять права и обязанности других субъектов правоотношений. Приводятся примеры существующего в теории государства и права понимания публичности деятельности лица, а также оперирования терминами «публичные функции» или «публично значимые функции» в российском административном, финансовом, банковском, гражданском, земельном законодательстве, судебной практике, которые свидетельствуют об отсутствии единообразного подхода к их определению.
В уголовном праве требуется детальное закрепление признаков лица, выполняющего публичные функции, как лица, наделенного властными полномочиями государством, муниципалитетами для осуществления общезначимой деятельности. Субъектами, то есть носителями данных функций, в первую очередь являются лица, входящие в состав государственных органов, органов местного самоуправления, а во вторую - лица, которых данные органы наделили специальными полномочиями для решения вопросов общезначимого характера. При этом финансирование деятельности данных лиц за счет бюджетных средств разных уровней может стать ключевым фактором, по которому могут быть разграничены лица, представляющие интересы частных компаний, и лица, выполняющие публичные функции.
Ключевые слова: публичные функции, публичная власть, представитель власти, публичный служащий, органы государственной власти и местного самоуправления, выполнение функций представителя власти по специальному полномочию, публично значимые функции.
Анализ деятельности должностных лиц, уполномоченных налагать административные взы-
являющихся представителями власти, в скания; членов военно-врачебных комиссий, меди-
настоящее время в уголовно-правовой ко-социальных экспертных комиссий - при меди-
науке все чаще происходит сквозь призму понятия цинском освидетельствовании граждан и вынесе-
«публичные функции». Так, Н. А. Егорова выделя- нии заключений; членов диссертационных советов -
ет две категории представителей власти: лиц, осу- при голосовании о присуждении ученых степеней
ществляющих функции публичной власти в самих и даче заключений по диссертации; преподавате-
органах публичной власти, и лиц, выполняющих лей вузов - при выставлении оценок на экзаменах,
иные публичные функции, относя к последним зачетах, защите курсовых работ и т. п.)
частных нотариусов и аудиторов, третейских су- [6, с. 31].
дей, профессиональных оценщиков - при проведе- В переводе с латыни publicus означает «государ-
нии обязательной оценки объектов, принадлежа- ственный», «общинный», «общественный» [10, с. 5].
щих РФ, субъектам РФ либо муниципальным об- В повседневном языковом употреблении понятие
разованиям; служащих коммерческих организаций - «публичный» проявляется двояко: с одной сторо-
при выполнении функции органа дознания или ны, в него вкладывается смысл - что-то, относя-
щееся к общественно-государственной сфере; с другой стороны, оно понимается как что-то открытое для общества, гласное [8, с. 45]. Публичный интерес при этом понимается как «официально признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит приоритетным условием и гарантией ее существования и развития» [8, с. 5].
Возвращаясь к сущности понятия «представитель власти», отметим, что он, несомненно, выполняет публичную функцию, если ее понимать как общественную, то есть необходимую для общества миссию, возложенную на него данным обществом. При этом он не извлекает из этого выгоды для себя, выступая от имени власти. Следуя логике, власть в обществе олицетворяет государство в лице своих органов управления обществом, хотя все же единственным источником власти является многонациональный народ Российской Федерации (ст. 3 Конституции РФ). Понимание публичной политики и публичной власти строится на признании того, что общенациональным инструментом публичной политики выступает государство.
Ф. Энгельс, определяя государственность, отмечал: «Вторая отличительная черта - учреждение публичной власти, которая уже не совпадает непосредственно с населением, организующим самое себя как вооруженную силу. Эта публичная власть существует в каждом государстве. Она состоит не только из вооруженных людей, но и из вещественных придатков, тюрем и принудительных учреждений всякого рода. Обладая публичной властью и правом взыскания налогов, чиновники становятся, как органы общества, над обществом» [9, с. 170].
Таким образом, лица, осуществляющие функции власти, могут представлять государственную власть, действуя от лица ее законодательных, исполнительных, судебных органов, а также представляя местную власть - органы местного самоуправления. Именно они имеют право совершать действия, имеющие юридическое значение для всех или большинства граждан: устанавливать, прекращать или изменять права и обязанности других лиц. При неисполнении законных требований представителя власти им может быть применено принудительное воздействие на правонарушителей.
Другие лица, которые не представляют непосредственно властные органы, так как не являются их работниками, могут реализовывать публичные функции, если государство их уполномочило на данную деятельность. При этом необходимо уточнять, не образуют ли данные функции организационно-распорядительные или административно-хозяйственные полномочия либо сходны с полномочиями представителей власти. Определяющим
критерием будет являться их реализация во внут-рислужебной деятельности или во внеслужебной, то есть преподаватель в вузе, член диссертационного совета не могут признаваться должностными лицами по признаку осуществления организационно-распорядительных функций в их узком, внутрислужебном понимании (руководство коллективом, отдельными подчиненными работниками), так как они не действуют в рамках служебных взаимоотношений, но не могут быть признаны и представителями власти ввиду несоответствия разъяснениям постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий». Подчеркнем, что согласно п. 3 данного постановления представителями власти могут выступать либо лица, наделенные правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, судебной или исполнительной власти, либо лица, отвечающие требованиям примечания к ст. 318 УК РФ.
Преподаватели в вузе при приеме экзаменов и члены диссертационных советов при осуществлении их непосредственной деятельности также выполняют действия, имеющие юридические последствия для граждан, реализуют необходимую общественную функцию. Ввиду этого составители цитируемого постановления Пленума Верховного Суда были вынуждены пойти на компромисс приравнивания организационно-распорядительных полномочий к внешней управленческой деятельности, которая была обозначена как принятие решений, имеющих юридическое значение и влекущих за собой определенные юридические последствия. По существу такая деятельность ничем не отличается от распорядительных полномочий представителя власти.
Понимание термина «публичная функция» особенно важно в свете того, что международные конвенции по борьбе с коррупцией оперируют термином «публичный служащий», то есть «лицо, осуществляющее публичную функцию». Более того, в отечественном уголовном законе, в примечании 2 к ст. 290, дается определение иностранного должностного лица через выполнение им публичных функций.
Так или иначе термин «публичные функции» или («публично значимые функции») употребим в российском законодательстве и нашей судебной практике. Так, в ст. 5.59 КоАП РФ устанавливается административная ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на
которые возложено осуществление публично значимых функций. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» также имеет свое распространение на государственные и муниципальные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции [1, ст. 1-3].
В распоряжении Правительства РФ от 4 апреля 2013 г. № 517-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Юстиция"» адвокаты как участники судопроизводства названы лицами, реализующими ряд публично значимых функций [2, ст. 10]. В апелляционном определении Архангельского областного суда от 20 июня 2013 г. по делу № 33-3693 муниципальное учреждение -администрация муниципального образования «Онежское» указано как учреждение, выполняющее публичные функции [3, п. 12]. Практика арбитражных судов также свидетельствует об использовании данного термина в отношении органов местного самоуправления. Так, совет сельского поселения признается представительным органом местного самоуправления, осуществляющим публичные функции, определенные уставом муниципального образования, от имени муниципального образования. При этом в законодательстве нет явного объяснения, что собой представляют публичные или публично значимые функции, хотя термин достаточно активно используется. Оперирует им и доктрина права уголовного, административного, финансового, банковского. В научных исследованиях, в частности, отмечается, что публичные функции - это направления деятельности различных субъектов, в первую очередь государства и муниципальных образований, по удовлетворению публичного, то есть общественного, интереса, признанного и охраняемого государством [7, с. 3, 5]. Вместе с тем отмечается, что публичные функции коммерческих банков в бюджетных, налоговых, валютных правоотношениях и правоотношениях в сфере контроля за осуществлением кассовых операций являются специфическим продолжением функций государства. В то же время публичные функции могут осуществлять и негосударственные структуры и организации: «Газпром», ОАО «Российские железные дороги», нотариусы, адвокаты, банки, аудиторы, средства массовой информации, отдельные граждане.
Термин «публичный» предполагает общественный характер, но более всего указывает на связь с государством и структурами управления обществом. Например, понятие «публичное управление» понимается как содержательно охватывающее понятие государственного и муниципального управления. В конкретном контексте понятие «публич-
ное управление» может означать как государственное, так и муниципальное управление либо их совокупность.
Как указывает И. Н. Барциц, «под публичной (публично-правовой) властью принято понимать власть государственную и муниципальную (местное самоуправление), от которой отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены общественной организации также подчиняются определенным нормам, установленным уставными документами, и должностным лицам, избранным в качестве руководителей) и др.» [4, с. 15]. Ж. Гюльельми определяет публичную власть как «кристаллизацию доминирующих отношений правителей по отношению к управляемым при выполнении следующих условий: 1) наличие четкой дифференциации между правителями и управляемыми; 2) принятие этой временной ситуации управляемыми, обнаруживающими в этом относительные преимущества; 3) возможности постоянного контроля над правителями и их общей деятельностью» [5, с. 10].
Более широко трактуется термин «публичный» в российском гражданском и земельном праве. Так, понятия «публичный договор» (ст. 426 ГК РФ), «публичный сервитут» (ст. 23 ЗК РФ) понимаются в смысле общественных, осуществляемых в социально полезных целях, не государственных или муниципальных. В решениях Конституционного суда РФ термин «публичный» употребляется также более широко, не отождествляется с понятием «государственный», но только в том случае, когда речь идет о публично-правовом характере использования имущества в общественных интересах. Напротив, в постановлении от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абз. 8 п.1 ст. 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева» суд указал, что «Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти. По смыслу ее ст. 78 (ч. 2 и 3) и 132 (ч. 2) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». В этом же постановлении суд указал на публичную составляющую статуса арбитражных управляющих, подтвердил право выполнения ими публично-правовых функций.
Понятие «публичное право», также имеющее в своем названии определяемый в содержательном плане термин, трактуется как совокупность отраслей права, регулирующих общественные отношения, связан-
ных с обеспечением общего или общегосударственного, то есть публичного интереса [10, с. 5]. Одной из сторон в публичных правоотношениях всегда выступает лицо, наделенное властными полномочиями, координирующимися государством.
Таким образом, в понимании публичных функций следует исходить из того, что источником наделения ими является государство в лице своих органов, местное самоуправление как особый вид местной власти - а по содержанию они могут быть обозначены как функции, выполняемые в интересах общества, в противовес частным функциям, выполняемым в личных целях каждого индивида. Субъектами, то есть носителями данных функций, в первую очередь являются лица, входящие в состав государственных органов, органов местного самоуправления, а во вторую - лица, которых данные органы наделили специальными полномочиями выполнения общезначимых функций, решения проблем общезначимого характера. По существу, это полномочия, близкие к полномочиям представителя власти.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных
преступлениях» кратко поясняется, что представляет собой такой субъект взяточничества, как иностранное должностное лицо, но без дефинитивного разъяснения публичных функций, являющихся одной из составляющих его полномочий. Представляется возможным дополнить п. 1 названного постановления абзацем 3 следующего содержания: «Под иностранным должностным лицом понимается любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия (например, министр, мэр, судья, прокурор). Под осуществлением лицом публичной функции следует понимать выполнение в установленном законом порядке распорядительных полномочий в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости, либо реализацию права принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности».
Список литературы
1. О внесении изменений в ст. 5.59 Кодекса РФ об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» : федер. закон от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ // Рос. газ. 2013. 14 мая.
2. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Юстиция» : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 4 апр. 2013 г. № 517-р // Рос. газ. 2013. 10 апр.
3. Апелляционное определение Архангельского областного суда от 20 июня 2013 г. по делу № 33-3693 // СПС «КонсультантПлюс».
4. Барциц И. Н. Система государственного и муниципального управления : учеб. курс. М., 2011. 487 с.
5. Guglielmi G. J. Une introduction au droit du service public. URL: http://www.guglielmi.fr/IMG/ pdf/INTRODSP.pdf.
6. Егорова Н. Управленческие функции специального субъекта преступления (уголовный закон, теория, судебная практика) // Уголовное право. 2007. № 2. С. 31.
7. Жилина С. Б. Правовое обеспечение исполнения коммерческими банками публичных функций в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. 28 с.
8. Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. 384 с.
9. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. М., 1974. Т. 21. 745 с.
10. Тихомиров Ю. А. Публичное право: падение и взлеты // Государство и право. 1996. № 1. С. 5, 45.
NATAL'JA VALENTINOVNA BUGAEVSKAJA,
phd in law, associate professor, teacher of educational center of additional education (UFSIN of Russia to on tula area), e-mail: [email protected] © Bugaevskaja N. V., 2015
THE EXECUTION OF PUBLIC FUNCTIONS AS A SIGN THE SUBJECT OF CORRUPTION CRIMES
Annotation: the study of the characteristics of the subject of corruption, crime definitions the author examines the concept of «public functions» from the point of view of criminal law doctrine and its modern usage in
the legislation of the Russian Federation. Revealed the lack of the right characteristics of the concepts of «public function», «public employee» required for qualification corruption of officials, performing functions of representative government, and foreign official parties. It is noted that persons performing public functions, are the bodies of state power, bodies of local self-government. On the other hand, there is such category of persons performing public functions, which directly are not employees of bodies of power and administration, including local, but the authority to perform certain public mission, speaking on behalf of the state's power structures. It is emphasized that the concept of «public employee» should be based on acknowledgement of the fulfillment of legally significant actions, is capable set, stop, or change the rights and obligations of other subjects of legal relations. Examples existing in the theory of state and law understanding of the publicity activities of the entity, as well as using the terms «public function» or «publicly significant functions» in the Russian administrative, financial, banking, civil, land legislation, court practice, which indicate the absence of a uniform approach to their definition. In criminal law requires detailed consolidation characteristics of persons performing public functions, as individuals, empowered by the state, municipalities for the implementation of universally valid activity. Entities that are carriers of these functions are primarily individuals that are part of state bodies, bodies of local self-government, and in the second - person, which the authorities have given special powers to address issues of universally valid character. Thus financing the activities of these entities at the expense of budget funds once the energy levels can be a key factor, which can be separated persons representing the interests of private companies and persons performing public functions.
Key words: public functions, public authorities, official, public employee, public authorities and local self-government, representative government under special authority, publicly significant functions.
References
1. Federal'nyi zakon ot 7 maja 2013 g. № 80-FZ vnesenii ismenenii i dopolnenii v stat'yi 5.59 Kodeksa RF ob administrativnyih pravonarusheniyah i stat'i 1 i 2 Federal'nogo zakona poryadke rassmotreniya obra-scheniya graghdan RF»[The federal law of the Russian Federation from May, 7th, 2013, № 80-FZ «On amending article 5.59 code of the Russian Federation about administrative offences and article 1 and 2 of the Federal law «About the order of consideration of citizens of the Russian Federation»]. Rossiiskaya gaseta - Russian gazette, 2013, May, 14th.
2. Rasporyaghenie pravitelstva RF ot 4 aprelja 2013 g. № 517-r «Ob utverghdenii gosudarstvennoi pro-grammy RF "Yustitsiya"» [The executive order of the RF government from April, 4th, 2013, № 517 «On approval of the state program of the Russian Federation «Justice»]. Rossiiskaya gaseta - Russian gazette, 2013, April, 10th.
3. Apellyatsionnoe opredelenie Arhangel'skogo oblastnogo suda ot 20 ijunja 2013 g. po delu 33-3693 [Appeals the determination of the Arkhangelsk regional court dated 20.06.2013 in case no. 33-3693]. Unpublished.
4. Bartsits I.N. Sistema gosudarstvennogo i municipalnogo upravleniya [The system of state and municipal management]. Moscow, 2011. 487 p.
5. Guglielmi G. J. Une introduction au droit du service public. Available at: http://www.guglielmi.fr/IMG/ pdf/INTRODSP.pdf.
6. Egorova N. U. Upravlencheskie funktsii spetsial'nogo sub'ekta prestupleniya (ugolovnyj zakon, teoriya, sudebnaya praktika) [Management functions of a special subject of crime (criminal law theory, legal practice)]. Ugolovnoe pravo - Criminal law, 2007, no. 2, p. 31.
7. Zhilina S. B. Pravovoe obespechenie ispolneniya kommercheskimi bankami publichnykh funktsij v Rossi-jskoj Federatsii. Avtoref. dis. kand. jurid. nauk [Legal enforcement of commercial banks public functions in the Russian Federation. Cand. legal sci. diss. absract]. Rostov-on-Don, 2006. 28 p.
8. Mazaev V. D. Publichnaya sobstvennost' v Rossii: konstitutsionnye osnovy [Public property in Russia: constitutional fundamentals]. Moscow, 2004. 384 p.
9. Marks K., Enngel's F. Sochineniya [Works]. Moscow, 1974. 745 p.
10. Tikhomirov Yu. А. Publichnoe pravo: padenie i vzlety [Public law: the fall and recovery]. Gosudarstvo i pravo - State and law, 1996, no. 1, p. 5.
