CC BY
345
2.5. ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АЛКОГОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Савостин Валентин Александрович, аспирант кафедры теории и истории государства и права БФУ им. И. Канта, ЗАО «Содружество - Соя», юрисконсульт
Аннотация. Рассмотрены подходы государства к политике в области производства и продажи алкогольных напитков с момента их появления в Российском государстве, обосновывается необходимость законодательных мер по ограничению производства и продажи алкогольной продукции, государственной монополии, на фоне катастрофически опасного уровня потребления алкоголя в современном российском обществе.
Ключевые слова: алкоголь, законодательное ограничение, государственная монополия, негативные последствия потребления
OFFICIAL ASPECTS OF RUSSIAN STATE ALCOHOLIC POLICY
Savostin Valentin, post-graduate student of theory and history of state and law sub-faculty, Immanuel Kant Baltic Federal University, CJSC “Sodrugestvo - Soy”, lawyer
Annotation: This article considers state's policy in the area of production and trading of alcohol since it appeared in Russia, the necessity of legislative limitation on production and trading of alcohol and the necessity of state monopoly is grounded considering the extremely dangerous level of alcohol consumption in the present-day Russian society. Keywords: alcohol, legislative limitation, state
monopoly, negative consequences of consumption
С момента появления в Российском государстве алкогольных напитков, применялись различные правовые нормы, регулирующие их производство и продажу. Появление крепких алкогольных напитков (водки) на территории России датируется приблизительно 1428 годом во время правления московского князя Василия II1. До указанного времени жители Руси употребляли в основном слабоалкогольные напитки, значительно уступающие по крепости водке. Ни о какой традиции пьянства не могло быть и речи. С появлением крепких алкогольных напитков, т.е. нового объекта правового регулирования, появляются и первые законодательные нормы, регламентирующие данный вопрос. Нормы, относящие к ограничению и запрету употребления алкогольных напитков можно встретить в различных памятниках права периода становления централизованного феодального государства.
На начальных этапах нормы касались в основном священнослужителей, т.к. проблема широкого употребления алкогольных напитков среди населения не стояла столь остро и крепкие алкогольные напитки не имели значительного распространения для извлечения из них экономической выгоды для государства. Например, Устав Князя Ярослава в статье 35 указыва-
1 Долгов А. В., Иваненко Р.Б., Милюков А.Ф. Криминальная ситуация в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и меры борьбы с ней. Санкт-Петербург: «Юридический центр Пресс», 2005, С. 22.
ет на суд епископа по делам упившихся попов или монахов. Согласно церковным правилам, поп, проведший в пьянстве всю ночь до шести часов утра, не допускался к заутрене и рисковал быть извергнутым из сана2. «Стоглав» содержит «Ответ о пиянственном питии. Собрание от божественнаго писания яко не подобает во обители питию бытии от негоже пиянство бывает». Глава 52 содержит пространные рассуждения о вреде пьянства, осуждает употребление алкоголя в религиозных учреждениях3.
Однако с ростом производства и потребления алкогольной продукции на Руси, государство вводит более детальное и жесткое регулирование данной сферы отношений. Уже в XV - XVI веках Россия столкнулась с проблемой чрезмерного употребления алкогольных напитков. Еще до образования централизованного государства Кирилл Белозерский писал великому князю: «Господине, хрестьяне ся пропивают, а люди гибнут»4; в «Вопросах» Ивана IV митрополиту Макарию, содержащих начертание предполагаемых преобразований, четвертый вопрос был о борьбе с корчемством (местами продажи спиртного), от которого «крестьянам великая беда чинитца и другим погибель»5. С ростом производства и потребления алкоголя в России, государство активно использовало данные явления как инструмент пополнения казны за счет различного рода налогов, систем продажи и производства продукции. Например в XV - XVII веке не раз вводилась государственная монополия на производство и продажу спиртных напитков6. Довольно подробно феодальное право регулировало данный вопрос, например, в Соборном Уложении 1649 года, крупнейшем кодексе русского феодального права, где значительное внимание
- целая глава XXV была посвящена борьбе с незаконной торговлей и производством спиртного, которые приводили к уменьшению доходов казны от продажи алкоголя. Не смотря на появляющиеся негативные свидетельства пристрастия людей к алкоголю (так Юрий Крижанич, хорватский богослов философ, писатель, историк писал: «Расплодились в народе пре-мерзкие нравы, и виной тому то, что всякое место наполнено кабаками, заставами, откупщиками, цело-вальниками...»7, приоритетом государственной политики было извлечение дохода от производства и продажи алкогольной продукции. Борьба с негативными последствиями злоупотребления спиртными напитками велась, лишь отчасти, церковью.
Следовательно, проблема чрезмерного употребления алкогольных напитков в России и проблема государственного регулирования данных отношений имеет глубокие исторические корни. С XVI века в истории алкогольной политики Российского государства, стоит вопрос баланса нравственных общественных интересов и фискальных интересов государства, заинтересо-
2 Российское законодательство X-XX веков. Т. 1. М.: изд-во «Юридическая литература», 1985. С. 187-188.
3 Российское законодательство X-XX веков. Т. 2. М.: изд-во «Юридическая литература», 1985. С. 457.
4 Российское законодательство X-XX веков. Т. 3. М.: изд-во «Юридическая литература», 1985. С. 438.
5 Долгов А.В., Иваненко Р.Б., Милюков А.Ф. Криминальная ситуация в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и меры борьбы с ней. -Санкт-Петербург: изд-во «Юридический центр Пресс», 2005. С. 25.
6 Похлебкин В. В. Чай и водка в истории России. Красноярск, 1995. С. 227.
7 Соловьев С. М. История России. Т. 7, М., 1966. С. 156.
ванного в пополнении казны за счет пристрастия граждан России к алкоголю.
В период становления империи (реформы Петра I) алкогольная политика также шла по пути использования алкогольных напитков как источник дохода бюджета. «Петр, воротившийся в августе 1698 года из путешествия, вешал на виселицах крамольную Москву и приступал к своей реформации. Средством к его реформаторским затеям по-прежнему служили кабаки, и Пётр шёл в этом случае по пути своих предшественников: Пётр принялся облагать питьё и еду народа»8. О насаждении пьянства в русском обществе свидетельствует также В. О. Ключевский9.
Отдельно обратимся к периоду истории России, начавшемуся в 1861 году с отмены крепостного права. Данный этап можно характеризовать как переходный, период становления капиталистических отношений. Современное российское государство сейчас находится в схожем историческом положении, перед современным российским обществом стоят проблемы, которые уже приходилось решать в истории страны. Принимая решения, избирая ту или иную стратегию регулирования общественных отношений, следует опираться на исторический опыт, обратиться к результатам, которые имели место в схожих исторических ситуациях, безусловно учитывая те изменения, которые произошли в современном обществе.
Отмена крепостного права закономерно вызвала широкое развитие свободного предпринимательства, что привело к росту заводов по производству спиртного, питейных заведений.
Высочайше утвержденным 4 июля 1861 г. Положением о питейном сборе с 1 января 1863 г. были уничтожены откупа и установлен новый способ взимания питейного дохода, получивший название акцизной системы. Сущность данной системы основывалась на 4 основных принципах: 1) свобода производства спиртных напитков; 2) свобода торговли этими напитками; 3) обложение налогом выкуриваемого спирта (акциз) и обложение налогом мест продажи спиртных напитков (патентный сбор); 4) государственный контроль как за производством вина и спирта, так и за их реализацией. Что в принципе совпадает с современной системой производства и продажи спиртных напитков.
Ключевыми можно признать две статьи вышеуказанного Положения - 229 и 230. Первая из них гласила: «Оптовая и дробная продажа питей составляет предмет свободной торговли». Вторая вносила существенное дополнение: «Продажа напитков производится по вольной цене, устанавливаемой взаимным соглашением продавца с покупателем»10.
Подход государства к этому вопросу был определен предельно четко: свобода частного предпринимательства в этой области экономической деятельности, но под жестким контролем государства, свободная конкуренция и государственное регулирование.
Массовое промышленное производство водки в условиях свободной конкуренции и отмены монополии
8 См.: Иван Пыжов. История кабаков в России в связи с историей русского народа. Издание книгопродавца - типографа М. О. Вольфа, Санкт-Петербург, 1868.
9 Ключевский В. О. Сочинения в 9-ти томах, Т. 8. С. 35-37.
10 Положение о питейном сборе, высочайше утвержденном 4-го
июля 1861 года, с присовокуплением высочайше утвержденных
20 марта 1862 года правил о взысканиях за нарушение постанов-
лений о питейном сборе и судопроизводстве по сим делам. М.:
типография Александра Семена, 1862. С. 229-230.
откупщиков привело к снижению её цены, увеличению продаж и росту доходов казны от акцизных сборов. Только за один 1864 год потребление водки возросло почти в 2 раза. Приведём одно из свидетельств того времени: "Новая акцизная система уничтожила последние препоны к безграничному развитию пьянства. Дорогая и дурная откупщическая водка сделалась дешёвкой. Продажа питий распивочно и навынос стала свободным торгом. На каждом шагу явились новые кабаки. Овощные лавки сделались питейными домами. Наконец, и селения не избежали участи городов... Соблазн к пьянству развился до крайней степени. При уродливом размножении нового класса торгующих и безграничном предложении не было ничего, что могло до некоторой степени уравнять потребление, сдержать пьянство"11. Широкое недовольство населения алкоголизацией, олицетворявшейся частными кабаками, послужило одним из мотивов к восстановлению в 1894 г. правительством Александра III государственной монополии на водку. Место кабака заняла казённая лавка, в которой продавалась водка в закупоренной таре и только на вынос. Эта питейная реформа выявила, что часть населения серьёзно поражена пьянством, и, в то же время, стимулировала развитие худших традиций потребления алкоголя. Спиртные напитки стали потребляться на улице, что нанесло ущерб общественной нравственности. Известный русский юрист А.Ф.Кони писал: "Когда была введена казённая продажа вина, многие радовались, что кабак, как средоточие спаивания ... отжил своё время и, если можно так выразиться, распылился на спокойное домашнее употребление вина. Но эта иллюзия продолжалась недолго. Кабак не погиб, а прополз в семью и во многих случаях... внёс в неё развращение и приучение жён и даже детей пить водку. Кабак... как ядовитый цветок распустился на улице" 2
Проводя историко-правовой анализ рассматриваемой проблемы, нельзя не обратить внимания на то, что Россия второй половины XIX века - страна сельскохозяйственная, основную часть населения в этот период составляло крестьянство. Для этой категории населения потребление водок, настоек, российских и зарубежных виноградных вин в силу экономических и социальных причин не являлось характерным. Продукция пивоварения и медоварения также не находила сбыта среди крестьян, где издавна подобные напитки являлись продуктом домашнего приготовления13. Сегодняшняя Россия - страна урбанизированная, с гораздо более высоким процентом жителей, проживающих в городах. Следовательно, в современной России ситуация противоположная, и потребление промышленно произведенного алкоголя будет гораздо выше, чем в позапрошлом веке, кроме того, изменились культурные традиции, выросла доля потребления крепких напитков.
В Советской России с 1946 по 1979 г.г. в условиях командной экономики наблюдался рост потребления алкоголя (стабилизировавшийся в 1980-1984 годах), рассматриваемого как источник пополнения бюджета и
— Огурцов П.П. "Алкогольная болезнь", № 6, Москва, 2000 г. иК1_: http://soberview.ora/istoriva-alkoaolizacii-rusi.html
— Алкоголизм. Хитрости и тонкости (под редакцией доктора мед. наук Александра Валентиновича Стрикалова). М.: изд-во Бук-пресс, 2006.
— Мариупольский А.М. Раздробительная торговля спиртными напитками в России в 60-е гг. XIX в. Некоторые аспекты проблемы. Предприниматели и предпринимательство в Сибири. Вып.3: Сборник научных статей. Барнаул: Изд-во АГУ, 2001. С. 134.
фактора социальной стабильности и умиротворения, однако сохранялся социальный контроль пьянства как однозначно негативного явления14. Особого внимания заслуживает рассмотрение периода 1985 - 1991 года, в котором действовала государственная программа М.С. Горбачева по борьбе с пьянством и алкоголизмом, на нормативном уровне, состоящая из: Постановления ЦК КПСС «О мерах по преодолению пьянства и алкоголизма» и Постановления Совмина СССР «О мерах по преодолению пьянства и алкоголизма, искоренению самогоноварения». 16 мая 1985 года опубликован Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении борьбы с пьянством и алкоголизмом, искоренении самогоноварения», внедрявший административные и уголовные наказания за нарушение новых правил. Целью было устранение одной из самых важных причин алкоголизации - доступности продукции. Меры имели определенный положительный эффект и поддержку в обществе, однако стимулировали теневой рынок алкоголя и производство суррогатов и самогона, что уменьшало отдачу от реформ.
Обратимся к ситуации с потреблением алкоголя и нормативному регулированию его производства и продажи в современной России.
Основным нормативным актом, регулирующим данный вопрос на федеральном уровне, является Федеральный закон № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции». До принятия действующей редакции закона от 21.07.2011, данный закон имел ярко выраженную фискальную направленность, подходит к регулированию вопроса производства и продажи алкогольной продукции с точки зрения учета её количества как объекта взимания различных государственных платежей. Единственной статьей, защищающей публичные интересы, являлась статья 16, регулирующая порядок поставок и розничной продажи алкогольной продукции. Согласно её содержанию, не допускалась розничная продажа алкогольной продукции:
- в детских, образовательных и медицинских организациях;
- на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения;
- в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях;
- несовершеннолетним;
- не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности (в том числе на вокзалах, в аэропортах, на станциях метрополитена, оптовых продовольственных рынках, объектах военного назначения) и на прилегающих к ним территориях, а также в ларьках, киосках, палатках, контейнерах, с рук, лотков, автомашин, в других не приспособленных для продажи данной продукции местах15.
— Алкоголь и здоровье населения России 1900 - 2000 (под редакцией А. К. Демина). М., РАОЗ, 1999.
—Федеральный закон № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
Данное содержание статья приобрела за 15 лет существования закона, в момент его принятия в 1995 году список ограничивался лишь следующими ограничениями, направленными на защиту общества от пагубного влияния алкоголя:
- в детских, учебных, культовых и лечебно - профилактических учреждениях и на прилегающих к ним территориях;
- лицам, не достигшим возраста 18 лет
- Не допускается розничная продажа спиртных напитков с содержанием этилового спирта более 13 процентов объема готовой продукции в местах массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности (вокзалы, аэропорты, станции метро, объекты военного назначения) и на прилегающих к ним территориях, а также в ларьках, киосках, палатках, павильонах, контейнерах, не приспособленных для продажи данной продукции помещениях, на оптовых продовольственных рынках и на прилегающих к ним территориях, с рук, лотков, автомашин16.
С учетом изучения действующей редакции закона, можно сделать вывод, что законодатель усиливает меры, направленные на ограничение потребления населением алкогольной продукции на законодательном уровне. Редакция закона от 21.07.2011 г. дополнительно запрещает продажу алкогольной продукции на объектах спорта, военных объектах и прилегающих к ним территориях и. д. Очевидно, что закон стремится ограничить распитие населением алкогольной продукции, что теперь даже отражено в названии закона («. и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»)17. Однако данные позитивные меры не являются достаточными.
В истории современной России настал момент, когда государство поставлено перед выбором - либо продолжать использовать процессы производства, продажи, а следовательно, и потребления населением алкогольной продукции как источник дохода, либо признать, что сложившаяся ситуация опасна для современного российского общества, а, следовательно, и для государства в целом и ввести ограничительные меры для борьбы с употреблением алкоголя. Безусловно, необходимо признать, что фискальная политика и пополнение государственного бюджета также является важным для блага общества, т.к. государство осуществляет свою деятельность, в том числе на собираемые налоги и иные обязательные платежи. В последующем, правовое и социальное государство, коим провозглашена РФ, должны направлять полученные средства на исполнение своих социальных обязательств, оборону и безопасность, и иные направления. Однако в ситуации, когда само существование государства подвергается опасности, выбор должен быть сделан в пользу сохранения здоровья нации с соответствующими контрмерами, направленными на ограничение производства и продажи алкогольной продукции.
Согласно теории права, понятие публичного интереса может быть сформулировано как признанные госу-
спиртосодержащей продукции» в ред. от 05.04.2010 года//СПС «Консультант плюс»
—Федеральный закон № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в ред. от 22.11.1995 года//СПС «Консультант плюс»
17 Федеральный закон № 171-ФЗ «О государственном регули-
ровании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции» в ред. от 21.07.2011 года//СПС
«Консультант плюс»
дарством общественные интересы, выраженные в нормах права и обеспеченные принудительной силой государства, значимая связь между совпадающими и одинаково важными элементами правомерных интересов множества частных лиц, исключая иные элементы, не являющиеся значимыми для всех субъектов. По отношению к публичному интересу каждый субъект может выразить свое положительное отношение в целом, даже если это и заставляет его отказаться от ряда своих частных интересов18. Существующей критической ситуацией с потреблением алкоголя российское общество подвергает угрозе не только его дальнейшее развитие, но и само существование, воспроизводство, ввиду порождаемых алкогольных проблем. Ст. 7 Конституции РФ гарантирована охрана здоровья людей, ст. 55 установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства19. Сложившаяся ситуация с потреблением алкоголя такова, что угрожает всем этим явлениям, следовательно, свобода предпринимательской деятельности в области производства и продажи алкоголя обязана быть ограничена в защиту публичных интересов общества.
Сегодняшний подход к правовому регулированию данной сферы во многом повторяет ошибки, совершенные в истории России второй половины XIX века, главным образом ошибки смещения приоритетов в сферу экономических интересов в ущерб охране здоровья населения, общественной нравственности. В то время как обеспечение публичных интересов создает предпосылки и является необходимым условием для нормального, устойчивого развития как самого государства, так и общества в целом.
Политика "пьяного бюджета" подвергалась серьезной критике со стороны интеллигенции начиная с середины XIX в. Ф. М. Достоевский рисовал картины морального и нравственного разложения личности под влиянием водки. В качестве причин распространения пьянства писатель называл правительственную алкогольную политику, поскольку «чуть не половину теперешнего бюджета нашего оплачивает водка. Мы, так сказать, будущностью нашею платим за наш величавый бюджет великой европейской державы»20.
На определенных этапах государство имеет право, а в некоторых случаях обязано пойти на ограничение свободного рынка, если это ставит под угрозу само существование народа. От решения, которое будет принято либо в форме действия путем принятия изменений, либо в форме бездействия, сохранив существующие принципы алкогольной политики, будет зависеть будущее страны.
Крепкие алкогольные напитки, получающиеся в результате дистилляции, способствуют быстрому достижению опасно высокой концентрации алкоголя в крови и представляют собой значительно большую опасность для жизни и здоровья человека. В России на протяжении долгого времени наблюдается тяжелейший комплекс алкогольных проблем: сверхсмертность, приводящая к депопуляции, деградация социальной
18 Горшунов Д. Н. Интерес в частном праве. Казань: изд-тво Казанского государственного университета, 2005. С. 90.
19 Конституция РФ. Профессиональные юридические системы «Кодекс». Спб., 2003 . с. 6; 19.
—Достоевский Ф.М. Полн. собр. соч.: В 30 т. том 21. Л., 1980.
среды, рост тюремной популяции и т.д.21 Объем потребления чистого алкоголя на душу населения с трудом поддается оценке, однако по самым скромным подсчетам в 2002 году составлял более 15 литров на душу населения (в то время как потребление свыше 8 литров чистого алкоголя в год является опасной для общества)22. В России с учетом не разрешенных к потреблению спиртосодержащей продукции и крепких спиртных напитков домашней выработки фактическое потребление алкогольной продукции на душу населения в настоящее время составляет около 18 литров в год23. Доктор медицинских наук, руководитель отдела информатики и системных исследований Московского НИИ психиатрии Минздрава Российской Федерации, автор книги «Алкогольная ситуация в России» А.В. Немцов считает, что алкогольные потери современной России включают около 30% мужских смертей и 15% женских, что, например, в 2001 г. оставило 550 тысяч смертей24. Довольно подробно демографические, социальные, экономические последствия употребления алкоголя на современном этапе содержит Доклад Общественной палаты Российской Федерации «Злоупотребление алкоголем в Российской Федерации: социально - экономические последствия и меры противо-действия»25.
В настоящее время рассматриваемая проблема признается на высшем государственном уровне. Концепция развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года включает в себя, наряду с прочими, и такую задачу:
формирование здорового образа жизни населения, в том числе снижение распространенности употребления табака до 25% и снижение потребление алкоголя до 9 л в год на душу населения26;
Также в ряде регионов РФ принимаются местные законы субъектов федерации, направленные на ограничение времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в ночное время (с 23 до 7 часов местного времени)27. Также с 2009 года действует Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления
21 Халтурина Д.А., Коротаев А.В. Демографический кризис: причины и пути преодоления. России грозит гуманитарная катастрофа. иК1_: http://spkurdvumov.narod.ru/HalturinaKorotaev.htm
22 Тапилина В. С. Качество жизни населения и потребления алкоголя в современной России. «ЭКО», №9, 2005. С. 15-29.
—Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. № 2128-р//СПС «Консультант плюс»
24 Немцов А. В. 2006. География связанной с алкоголем смертности в России. Доклад на всероссийской конференции "Концепция алкогольной политики России", Москва, 18 мая 2006// иК1_: http://www.zlev.ru/97_23.htm
25 Доклад Общественной палаты Российской Федерации «Злоупотребление алкоголем в Российской Федерации: социально -экономические последствия и меры противодействия», утвержден Советом Общественной палаты Российской Федерации 13 мая 2009 года// иК1_: http://www.demoscope.ru/weeklv/knigi/alkogol /alkogol.pdf
26 Концепция развития системы здравоохранения в РФ до 2020 года. Официальный сайт Министерства здравоохранения и соц. развития РФ. иК1_: http://www.zdravo2020.ru/concept
27 Закон Калининградской области «О внесении изменения и дополнения в Закон Калининградской области «О лицензировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Калининградской области» (Принят Калининградской областной Думой четвёртого созыва 25 ноября 2010 года)//СПС «Консультант плюс»
алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, содержащая декларативные положения об опасности сложившейся в современном российском обществе ситуации.
Современное законодательство РФ, безусловно, имеет административные и уголовно-правовые нормы, направленные на сокращение производства и обора нелегальной алкогольной продукции. В большинстве своем они сосредоточены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях: ст.ст. 6.14, 14.16 - 14.19, 15.12, 15.13 и в иных стать-ях28. Однако сегодняшняя ситуация с потреблением алкоголя настолько опасна для современного российского общества, что необходимо воспрепятствовать свободной предпринимательской деятельности в области производства и оборота даже легальной алкогольной продукции. Данное вмешательство в определенных пределах возможно и допустимо существующими концепциями, направленными на уменьшение потребления алкоголя гражданами.
План Министерства финансов и Министерства экономического развития РФ, обнародованный в средствах массовой информации в марте 2011 года, предусматривающий административное вмешательство в ценообразование и повышение минимальной цены на бутылку водки путем многократного повышения акцизов, вызывает противоречивые мнения. Наряду с возможным пополнением бюджета, данная мера не приведет к снижению потребления алкоголя, а вызовет
29
расцвет теневого рынка и самогоноварения .
Данных мер правого регулирования не достаточно для воплощения в жизнь доктринально определенных задач российского государства по улучшению ситуации с потреблением алкоголя в современном российском обществе. Для воплощения поставленных задач необходимы кардинальные решения, которые должны быть воплощены в соответствующих нормативноправовых актах. На уровне правового регулирования целесообразным будет применение ряда жестких мер.
В первую очередь направлением государственного регулирования должен стать отказ от фискальных приоритетов алкогольной политики и изменение акцента в сторону охраны здоровья граждан, даже если на начальных этапах это приведет к уменьшению доходов государственного бюджета за счет поступления средств от производства и продажи алкогольной продукции, однако в долгосрочной перспективе позволит снизить косвенные потери государства от негативного влияния её потребления за счет снижения уровня преступности, заболеваемости, смертности, травматизма, и т.д. и проявления социально благоприятных последствий широкого отказа от употребления алкоголя.
Исторический опыт установления полных запретов на продажу алкогольной продукции, так называемый «сухой закон» (запрещающий производство, импортирование, экспортирование, транспортировку и продажу алкогольных напитков (за исключением медицинских и научных целей), показал свою несостоятельность, как мера ограничения потребления населением алкогольной продукции, как в России, так и на территории многих зарубежных государств, ввиду невозможности ос-
28 Кодекс Российской Федерации об административных право-нарушения//СПС «Консультант плюс»
29 Электронное СМИ «Ведомости», ІІКІ.: http://www.vedomosti.ru /opinion/news/1238447/povyshenie_stavki_akciza_na_alkoaol_mozhe t_privesti_k
тановки нелегального производства, подменяющего собой легальное, и контрабанды.
Поэтому первичной адекватной мерой должно стать введение государственной монополии на производство и оборот любой алкогольной продукции в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», которая предоставляет законодательным органам РФ путем принятия федерального закона устанавливать соответствующую монополию. Введение данной меры позволит поставить под контроль государства количество, цену и, в первую очередь, качество производимой продукции.
Для осуществления производства и продажи алкогольной продукции целесообразно создание специализированной государственной корпорации с исключительным правом производства и продажи алкогольной продукции с присутствием общественного контроля над её деятельностью. При этом на предприятия общественного питания данная мера не распространяется. Для соблюдения данной меры необходимо будет остановить выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции иным организациям. Минимальный возраст, с которого разрешается приобретение и потребление алкоголя, должен быть повышен до 21 года.
Передача в руки государства розничной продажи алкогольных напитков позволит избежать злоупотреблений при продаже алкогольной продукции, в частности позволит уменьшить объем продаж продукции несовершеннолетним. Розничная продажа алкогольной продукции должна производиться только в специализированных магазинах, крепкая алкогольная продукция не должна продаваться в местах реализации товаров народного потребления. При этом у государственных органов отпадет необходимость контроля огромного количества субъектов предпринимательской деятельности и выявления нарушений в порядке производства и продажи алкогольной продукции, т.к. вся деятельность будет осуществляться непосредственно уполномоченными субъектами. Данная мера должна быть направлена на сокращение числа мест розничной продажи алкогольной продукции и удаление их на окраины населенных пунктов для усложнения доступности продукции.
Безусловно, введение таких жестких мер, кардинально меняющих социально значимую систему производства и продажи алкогольной продукции, невозможно будет осуществить единовременно. Необходимо поэтапное движение к обозначенной модели с целью защиты населения РФ от пагубного воздействия алкоголя, т.к. исторический анализ данной проблемы показывает, что со второй половины XIX века в России происходит усугубление проблемы чрезмерного потребления алкоголя, что на сегодняшний день стало существенной угрозой обществу.
Данные меры будут являться грубым вмешательством государства в рыночные отношения и деятельность субъектов предпринимательской деятельности. Однако из опыта следует, что иные меры не имели успеха. Практически на протяжении всей истории России с момента появления крепких алкогольных напитков их потребление росло и сейчас достигает максимального уровня за всю историю страны.
Изменение отношения к потреблению алкогольных напитков в обществе является крайне трудной задачей, поскольку за долгие годы интенсивного потребле-
ния алкогольных напитков в обществе к этому сложилось лояльное отношение и приблизилось к социальной норме. Изменение общественного сознания путем прямого нормативного регулирования невозможно, однако данный аспект также должен являться одним из направлений государственной политики, в том числе и предметом правового регулирования. Движением в данном направлении должно стать принятие изменений в Федеральный закон №38-ФЗ «О рекламе», устанавливающая полный запрет на любую рекламу алкогольной продукции. С введением государственной монополии реклама алкогольной продукции также не должна возобновляться.
Принятие упомянутого комплекса мер (государственная монополия, ограничение географической доступности и времени продажи) не противоречит, а, напротив, облегчит систему влияния на потребление алкоголя еще и ценовой политикой в отношении алкогольной продукции прямым государственным регулированием цен, что также уменьшит доступность алкогольной продукции. Сама по себе смена собственника организаций, производящих и реализующих алкогольную продукцию, естественно не приведет улучшению ситуации в обществе. В период советского государства и отсутствия частного предпринимательства в принципе ситуация несколько улучшилась только в период существования «сухого закона», во все остальное время в стране наблюдался устойчивый рост потребления алкогольных напитков. При этом «алкогольный» доля доходов бюджета была весомой - 15%. На современном этапе доходы бюджета от производства и оборота алкогольной продукции составляют 0,7% (например, в 2008 году - 66 млрд. рублей), что является крайне низким по сравнению с прошлым историческим периодом, в то время как материальные потери по оценкам специалистов составили 1 триллион 700 млрд. рублей30. Самым важным фактором являются задачи алкогольной политики государства, и на протяжении почти всей истории страны задачи ограничения потребляемого алкоголя, защита населения от его пагубного воздействия была превалирующей весьма недолго. В настоящее время субъекты предпринимательской деятельности с момента становления рыночных отношений продемонстрировали неспособность достижения баланса собственных интересов в получении прибыли и заботы о публичных интересах, что привело современное российское общество к чрезвычайно опасной ситуации.
Необходимо отметить, что исторический опыт России показывает, что принятие мер, ограничиваю
щих законную продажу и производство крепкой алкогольной продукции, неизбежно приводит к росту теневого рынка. Следует признать, что полностью это явление искоренить невозможно. Однако, даже признавая то, что теневой рынок будет существовать, вышеописанные вынужденные меры должны привести к положительному эффекту в структуре потребления гражданами РФ алкогольных напитков, существенно снизить их количество, улучшить качество и тем самым исключить негативное влияние потребления алкоголя на российское общество.
— Доклад Общественной палаты Российской Федерации «Злоупотребление алкоголем в Российской Федерации: социально -экономические последствия и меры противодействия», утвержден Советом Общественной палаты Российской Федерации 13 мая 2009 года//11К1-: http://www.demoscope.ru/weekly/knigi/alkogol /alkogol.pdf
Список литерат уры:
1. Долгов А. В., Иваненко Р.Б., Милюков А.Ф. Криминальная ситуация в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и меры борьбы с ней. Санкт-Петербург: «Юридический центр Пресс», 2005, С. 22.
2. Российское законодательство X-XX веков. Т. 1. М.: изд-во «Юридическая литература», 1985. С. 187-188.
3. Российское законодательство X-XX веков. Т. 2. М.: изд-во «Юридическая литература», 1985. С. 457.
4. Российское законодательство X-XX веков. Т. 3. М.: изд-во «Юридическая литература», 1985. С. 438.
5. Долгов А.В., Иваненко Р.Б., Милюков А.Ф. Криминальная ситуация в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и меры борьбы с ней. -Санкт-Петербург: изд-во «Юридический центр Пресс», 2005. С. 25.
6. Похлебкин В. В. Чай и водка в истории России. Красноярск, 1995. С. 227.
7. Соловьев С. М. История России. Т. 7, М., 1966. С. 156.
8. Иван Пыжов. История кабаков в России в связи с историей русского народа. Издание книгопродавца - типографа М. О. Вольфа, Санкт-Петербург, 1868.
9. Ключевский В. О. Сочинения в 9-ти томах, Т. 8. С. 35-37.
10. Положение о питейном сборе, высочайше утвержденном 4го июля 1861 года, с присовокуплением высочайше утвержденных
20 марта 1862 года правил о взысканиях за нарушение постановлений о питейном сборе и судопроизводстве по сим делам. М.: типография Александра Семена, 1862. С. 229-230.
11. Огурцов П.П. "Алкогольная болезнь", № 6, Москва, 2000 г. иК1_: http://soberview.org/istoriya-alkogolizacii-rusi.html.
12. Алкоголизм. Хитрости и тонкости (под редакцией доктора мед. наук Александра Валентиновича Стрикалова). М.: изд-во Бук-пресс, 2006.
13. Мариупольский А.М. Раздробительная торговля спиртными напитками в России в 60-е гг. XIX в. Некоторые аспекты проблемы. Предприниматели и предпринимательство в Сибири. Вып.3: Сборник научных статей. Барнаул: Изд-во АГУ, 2001. С. 134.
14. Алкоголь и здоровье населения России 1900 - 2000 (под редакцией А. К. Демина). М., РАОЗ, 1999.
15. Федеральный закон № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в ред. от 05.04.2010 года//СПС «Консультант плюс».
16. Федеральный закон № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в ред. от 22.11.1995 года//СПС «Консультант плюс».
17. Федеральный закон № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в ред. от 21.07.2011 года//СПС «Консультант плюс».
18. Горшунов Д. Н. Интерес в частном праве. Казань: изд-тво Казанского государственного университета, 2005. С. 90.
19. Конституция РФ. Профессиональные юридические системы «Кодекс». Спб., 2003 . с. 6; 19.
20. Достоевский Ф.М. Полн. собр. соч.: В 30 т. том 21. Л., 1980.
21. Халтурина Д.А., Коротаев А.В. Демографический кризис: причины и пути преодоления. России грозит гуманитарная катастрофа. иК1_: http://spkurdvumov.narod.ru/HalturinaKorotaev. ^т1.
22. Тапилина В. С. Качество жизни населения и потребления алкоголя в современной России. «ЭКО», №9, 2005. С. 15-29.
23. Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. № 2128-р//СПС «Консультант плюс».
24. Немцов А. В. 2006. География связанной с алкоголем
смертности в России. Доклад на всероссийской конференции
"Концепция алкогольной политики России", Москва, 18 мая 2006// иК1_: http://www.zlev.ru/97_23.htm
25. Доклад Общественной палаты Российской Федерации
«Злоупотребление алкоголем в Российской Федерации: социально - экономические последствия и меры противодействия», утвержден Советом Общественной палаты Российской Федерации 13 мая 2009 года// иК1_: http://www.demoscope.ru
/weekly/knigi/alkogol /alkogol.pdf.
26. Концепция развития системы здравоохранения в РФ до 2020 года. Официальный сайт Министерства здравоохранения и соц. развития РФ. URL: http://www.zdravo2020.ru /concept.
27. Закон Калининградской области «О внесении изменения и дополнения в Закон Калининградской области «О лицензировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Калининградской области» (Принят Калининградской областной Думой четвёртого созыва 25 ноября 2010 года)//СПС «Консультант плюс».
28. Кодекс Российской Федерации об административных пра-вонарушения//СПС «Консультант плюс».
29. Электронное СМИ «Ведомости», URL: http://www.vedo-
mosti.ru /opinion/news/1238447/povyshenie_stavki_akciza_na_
alkogol_mozhet_privesti_k.
30. Доклад Общественной палаты Российской Федерации
«Злоупотребление алкоголем в Российской Федерации: социально - экономические последствия и меры противодействия», утвержден Советом Общественной палаты Российской Федерации 13 мая 2009 года/ZURL: http://www.demoscope.ru/ weekly/
knigi/alkogol /alkogol.pdf.
References:
1. Djlgov A.V., Ivanenko R.B., Miljukov A.F. Criminal a situation in sphere of manufacture and a turn of ethyl spirit, alcoholic and production containing spirit and a measure of struggle against it. St.-Petersburg: «the Legal center the Press», 2005, P. 22.
2. The Russian legislation of the X-XX-th centuries. Т. 1. М: publishing house «Legal literature», 1985. P. 187-188.
3. The Russian legislation of the X-XX-th centuries. Т. 2. М: publishing house «Legal literature», 1985. P. 457.
4. The Russian legislation of the X-XX-th centuries. Т. 3. М: publishing house «Legal literature», 1985. P. 438.
5. Djlgov A.V., Ivanenko R.B., Miljukov A.F. Criminal a situation in sphere of manufacture and a turn of ethyl spirit, alcoholic and production containing spirit and a measure of struggle against it. - St.-Petersburg: publishing house «the Legal center the Press», 2005. P. 25.
6. Pochlebkin V.V. Chaj and vodka in the history of Russia. Krasnoyarsk, 1995. P. 227.
7. Nightingale S.M. History of Russia. Т. 7, М, 1966. P. 156.
8. Ivan Pyzhov. History of taverns in Russia in connection with history of Russian people. Ed. The bookseller - M.O. Volf's printer, St.-Petersburg, 1868.
9. Kljuchevsky V.O.Sochinenija in 9 volumes, Т. 8. P. 35-37.
10. Position about drinkable gathering, highest confirmed on July, 4th, 1861, with addition highest confirmed the rules confirmed on March, 20th, 1862 about collectings for infringement of decisions about drinkable gathering and legal proceedings on these affairs. М: Alexander Simeon's printing house, 1862. P. 229-230.
11. Cucumbers of Item П "Alcoholic illness", № 6, Moscow, 2000 URL: http://sobervie w.org/istoriya-alkogolizacii-rusi.html.
12. Alcoholism. Cunnings and subtleties (under edition of the doctor of medical sciences of Alexander Valentinovicha Strikalova). М: publishing house the Beech-press, 2006.
13. Mariupolskiy A.M. Razdrobitelnaja trade in spirits in Russia in 60th of XIX century Some aspects of a problem. Businessmen and business in Siberia. Iss.3: the Collection of scientific articles. Barnaul: Publishing house AGU, 2001. P. 134.
14. Alcohol and health of the population of Russia 1900 - 2000
(under A.K. Dyomin's edition). М, РАОЗ, 1999.
15. The federal law № 171-FZ «About state regulation of
manufacture and a turn of ethyl spirit, alcoholic and production containing spirit» in is. From 4/5/2010 of year//Union of Right Forces «the Adviser plus».
16. The federal law № 171-FZ «About state regulation of
manufacture and a turn of ethyl spirit, alcoholic and production containing spirit» in is. From 11/22/1995 of year//Union of Right Forces «the Adviser plus».
17. The federal law № 171-FZ «About state regulation of
manufacture and a turn of ethyl spirit, alcoholic and production containing spirit» in is. From 7/21/2011 of year//Union of Right Forces «the Adviser plus».
18. Gorshunov D. N. Interest in private law. Kazan: izd-tvo the Kazan state university, 2005. P. 90.
19. The constitution of the Russian Federation. Professional legal systems "Codes". Спб., 2003. P. 6; 19.
20. Dostoevsky F.M. Poln. Collected works: In 30 т. Volume 21. L, 1980.
21. Halturina D.A., Korotayev A.V. Demographic crisis: the reasons and overcoming ways. Russia is threatened with humanitarian accident. URL: http
22. Tapilina V. S. Quality of life of the population and alcohol consumption in modern Russia. «ECO», №9, 2005. P. 15-29.
23. The concept of realization of a state policy on decrease in scales of abusing by alcoholic production and preventive maintenance of alcoholism among the population of the Russian Federation for the period till 2020. It is approved by the order of the Government of the Russian Federation from December, 30th, 2009 № 2128-r//Union of Right Forces «the Adviser plus».
24. Nemtsov A.V. 2006. Geography of the death rate connected with alcohol in Russia. The report at the All-Russia conference "Concept of an alcoholic policy of Russia", Moscow, on May, 18th 2006//URL: http:// www.zlev.ru/97_23.htm.
25. The report of Public chamber of the Russian Federation
«Abusing alcohol in the Russian Federation: socially - economic consequences and counteraction measures», it is confirmed by Council of Public chamber of the Russian Federation on May, 13th, 2009//URL: http:// www.demoscope.ru/weekly/knigi/alkogol
/affifigThpdioncept of development of system of public health services in the Russian Federation till 2020. An official site of Ministry of Health and соц. Developments of the Russian Federation. URL: http:// www.zdravo2020.ru/concept.
27. The law of the Kaliningrad region «About modification and additions in the Law of the Kaliningrad region« About licensing of retail of alcoholic production in territory of the Kaliningrad region »(It is accepted by the Kaliningrad regional Duma of the fourth convocation on November, 25th, 2010)//Union of Right Forces« the Adviser plus ».
28. The code of the Russian Federation about administrative offenses//Union of Right Forces «the Adviser plus».
29. Electronic "Sheet" mass-media, URL: http:// www.
vedomosti.ru/opinion/news/1238447/povyshenie_stavki_akciza_na_ alkogol_mozhet_privesti_k.
30. The report of Public chamber of the Russian Federation
«Abusing alcohol in the Russian Federation: socially - economic consequences and counteraction measures», it is confirmed by Council of Public chamber of the Russian Federation on May, 13th, 2009//URL: http:// www.demoscope.ru/weekly/knigi/alkogol
/al kogol.pdf.
РЕЦЕНЗИЯ
научного руководителя д.ю.н. профессора Финогентовой О. Е. на статью Савостина Валентина Александровича «Публично-правовые аспекты алкогольной политики Российского государства».
Статья Савостина В. А. посвящена анализу мер государственного регулирования производства и продажи алкогольных напитков с момента их появления в Российском государстве. В данной статье автор обосновывает необходимость законодательных мер по ограничению производства и продажи алкогольной продукции.
Савостин В. А. справедливо указывает на то, что Федеральный закон № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», имеет ярко выраженную фискальную направленность, подходит к регулированию вопроса производства и продажи алкогольной продукции с точки зрения учета её количества как объекта взимания различных государственных платежей.
Автор считает, что основным направлением государственного регулирования должен стать отказ от фискальных приоритетов алкогольной политики и изменение акцента в сторону охраны здоровья граждан, даже если на начальных этапах это приведет к уменьшению доходов государственного бюджета.
Выводы и основные положения статьи обоснованы и опираются на глубокий и многосторонний анализ изучаемой проблемы. Статья логична, написана на высоком научнотеоретическом уровне и рекомендуется к публикации в открытой печати.
Кафедра теории и истории государства и права,
БФУ им. Канта, профессор,
д.ю.н. О. Е. Финогентова
