CC BY
160
Порядок обращения в суд по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти
и их должностных лиц
Обращение в суд по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц обладает рядом особенностей. В статье проведено исследование специфических признаков порядка судебного оспаривания властно-распорядительных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Ключевые слова: публичные правоотношения, форма обращения в суд, особенность содержания заявления, срок обращения в суд.
Yu.S. Smorodinova, Post-graduate a Chair of Civil Process of the Kuban State Agrarian University; tel.: +79184966060.
Access to the court on cases of impugnment of court decisions, actions (negative acts) of public authority organs and their public officers
Access to the court on cases on impugnment of court decisions, actions (negative actions) of public authority and their public officers has a range of peculiarities. There was carried out the research of specific signs of court impugnment access of authoritative executive acts of state authority organs, organs of local self-governing, public officers, state and municipal employees in this article.
Key words: public legal relationships, form of access to the court, peculiarity of claim content, term of access to the court.
Смородинова Юлия Сергеевна
аспирант кафедры гражданского процесса Кубанского государственного аграрного университета _(тел.:+79184966060)
Обращение в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, представляет собой самостоятельное средство юридической защиты прав, свобод, законных интересов граждан, и его использование не зависит от обжалования заявителем оспоренных актов и действий в ином порядке, в частности посредством обращения в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу [1, с. 477].
Вместе с тем, необходимо отметить, что федеральными законами может быть предусмотрен досудебный порядок в отношении оспаривания отдельных решений, действий (бездействия). Например, п. 5 ст. 101.2 НК установлено, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе [2, с. 12].
Возможность реализации своими действиями права на обращение за судебной защитой принадлежит лишь гражданам и организациям, обладающим гражданской процессуальной дееспособностью. При предъявлении заявления недееспособным лицом судья обязан его возвратить [1, с. 295].
Процессуальным средством возбуждения дела в суде является заявление. В соответствии с ч. 1 ст. 247 ГПК РФ суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица [3, с. 73].
Представляется правомерным устранение из ГПК РФ такой формы обращения в суд, как жалоба. Термин «заявление» видится наиболее правильным. Это обусловлено тем, что гражданин не предъявляет никакого материально-правового притязания к органу или лицу, чьи решения, действия он оспаривает. Гражданин обращается с просьбой к суду проверить законность оспариваемого решения и таким способом защитить права и свободы, которые он считает нарушенными [4, с. 299]. В настоящее время понятие «жалоба» употребляется в ином смысле - это процессуальное средство обращения в суды вышестоящей инстанции: апелляционная, кассационная, надзорная жалобы. Полагаем, что термин «жалоба» будет уместен и для обращения в вышестоящий орган государственной власти, местного самоуправления.
Согласно анализу, проведенному по материалам Ленинского суда г. Краснодара, из 100
101
заявлений, поданных в суд по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления и их должностных лиц, 17 из них именовались термином «жалоба», 43 - «исковое заявление» и только 40 - «заявление».
Таким образом, суд в рамках данного судопроизводства продолжает принимать от граждан «жалобы». Например, А.А. Кахановская обратилась в Ленинский суд г. Краснодара с жалобой на распоряжение главы муниципального образования г. Краснодара о сносе самовольной постройки, просит отменить его как незаконное. Суд принял жалобу, рассмотрел дело и решением от 6 декабря 2006 г. жалоба была удовлетворена. Представляется, что судья должен разъяснять гражданам необходимость подачи именно заявления, содержащего все необходимые реквизиты.
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснил, что заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих должно отвечать требованиям, предусмотренным абз. 2 ч. 1 ст. 247 и ст. 131 ГПК РФ, в части, не противоречащей особенностям производства по делам данной категории, установленным гл. 23 и 25 ГПК РФ. Установив, что заявление не отвечает указанным требованиям, судья в соответствии с ч. 1 ст. 136 ГПК РФ выносит определение об оставлении заявления без движения и назначает разумный срок для исправления имеющихся недостатков [2]. Так, суд, принимая от гражданина жалобу, должен оставить ее без рассмотрения, о чем вынести соответствующее определение, в котором необходимо разъяснить гражданину, что процессуальным средством возбуждения дела в суде по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц является заявление, и назначить разумный срок для подачи заявления о защите его нарушенных и оспариваемых прав.
Особенностью содержания заявления по делам исследуемой категории является обязанность заявителя указать, какие решения, действия (бездействие), по его мнению, должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием), осуществлению каких прав и свобод созданы препятствия (абз. 2 п. 1 ст. 247 ГПК РФ, п. 15 ППВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2). Например, решением об отказе
в регистрации заявителя по месту жительства нарушено его конституционное право на свободное передвижение и выбор места жительства (ст. 27 Конституции РФ).
Если же оспариваются действия, указанные в абз. 4 ст. 255 ГПК РФ, а именно незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности либо незаконное привлечение к ответственности, то заявитель должен указать, что указанные решения, действия произведены лицом, не имеющим в силу закона на то полномочий.
Если у заявителя имеется оспариваемое решение органа публичной власти или должностного лица, он прилагает его к заявлению. Судья при подготовке дела к судебному разбирательству вправе сам истребовать это решение [4, с. 230].
Каждый акт индивидуализирован по издавшему его органу, номеру и дате издания. Хотя ГПК РФ и не требует от заявителя указания на норму права, подлежащую применению, представляется целесообразным в интересах заявителя сослаться на те законодательные акты, которым противоречит оспариваемый акт. Указание нормы закона, регулирующего правоотношение заявителя и заинтересованного лица, служащее предметом судебного разбирательства, усиливает состязательный характер процесса и способствует достижению истины по делу, а также вынесению законного и обоснованного решения.
Заявителем указывается форма требуемой защиты (например, требование о признании акта недействующим и не влекущим никаких правовых последствий).
При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не разрешает спор о праве, а осуществляет проверку законности оспариваемых актов или действий. Если же на стадии возбуждения дела будет установлено, что имеет место спор о праве гражданском, семейном, жилищном, трудовом и т.д., подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления.
Заявление подается в суд с учетом правил родовой подсудности (ст. 24-27 ГПК). Законом предусмотрена альтернативная территориальная подсудность - заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, действия которого оспариваются.
В соответствии со ст. 135 ГПК РФ судья возвращает заявление в случае, если оно не подписано или подписано и подано лицом, не
102
имеющим полномочий на его подписание и предъявление в суд.
Гражданское процессуальное законодательство устанавливает сроки для обращения в суд по исследуемой категории дел. В соответствии со ст. 256 ГПК и ст. 5 Федерального закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [5] заявитель вправе обратиться в суд в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод; одного месяца со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
А.Т. Боннер полагает, что установленный срок является излишне жестким. Российскому менталитету не свойственна оперативность в реализации гражданами и организациями права на судебную защиту. «Кроме того, не такими уж редкими бывают ситуации, когда негативные правовые последствия подлежащего судебному оспариванию акта становятся очевидными лишь спустя относительное время со дня, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их права или свободы» [6, с. 337].
Представляется правильной позиция Ю.А. Поповой, заключающаяся в том, что по спорам с органами власти и их должностными лицами не должны устанавливаться сроки обращения в суд. Проверка законности решений, действий публичной власти должна быть возможна в любое время [4, с. 231].
Указанный срок носит не процессуальный, а материально-правовой характер, его нарушение не может служить основанием к отказу в возбуждении гражданского судопроизводства. Если суд на предварительном судебном заседании или в судебном заседании установит,
1. Комментарий к ГПК РФ / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Г. А. Жилина. М., 2013.
2. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февр. 2009 г. № 2 // БВС РФ. 2009. № 4.
3. Научно-практический комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / под ред. В.М. Жуйкова, М.К. Треушникова, В. К. Пучинского. М., 2003.
4. Попова Ю.А Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001.
что пропуск срока был вызван уважительными причинами, он может быть восстановлен по определению суда. Если суд, всесторонне исследовав материалы дела, придет к выводу о том, что срок на обращение в суд пропущен по неуважительной причине, он отказывает в удовлетворении заявления. Уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об оспариваемых решениях, действиях (бездействии) и их последствиях.
Пленум Верховного Суда РФ дал разъяснение по вопросу применения судом ст. 256 ГПК, в котором указал, что необходимо по каждому делу выяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их нарушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица. Пленум также пояснил, что срок обращения с заявлением в суд начинает течь с даты, следующей за днем, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности или о привлечении к ответственности. Обязанность доказывания этого обстоятельства лежит на заявителе [2].
По нашему мнению, установление сроков на обращение в суд является нарушением ст. 56 Конституции РФ, в соответствии с которой не подлежит ограничению закрепленное ч. 1 ст. 46 Конституции РФ положение о том, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. В связи с этим предлагается исключить из ГПК РФ ст. 256 «Срок обращения с заявлением в суд». Это, с нашей точки зрения, будет способствовать более демократичному способу защиты нарушенных прав, свобод, законных интересов граждан и других субъектов публичных правоотношений.
1. Comments to CPC RF / ed. by Doctor of law, prof. G.A. Zhilin. M, 2013.
2. About practice of a case consideration on a court decision impugnment, action (inactivity actions) of state authority organs, organs of local self-governing, public officers, state and municipal employees: resolution of the Plenum of the Supreme Court of the RF from Febr. 10, 2009. № 2 // SCB RF. 2009. № 4.
3. Scientific-practical comments to civil Procedural Code of the Russian Federation / ed. by V.M. Zhuikov, M.K. Treushnikov, V.K. Puchinsky. M., 2003.
4. Popova Yu.A. Defense of public-legal interests of citizens in courts of common jurisdiction. Krasnodar, 2001.
103
5. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: федер. закон от 14 дек. 1995 г. № 197-ФЗ, от 9 февр. 2009 г. № 4-ФЗ.
6. Гражданский процесс: учеб. / под ред. М.С. Шакарян. М, 2004.
5. About impugnment to court of actions and decisions breaking rights and freedoms of citizens: federal law from Dec. 14, 1995 № 197-FL, from Feb. 9, 2009 № 4-FL.
6. Civil process: textbook /ed. by M.S. Shakar-yan. M., 2004.
104
